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　　在民主理論上，共識民主是一種相對于多數(shù)決民主形式的新型民主，意味著規(guī)則的制定和機構的設置旨在使人們廣泛地參與政府，并就政府推行的政策達成普遍的一致。共識民主的要素有：包容性而非對抗性的文化基礎、全過程性而非一次性票決的政策過程、廣泛而非相對多數(shù)的參與者、政策過程的協(xié)商-協(xié)調-協(xié)作原則。就此而言，中國政治文化和政治實踐幾乎滿足了共識民主的所有要求和特征。中國的政策主體有“國家”(包括中共中央、全國人大、國務院)、主管部門、地方政府和基層政府，不同層次的政策過程的共識民主具有一定的差異性。政策過程的共識民主模式大致可以劃分為“制度化協(xié)商型共識”“市場化壓力型共識”“談判型共識”，不同類型的共識有著不同的政治意義。

　　制度化協(xié)商型共識：基于很多常規(guī)性機制、決策文化而達成的共識

　　反復重復的行為模型便是制度化，因此制度化不一定是正式制度，也包括非正式制度，諸如很多常規(guī)性機制、決策文化?；诖说膮f(xié)商而達成的共識，便是制度化協(xié)商型共識。不僅如此，中國政府在建設法治政府的過程中，還專門出臺了事關政策制定過程的法律法規(guī)。2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》中，關于“建立健全科學民主決策機制”部分這樣規(guī)定：

　　第十一條，健全行政決策機制?？茖W、合理界定各級政府、政府各部門的行政決策權，完善政府內部決策規(guī)則。建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制。實行依法決策、科學決策、民主決策。

　　第十二條，完善行政決策程序。除依法應當保密的外，決策事項、依據(jù)和結果要公開，公眾有權查閱。涉及全國或者地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策事項以及專業(yè)性較強的決策事項，應當事先組織專家進行必要性和可行性論證。社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關的決策事項，應當向社會公布，或者通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見。重大行政決策在決策過程中要進行合法性論證。

　　國務院“十三五”規(guī)劃的政策制定，就是協(xié)商共識民主模式的典范，其政策過程至少包括五點：深入調查研究、了解國情(群眾路線)-廣泛征求意見(群眾路線)-咨詢決策與科學決策(協(xié)商民主)-鼓勵公眾建言獻策(大眾參與)-決策定案(民主集中制)。

　　全國人大的民主立法已經(jīng)制度化，其流程包括：公開征集立法項目建議或法律法規(guī)草案稿-立法調研-書面征求意見-論證會-公布法律草案-列席和旁聽-立法聽證會。事關人民切身利益的立法，比如物權法、個人所得稅法，都是典型的民主立法過程。

　　雖然沒有見到中共中央的決策議事規(guī)則，但習近平總書記在《〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中，真實地描述了協(xié)商共識民主的制度化。

　　首先，議程設置的共識性。正如習近平總書記說，全面深化改革的政策是中央政治局經(jīng)過深入思考和研究、廣泛聽取黨內外各方面意見而做出的決定。其次，政策形成過程體現(xiàn)了協(xié)商性與共識性。再次，共識基礎上的集中性。習近平總書記說：“在征求意見過程中，各方面共提出了許多好的意見和建議。中央責成文件起草組認真整理研究這些意見和建議，文件起草組對全會決定作出重要修改。”也就是說，從政策議程的設置到政策形成，都體現(xiàn)了共識型民主。政策議程的共識性-決策過程中的協(xié)商性-決策過程中的集中性，應該是中國重大公共政策制定的一般性流程或者說制度機制。

　　市場化壓力型共識：主管部門對市場化壓力的反應速度、決策過程體現(xiàn)了共識民主的所有特征

　　中國的政府主管部門脫胎于計劃經(jīng)濟時代，因此很多時候還是一種利益主體，以這種身份去決策的時候很難處于中立立場，有時可能會與本行業(yè)的利益主體“合謀”，這種只有主管者和企業(yè)之間互動出來的政策，很難說是一種共識決策，這是必須承認的現(xiàn)實。但是，作為主管部門，它們畢竟還有規(guī)范市場的角色和功能，在這個過程中的決策類型則又是典型的共識民主。

　　交通部關于網(wǎng)約車的規(guī)定是共識民主的典型。網(wǎng)約車作為“互聯(lián)網(wǎng)+”的創(chuàng)新，是種發(fā)軔于民間的市場自發(fā)力量，它將相對分散閑置的資源利用，不僅降低了出行成本提高了出行效率，同時一定程度上解決了傳統(tǒng)出租車行業(yè)中的許多痼疾。2010年網(wǎng)約車開始在北京出現(xiàn)，之后如雨后春筍般發(fā)展起來，極大地方便了百姓，但其存在的問題也很多，同時，網(wǎng)約車受到了許多出租車司機抵制，2015年5月全國就有16個城市先后出現(xiàn)了不同規(guī)模的出租車停運事件。交通部不得已在2015年10月10日發(fā)布《關于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見(征求意見稿)》和《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》，并進行為期一個月的公開征求意見。對此，學界積極參與討論，其中2015年10月15日北京大學國家發(fā)展研究院舉辦專車政策研討會，交通部主動參會傾聽學界建言，出席本次研討會的涉及中央與地方政府工作人員、專家學者等，對條例的內容與方向進行了激烈的討論。在綜合意見的基礎上，2016年7月28日，交通運輸部和公安部、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局等部門，發(fā)布了《關于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》，標志著網(wǎng)約車合法化成為現(xiàn)實，中國也成為全球第一個宣布網(wǎng)約車合法化的國家。

　　網(wǎng)約車合法化過程，反映了中國主管部門對市場化壓力的反應速度，決策過程也體現(xiàn)了共識民主的所有特征。不得不說，很多市場化成熟的國家出租車行業(yè)工會等利益集團組織強大，而中國并不存在類似的行業(yè)工會，只有出租車司機個體或者至多是出租車公司去博弈，政府最容易將新生的市場參與者合法化。

　　談判型共識：古老傳統(tǒng)加上共產(chǎn)黨的一貫追求，都決定了共產(chǎn)黨各級政府以有效回應民眾訴求為最大追求

　　地方政府決策因為直面民眾，決策項目可能事關民眾的生活環(huán)境、房價乃至征地發(fā)展中的重大利益關切，遭遇民眾抗議的可能性就大大增加。國內外政治已經(jīng)告訴我們，社會抗爭已經(jīng)成為一種常態(tài)化政治。在美國被稱為“運動型社會”，即無論什么議題，都會有人上街抗議。我們要問的是，抗爭結果如何呢?1964年《民權法案》是黑人長期的、大規(guī)模抗爭的結果，為世人所樂道。但是，對于那些危及無數(shù)人生命安全的政策，比如對槍支泛濫的抗議，為什么沒有結果呢?所以，在西方，社會抗爭雖然是常態(tài)政治，但并不意味著必然產(chǎn)生相應的政策性結果。比較而言，根據(jù)華裔美國政治學家唐文方的研究，中國政府對抗爭的回應更有效、更及時，達成“和解”或者共識的概率更高。因此，對于抗爭的回應，是一種典型的共識型民主。

　　中國政府之所以能有效而及時地回應社會抗爭，因為抗爭大多數(shù)是事關民生的事件。民生事件的一個重要特點是經(jīng)濟性、地方性和個體化(分散化)，屬于和政府一對一的談判乃至對抗。對于民生性事件，政府一般都能以經(jīng)濟手段解決，這是就事件的性質而言。另一方面，雖然社會抗爭性質的“群體性事件”，大多數(shù)是基層政府執(zhí)法中的問題招致的，但也不能因此忽視政府的民本主義性質。中國各級政府的民本主義追求是與生俱來的，這既與共產(chǎn)黨的“為人民服務”宗旨有關，也有千年傳統(tǒng)文化的底色，這種政治文化是可遇不可求的。古老傳統(tǒng)加上共產(chǎn)黨的一貫追求，都決定了共產(chǎn)黨各級政府以有效回應民眾訴求為最大追求。

　　其實，民本導向的政府需要有效地回應已經(jīng)出現(xiàn)的問題，即使那些沒有壓力的情況，比如2020年徹底告別貧困問題、市場中自發(fā)出現(xiàn)的滴滴打車問題，都是民本導向政府主導之所為，而不是事件性壓力下才做出的回應。這是研究中國政策過程乃至中國政治必須注意到的，否則就陷于西方政治學中的一般性的壓力-回應模式。

　　正是因為有效地回應各種壓力性事件，共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力即國家治理能力也得到相應提升，這是可以理解的。無論是“群體性事件”的壓力，還是本世紀初開始出現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)平臺和移動網(wǎng)絡自媒體所構成的壓力，比如各種網(wǎng)絡大V，執(zhí)政者都在學習、適應中有效地提升了自身的治理能力。在某種意義上，這種常態(tài)性利益表達機制是一種雙贏的局面，政府的治理能力得到提升，同時民眾也表達了利益訴求并使問題得到解決，從而強化了百姓對執(zhí)政者的信任和支持。

　　無論是中國全面深化改革這樣關乎全局的政策議程，還是行業(yè)性政策比如網(wǎng)約車問題，以及關系到百姓切身利益的各種工程項目，都有官民互動，是官民共識的結果，更別說已經(jīng)制度化的、局限于低層次決策的諸如各種“民主懇談會”“社區(qū)議事會”。由此可以說，中國的政策過程追求的是一種共識民主。需要指出的是，說中國決策過程中有共識民主，并不意味著不存在其他決策形式，并非所有的政策過程都可以納入這種“共識”范疇。 (作者為第十三屆全國政協(xié)委員、中國人民大學國際關系學院院長)