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　　(中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872)

　　[摘 要]隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，對(duì)社會(huì)政策創(chuàng)新發(fā)展提出了新的更高的要求。本文以中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代為背景，以社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)橐暯?，全面深入地分析了新時(shí)代我國(guó)民生需求的新變化與社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展不平衡不充分的矛盾，提出了社會(huì)政策創(chuàng)新發(fā)展目前的重點(diǎn)是以緩解當(dāng)下最迫切的民生問(wèn)題為突破口，長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是立足國(guó)情并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建中國(guó)的發(fā)展型社會(huì)政策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)，在更高水平的發(fā)展中滿(mǎn)足人民的美好生活需要。

　　[關(guān)鍵詞]新時(shí)代;社會(huì)主要矛盾;社會(huì)福利事業(yè);社會(huì)政策;創(chuàng)新發(fā)展

　　[中圖分類(lèi)號(hào)]C911 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-9314(2018)01-0067-07

　　[收稿日期]2018-01-10

　　[基金項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的本土發(fā)展型社會(huì)福利理論與制度建設(shè)研究”(16ASH005);教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“當(dāng)代中國(guó)社會(huì)分化、不平等與社會(huì)政策研究”(17JJD840002)

　　[作者簡(jiǎn)介]李迎生，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院暨社會(huì)學(xué)理論與方法研究中心教授、博士研究生導(dǎo)師;呂朝華，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院暨社會(huì)學(xué)理論與方法研究中心博士研究生，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)工作系講師。

　　習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中指出，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，對(duì)我國(guó)社會(huì)福利制度建設(shè)提出了新要求，社會(huì)政策如何創(chuàng)新發(fā)展以適應(yīng)與滿(mǎn)足新時(shí)代的要求，緩解乃至解決當(dāng)下最迫切的民生問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，是擺在社會(huì)政策研究者和決策者面前的一個(gè)重大課題，本文擬對(duì)此做初步探討。

　　一、人民對(duì)美好生活的需要對(duì)社會(huì)政策提出新要求

　　改革開(kāi)放前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，物質(zhì)匱乏，人民生活水平普遍較低，數(shù)以?xún)|計(jì)的農(nóng)村居民甚至沒(méi)有解決溫飽問(wèn)題。1978年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)分別為57.5%、67.7%。從這兩個(gè)數(shù)值可以看出，全國(guó)人民有六成左右的消費(fèi)集中在解決溫飽問(wèn)題上。[1]經(jīng)過(guò)近四十年的改革開(kāi)放，我國(guó)人民物質(zhì)生活方面有了極大提升。尤其是十八大以來(lái)，民生改善成效顯著。2016年，全國(guó)居民恩格爾系數(shù)為30.1%(其中城鎮(zhèn)為29.3%，農(nóng)村為32.2%)，[2]接近聯(lián)合國(guó)劃分的20%至30%的富足標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)已總體上實(shí)現(xiàn)小康，到2020年將全面建成小康社會(huì)。

　　進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我國(guó)人民對(duì)美好生活的期望和追求，已經(jīng)不再僅僅是物質(zhì)生活水平的提高，而是包括在精神、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)層面上的需求都要得到滿(mǎn)足。人本主義心理學(xué)家馬斯洛把人的需求從低到高分為生理、安全、愛(ài)與歸屬感、尊重和自我實(shí)現(xiàn)五類(lèi)。人都有這五種不同層次的需求，但是在不同的時(shí)期對(duì)各種需求的迫切程度不同。一般情況下，當(dāng)人們低一級(jí)的需求得到滿(mǎn)足后，就會(huì)追求高一級(jí)的需求。

　　在新時(shí)代，困難群體的需求也將呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。在滿(mǎn)足了基本的生理需求后，困難群體要滿(mǎn)足安全感的需求，其中最關(guān)鍵的就是使自己和子女都具備一定的能力和機(jī)會(huì)參與勞動(dòng)力市場(chǎng)，獲得安全的工作環(huán)境、足夠的收入，并能使子女也具備知識(shí)和能力，使個(gè)人和家庭都有保障。困難群體也需要愛(ài)，需要?dú)w屬感，希望融入社區(qū)、社會(huì)，比如，老人在獲得生活照料之外，還需要精神慰藉;殘疾人希望融入社區(qū)，與他人建立良好的互動(dòng)關(guān)系，滿(mǎn)足情感和歸屬的需求。困難群體也需要尊重，甚至可以說(shuō)，更需要尊重，他們希望社會(huì)大眾的尊重，就算暫時(shí)或長(zhǎng)期接受社會(huì)幫助，也要有尊嚴(yán)，而不要被標(biāo)簽化為失敗者、懶漢等。困難群體對(duì)自己的前途、發(fā)展空間有所希冀，比如，很多進(jìn)城務(wù)工人員對(duì)職業(yè)發(fā)展有自己的規(guī)劃，并積極尋求時(shí)機(jī)自我創(chuàng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)自己的理想和抱負(fù)。

　　在這方面，源自歐洲的社會(huì)質(zhì)量理論給我們提供了有益的啟示。社會(huì)質(zhì)量理論產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代，是歐洲國(guó)家福利制度改革的產(chǎn)物。在理論開(kāi)創(chuàng)者沃爾夫?qū)?middot;貝克、勞倫·范德蒙森等人看來(lái)，社會(huì)質(zhì)量是指人們?cè)谔嵘麄兊母ｌ砗蛡€(gè)人潛能的條件下，能夠參與社區(qū)的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)生活的程度。[3]這一理論以人的發(fā)展為起點(diǎn)，從人的“社會(huì)性”出發(fā)，超越個(gè)人與社會(huì)的二元對(duì)立——既承認(rèn)社會(huì)體系的制約性，也強(qiáng)調(diào)個(gè)人行動(dòng)的能動(dòng)性。[4]該理論對(duì)社會(huì)政策影響最大的是由四個(gè)條件性因素建構(gòu)的社會(huì)質(zhì)量四維分析框架——社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障、社會(huì)凝聚、社會(huì)包容和社會(huì)賦權(quán)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障，指人們所掌握的必要的物質(zhì)資源和其他資源。[5]在Dave Gordon看來(lái)，它不僅包括體面生活所需的收入，即社會(huì)保障，還包括必要的服務(wù)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利方面的滿(mǎn)足感。[6]其最低接受水平是對(duì)窮人、失業(yè)者、患病者以及其他形式的物質(zhì)匱乏的人群提供保護(hù);[7]社會(huì)凝聚，強(qiáng)調(diào)基于認(rèn)同、價(jià)值和規(guī)范基礎(chǔ)上的社會(huì)關(guān)系的共享程度。社會(huì)包容，指的是人們獲得來(lái)自制度和社會(huì)關(guān)系的支持的可能性。社會(huì)賦權(quán)(增能)，指在人們的日常生活中，社會(huì)結(jié)構(gòu)能在何種程度上提高個(gè)人的行動(dòng)能力。社會(huì)賦權(quán)關(guān)注的是人的能力的發(fā)展。[8]這四個(gè)因素中，為公民提供社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障是基礎(chǔ)和前提，社會(huì)凝聚、社會(huì)包容和社會(huì)賦權(quán)，既是手段也是結(jié)果。

　　新時(shí)代人民需求的新變化對(duì)社會(huì)政策創(chuàng)新發(fā)展提出了新的更高的要求，結(jié)合社會(huì)質(zhì)量理論所給予的啟示，“新的更高的要求”主要體現(xiàn)在，首先，社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)有效回應(yīng)公民包括困難群體多元化、多層次的需求。人是社會(huì)關(guān)系的集合，這一性質(zhì)決定了人們不僅有生存的基本需求，還有與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)的多元化、多層次需求。比如，個(gè)人及其家庭融入社區(qū)、社會(huì)的需求，自我實(shí)現(xiàn)的需求等。其次，社會(huì)政策要為公民的體面生活提供足夠的收入和服務(wù)保障。國(guó)家要為其公民，尤其是困難群體在收入、健康、教育等方面提供基礎(chǔ)的保障，這一保障的水平不僅能使人們抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，還能擴(kuò)展其選擇的空間。再次，社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)困難群體、特殊群體的保護(hù)，從而有利于各個(gè)群體之間的融合。最后，社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)為公民尤其是困難群體的能力提升創(chuàng)造條件。賦權(quán)有被賦權(quán)和自我賦權(quán)的雙重含義。因此，社會(huì)政策在提升公民福祉時(shí)應(yīng)同時(shí)注重國(guó)家責(zé)任的承擔(dān)和個(gè)人發(fā)展動(dòng)機(jī)與能力的提升。

　　二、我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展不平衡不充分

　　應(yīng)該說(shuō)，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著科學(xué)發(fā)展觀(guān)、新發(fā)展理念的陸續(xù)提出，社會(huì)政策在我國(guó)受到前所未有的重視，我國(guó)的社會(huì)福利事業(yè)取得了巨大成就。但是相對(duì)于讓人民過(guò)上體面、美好的生活這一目標(biāo)，還是有相當(dāng)大的差距，我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展不平衡和不充分的問(wèn)題還十分突出。

　　首先，我國(guó)社會(huì)福利支出占國(guó)家財(cái)政支出的比例還較低，從總體上制約了社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展。

　　不論是與發(fā)達(dá)國(guó)家和類(lèi)似的發(fā)展中國(guó)家相比，還是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，我國(guó)社會(huì)福利支出都偏低。從國(guó)際對(duì)比上看，我國(guó)社會(huì)福利支出比重嚴(yán)重偏低。中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院2014年2月發(fā)布中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告稱(chēng)，我國(guó)政府支出的比重占GDP比重已經(jīng)突破了35%，在國(guó)際上屬于相對(duì)偏高的狀態(tài)。“全口徑”來(lái)看，政府支出中的投資和建設(shè)性支出占比超50%，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家10%左右的比重;而我國(guó)社會(huì)福利性支出比重約為40%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家60%~70%的比重。[9]從與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)比上看，我國(guó)社會(huì)福利支出滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2013年，全國(guó)各級(jí)政府在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)、住房保障四大領(lǐng)域的財(cái)政支出占GDP的比例僅為8.38%，即使再加上全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的支出，我國(guó)寬口徑的“社會(huì)支出”也僅占GDP的13.12%。而同年OECD國(guó)家社會(huì)支出占GDP的平均水平為21.6%。[10]與之相比，我國(guó)的社會(huì)福利支出水平顯然很低。

　　1985年，中國(guó)將人均年純收入200元確定為貧困線(xiàn)，2016年這一標(biāo)準(zhǔn)為2300元(2011年不變價(jià))，31年來(lái)增長(zhǎng)約10.5倍;而在此期間，中國(guó)國(guó)民總收入由9123.6億元增至742352億元，[11]增長(zhǎng)了80.4倍。從對(duì)各地區(qū)的實(shí)證研究看，我國(guó)大部分省、市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)福利的耦合度經(jīng)歷了從勉強(qiáng)協(xié)調(diào)向基本協(xié)調(diào)過(guò)渡的發(fā)展過(guò)程。但是一些西部省區(qū)，如甘肅、青海、西藏還處于勉強(qiáng)協(xié)調(diào)階段，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)福利發(fā)展并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)相互促進(jìn)的共同發(fā)展趨勢(shì)。[12]

　　其次，我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展在城鄉(xiāng)間、地域間、人群間、職業(yè)間等多個(gè)維度上存在不平衡，難以對(duì)初次分配的結(jié)果進(jìn)行有效的矯正。

　　我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)的不平衡發(fā)展造成了社會(huì)福利難以有效地為困難群體“雪中送炭”，甚至在某種程度上造成“馬太效應(yīng)”，出現(xiàn)社會(huì)政策對(duì)初次分配的“逆調(diào)節(jié)”。從城鄉(xiāng)看，以低保為例，截至2016年年底，全國(guó)有城市低保對(duì)象855.3萬(wàn)戶(hù)、1480.2萬(wàn)人，全年各級(jí)財(cái)政共支出城市低保資金687.9億元，全國(guó)城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)494.6元/人·月。2016年全國(guó)有農(nóng)村低保對(duì)象2635.3萬(wàn)戶(hù)、4586.5萬(wàn)人，全年各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村低保資金1014.5億元，全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)3744.0元/人·年(312元/人·月)。[13]可以看出，農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平要比城市低182.6元;農(nóng)村低保對(duì)象不論是戶(hù)數(shù)還是人數(shù)都是城市低保對(duì)象的三倍左右，但是全年各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村低保資金僅僅是城市低保資金的1.47倍。

　　從地域看，丁忠民等通過(guò)對(duì)我國(guó)各地區(qū)農(nóng)村社會(huì)福利指數(shù)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)在1993—2012年間，東部沿海的省市社會(huì)福利水平相對(duì)較高，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民所享受的各類(lèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)保障較完善;東北地區(qū)的福利水平落差相對(duì)較小;中部地區(qū)(湖南、湖北)社會(huì)福利水平較高;西部地區(qū)整體的社會(huì)福利水平比較靠后，除四川外，其余省、市的福利水平都比較低。[14]殷金朋等基于1990-2013年中國(guó)31個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)，測(cè)算了不同省份社會(huì)保障支出水平的差異。研究發(fā)現(xiàn)，不同省份社會(huì)保障支出存在顯著的差異，并且省內(nèi)不同地區(qū)的社會(huì)保障支出差異是主要誘因，其中三區(qū)域中的東部地區(qū)及七區(qū)域中的華南地區(qū)與西南地區(qū)的支出差異明顯高于其他地區(qū)。[15]

　　從人群比較看，從滿(mǎn)足不同群體的需要出發(fā)，社會(huì)政策的建構(gòu)既要滿(mǎn)足全體社會(huì)成員共同的需要，更要注意對(duì)特殊群體的有效保護(hù)。[16]截至2016年年底，全國(guó)共有孤兒46萬(wàn)人。2016年困難殘疾人生活補(bǔ)貼人數(shù)521.3萬(wàn)人，重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼人數(shù)500.1萬(wàn)人。全國(guó)60歲及以上老年人口2.3億，占總?cè)丝诘?6.7%，其中65歲及以上人口1.5億，占總?cè)丝诘?0.8%，[17]部分地區(qū)老年人口占總?cè)丝诘谋壤踔粮哌_(dá)23.5%。[18]而目前我國(guó)面向這些特殊群體的社會(huì)政策還有很多欠缺，如對(duì)殘疾人、高齡老人的無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)急需改進(jìn)，高齡老人，尤其是貧困地區(qū)高齡老人的生活照料、精神慰藉等服務(wù)還有很大缺口等。

　　從職業(yè)看，以住房公積金制度為例，由于公積金繳存額以個(gè)人收入為基數(shù)來(lái)計(jì)算;而且繳存比例在不同單位間存在差異，越是收益好的單位其設(shè)置的繳存比例越高;在單位與個(gè)人的責(zé)任分配上，收益好的單位承擔(dān)的比例也相對(duì)高。結(jié)果就是高收入群體的住房公積金也越多，更容易滿(mǎn)足公積金貸款購(gòu)房的條件，而低收入群體在房?jī)r(jià)年年攀升的形勢(shì)下，難以滿(mǎn)足條件來(lái)使用自己的住房公積金。公積金的繳納和貸款群體出現(xiàn)了收入偏移。有研究證實(shí)，公積金的繳納群體年收入主要集中在5萬(wàn)至20萬(wàn)，而貸款使用群體的年收入大體集中于15萬(wàn)至50萬(wàn)。[19]

　　最后，我國(guó)社會(huì)福利制度建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，難以滿(mǎn)足人民群眾多元化、多層次的福利需求。

　　這不僅表現(xiàn)在托底性社會(huì)政策領(lǐng)域，也體現(xiàn)在?；拘陨鐣?huì)政策領(lǐng)域。前者可以社會(huì)救助制度為例，我國(guó)的社會(huì)救助基本上定位于溫飽的生活標(biāo)準(zhǔn)，主要滿(mǎn)足的是困難群體的最低生活需要。中國(guó)貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的制定，長(zhǎng)期都依據(jù)每人每天攝入熱量2100大卡來(lái)推算。造成我國(guó)貧困線(xiàn)奇低。我國(guó)目前貧困線(xiàn)以2011年2300元不變價(jià)為基準(zhǔn)，2015年城市和農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)分別只占當(dāng)年全國(guó)城市居民和農(nóng)村居民收入中位數(shù)的18.6%和30.9%。[20]這種做法的結(jié)果就是，在絕對(duì)水平上，中國(guó)的貧困線(xiàn)不僅遠(yuǎn)低于高收入國(guó)家，即便與同等收入水平國(guó)家相比也不高;從相對(duì)水平來(lái)看，中國(guó)貧困線(xiàn)低于人均收入的30%，而在國(guó)際上，同等收入水平國(guó)家的貧困線(xiàn)一般在人均收入的50%上下。[21]

　　在保基本性社會(huì)政策領(lǐng)域，例如養(yǎng)老保障政策，目前城市職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)尚只基本上涵蓋保障老年基本物質(zhì)生活，至于老年健康護(hù)理、社會(huì)服務(wù)方面的內(nèi)容除少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)外，都未包括進(jìn)來(lái)。至于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2009年我國(guó)啟動(dòng)新農(nóng)保試點(diǎn)，確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。從2014年7月1日起，全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(2014年新農(nóng)保與城居保并軌)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)提高至每人每月70元，即在原每人每月55元的基礎(chǔ)上增加15元。即便按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金難以保障老年基本物質(zhì)生活。

　　三、以當(dāng)下最迫切的民生問(wèn)題為重點(diǎn)創(chuàng)新社會(huì)政策

　　在黨的十七大報(bào)告提出“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的基礎(chǔ)上，黨的十九大報(bào)告將現(xiàn)階段我國(guó)民生建設(shè)的目標(biāo)進(jìn)一步拓展為七個(gè)，明確指出要“在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展”。在實(shí)現(xiàn)七“有”目標(biāo)的過(guò)程中，需要各方面政策、機(jī)制的有效配合，社會(huì)政策即是其中非常重要、不可替代的一環(huán)。當(dāng)下應(yīng)將上述七大領(lǐng)域社會(huì)政策的創(chuàng)新發(fā)展作為重點(diǎn)，推進(jìn)相關(guān)社會(huì)福利制度的建設(shè)與完善，以回應(yīng)廣大人民群眾特別是困難群體在育兒、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、社會(huì)服務(wù)等方面的基礎(chǔ)性需要，發(fā)揮社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)扮演的角色。

　　首先，基于我國(guó)國(guó)情及從國(guó)際社會(huì)政策理論與實(shí)踐的新近趨勢(shì)獲得的啟示，將幼兒養(yǎng)育作為當(dāng)下社會(huì)政策創(chuàng)新發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“幼有所育”。

　　兒童是國(guó)家和民族的希望，兒童公平地接受有質(zhì)量的撫養(yǎng)培育，整個(gè)社會(huì)才有未來(lái)。西方國(guó)家反思福利國(guó)家危機(jī)出現(xiàn)的發(fā)展型社會(huì)政策思潮與實(shí)踐把兒童養(yǎng)育視為一種對(duì)人力資本和未來(lái)的投資而備受重視，給我們提供了彌足珍貴的啟示。十九大報(bào)告把“幼有所育”放在七“有”的首位，體現(xiàn)了黨對(duì)幼兒養(yǎng)育的高度重視。

　　近年來(lái)，我國(guó)普惠性幼兒學(xué)前教育取得較快發(fā)展。2010年，教育部發(fā)布《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，[22]實(shí)施5年來(lái)，國(guó)家通過(guò)實(shí)施8個(gè)學(xué)前教育重大項(xiàng)目，組織10項(xiàng)體制改革試點(diǎn)，各級(jí)政府對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入達(dá)到4000億元。擴(kuò)大學(xué)前教育資源、注重配置公益普惠的學(xué)前教育公共資源、規(guī)范學(xué)前教育管理、加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，取得了突出的成就。2015年，學(xué)前教育專(zhuān)題評(píng)估組對(duì)全國(guó)7個(gè)樣本省份5年來(lái)促進(jìn)學(xué)前教育改革與發(fā)展的評(píng)估報(bào)告顯示：5年來(lái)，學(xué)前教育普及率大幅提高，2014年，學(xué)前教育三年毛入園率為70.5%，提前6年完成教育規(guī)劃綱要的目標(biāo);18個(gè)樣本市學(xué)前三年毛入園率整體達(dá)到89.44%;33個(gè)樣本區(qū)縣學(xué)前三年毛入園率(均值)在整體上已經(jīng)達(dá)到94.97%，“入園難”得到有效緩解;學(xué)前教育資源快速擴(kuò)大;新增學(xué)前教育資源，尤其是教育部門(mén)辦園，呈現(xiàn)持續(xù)向農(nóng)村傾斜態(tài)勢(shì)。[23]

　　然而，我國(guó)幼兒教育的整體政策環(huán)境上還是存在嚴(yán)重欠缺。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)中央政府(含部委及以上級(jí)別)共出臺(tái)了有關(guān)幼兒教育的專(zhuān)門(mén)文件58部，體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)幼教事業(yè)的關(guān)注。但是，一方面，這些文件法律位階不高，大多是部門(mén)法規(guī)，法律約束力差;另一方面，有些文件的出臺(tái)缺少統(tǒng)籌考慮，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。[24]另外，受制度路徑依賴(lài)的影響，在很多城市，公立幼兒園仍然是稀缺資源，在職業(yè)和人群間分布不平衡。近年來(lái)，幼兒園教師虐童事件、食品安全事故頻發(fā)，困難家庭幼兒入園難等，反映出相關(guān)的社會(huì)政策建設(shè)和實(shí)施方面存在嚴(yán)重不足。

　　因此，社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)扮演好幼兒教育的規(guī)劃與監(jiān)督者的角色。其一，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)普惠性幼兒學(xué)前教育制度建設(shè)。在國(guó)家層面出臺(tái)統(tǒng)一的法律，建立健全不同家庭幼兒入園保障制度。加大對(duì)特殊困難兒童家庭的扶持力度，確保所有家庭的適齡幼兒，不論其家庭狀況如何，都能接受應(yīng)有的教育。其二，應(yīng)建立完善對(duì)幼兒教育的專(zhuān)業(yè)監(jiān)督制度。幼兒教育的日常工作，要在具有相關(guān)知識(shí)背景的人員監(jiān)督之下進(jìn)行。可以借鑒國(guó)外社會(huì)工作者介入幼兒福利的經(jīng)驗(yàn)，在幼兒教育中引入社會(huì)工作崗位，對(duì)幼兒教育實(shí)施有效監(jiān)督。

　　其次，通過(guò)進(jìn)一步強(qiáng)化相關(guān)領(lǐng)域社會(huì)政策建設(shè)，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。

　　在現(xiàn)代社會(huì)，接受一定質(zhì)量的教育、就業(yè)并享受與自身勞動(dòng)相應(yīng)的保障、方便及時(shí)并有能力就醫(yī)、擁有較高生活質(zhì)量的晚年、具備基本的住房條件，是一個(gè)社會(huì)成員生存和發(fā)展、享受的必然需要。保障全體人民享有基本的教育、基本的就業(yè)保障、基本的醫(yī)療服務(wù)、基本的住房保障，保障每一個(gè)人年老時(shí)有足夠的養(yǎng)老金及必需的社會(huì)服務(wù)，屬于“基本社會(huì)福利”的范疇，在這方面國(guó)家和政府應(yīng)切實(shí)履行其對(duì)公民的基本責(zé)任。[25]自黨的十七大提出“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”等現(xiàn)階段民生建設(shè)五大目標(biāo)以來(lái)，我國(guó)在教育、就業(yè)與社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房等方面的社會(huì)政策建設(shè)取得了卓有成效的進(jìn)步，但離人民對(duì)美好生活的需要還存在較大差距，在這些方面進(jìn)一步創(chuàng)新完善社會(huì)政策，十分必要。

　　在教育社會(huì)政策方面，應(yīng)進(jìn)一步完善義務(wù)教育制度，堅(jiān)持普惠型教育的發(fā)展方向，對(duì)貧困群體的教育扶持應(yīng)結(jié)合家庭綜合服務(wù)加以實(shí)施。在就業(yè)和社會(huì)保障方面，應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)困難群體、農(nóng)民工、大學(xué)畢業(yè)生等的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)扶持力度，完善相關(guān)的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)與相關(guān)社會(huì)保障制度的有效銜接。在醫(yī)療社會(huì)政策方面，應(yīng)在完善基本醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療服務(wù)的同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)困難群體醫(yī)療服務(wù)的扶持力度，在醫(yī)療救助上加大力度，當(dāng)下最起碼要做到通過(guò)政策扶持，防止和避免因病致貧、因病返貧。在老年社會(huì)政策方面，要進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的開(kāi)展，當(dāng)下應(yīng)盡快通過(guò)試點(diǎn)出臺(tái)高齡老人醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)政策，完善政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)制度，提高老年人生活質(zhì)量。在住房社會(huì)政策方面，繼續(xù)完善住房公積金的繳費(fèi)和使用制度，避免高收入群體對(duì)低收入群體公積金的占用，確保低收入群體及時(shí)有效地使用公積金，真正達(dá)到社會(huì)互濟(jì)的目的;完善經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等政策，使困難群體住有所居。

　　針對(duì)上述基本社會(huì)福利，隨著國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)制度設(shè)計(jì)和完善，以實(shí)現(xiàn)相關(guān)福利在城鄉(xiāng)、地區(qū)、人群、職業(yè)間的統(tǒng)一。[26]近年我國(guó)在養(yǎng)老、醫(yī)療領(lǐng)域的政策在一定程度上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)間、職業(yè)間的統(tǒng)一。今后要進(jìn)一步完善，特別是要防止和避免造成新的不平衡。

　　最后，從社會(huì)政策發(fā)展演變歷程可見(jiàn)，對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷保護(hù)是社會(huì)政策的重中之重。我國(guó)目前還有數(shù)量龐大的弱勢(shì)群體，他們的生存和發(fā)展都存在著特殊的困難，亟須社會(huì)政策的扶持。應(yīng)通過(guò)相應(yīng)的社會(huì)政策建設(shè)，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“弱有所扶”。

　　黨和國(guó)家一直非常重視對(duì)困難群體的幫助。以殘疾人社會(huì)政策為例，2008年3月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》提出推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)。同年，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施修訂后的《殘疾人保障法》，專(zhuān)門(mén)規(guī)定國(guó)家保障殘疾人享有各項(xiàng)社會(huì)保障、平等地充分參與社會(huì)生活、共享社會(huì)物質(zhì)文化成果的權(quán)利。2010年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期加快推進(jìn)我國(guó)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)提出具體指導(dǎo)。

　　根據(jù)《2016年中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，目前我國(guó)殘疾人社會(huì)政策在就業(yè)、社會(huì)保障、扶貧開(kāi)發(fā)等方面有顯著進(jìn)步。從覆蓋范圍上看，截至2016年年底，城鄉(xiāng)殘疾居民參加城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)到2370.6萬(wàn)，參保率79.0%;60歲以下的參保殘疾人中有482.1萬(wàn)重度殘疾人，其中445.7萬(wàn)得到了政府的參保扶助，代繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)比例達(dá)到92.5%。有269.4萬(wàn)非重度殘疾人也享受了全額或部分代繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的優(yōu)惠政策。領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的人數(shù)達(dá)到936.1萬(wàn)人;殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)到6740個(gè)，共為20.4萬(wàn)殘疾人提供了托養(yǎng)服務(wù)。87.8萬(wàn)人通過(guò)扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)際脫貧;接受實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)的殘疾人達(dá)到75.6萬(wàn)人次。[27]從政策模式上看，目前我國(guó)殘疾人社會(huì)政策已逐漸向發(fā)展性社會(huì)政策轉(zhuǎn)變，突出表現(xiàn)為：完善殘疾人“普惠+特惠”的社會(huì)保障;進(jìn)一步發(fā)展殘疾人教育;重視殘疾預(yù)防工作等。[28]

　　不過(guò)，在取得成績(jī)的同時(shí)，我國(guó)殘疾人社會(huì)政策也存在很多不足，應(yīng)當(dāng)在今后工作中加以改變。其一，受城鄉(xiāng)二元體制路徑依賴(lài)的影響，農(nóng)村殘疾人的社會(huì)福利滯后于城市，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)針對(duì)性、傾斜性社會(huì)政策盡快改變。其二，殘疾人社會(huì)福利的提供中，國(guó)家、市場(chǎng)、第三部門(mén)都有可能失靈，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)探索殘疾人服務(wù)供給的有效途徑。[29]

　　四、在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)中滿(mǎn)足人民的美好生活需要

　　我國(guó)社會(huì)政策的創(chuàng)新發(fā)展應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合目前仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，使社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，推進(jìn)我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展，滿(mǎn)足人民美好生活需要。在推進(jìn)方法上，結(jié)合發(fā)展型社會(huì)政策視角，從宏觀(guān)上，應(yīng)注重社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的結(jié)合，注重轉(zhuǎn)變福利的單純?cè)俜峙涔δ?，?qiáng)化和提升福利的生產(chǎn)功能，注重福利提供主體的多元化;在微觀(guān)上，注重社會(huì)政策對(duì)象的主體性發(fā)揮和能力提升，使社會(huì)政策對(duì)象成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的一部分等等?？傊?，通過(guò)社會(huì)政策改革創(chuàng)新，使社會(huì)政策在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)中滿(mǎn)足人民的美好生活需要，實(shí)現(xiàn)在更高水平的發(fā)展中解決民生問(wèn)題。

　　首先，基于我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，我國(guó)社會(huì)政策的改革創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，即應(yīng)在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)中推進(jìn)社會(huì)政策的發(fā)展。

　　國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，社會(huì)政策離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性支持。“二戰(zhàn)”后，各國(guó)大力發(fā)展科技、教育事業(yè)，注重調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，經(jīng)歷了一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展期。以經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和發(fā)展為堅(jiān)實(shí)后盾，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了福利國(guó)家制度。20世紀(jì)70年代以來(lái)，受當(dāng)時(shí)資本主義經(jīng)濟(jì)進(jìn)入滯漲狀態(tài)的影響，福利國(guó)家制度遭遇了空前的危機(jī)。20世紀(jì)80年代以來(lái)，歐洲各國(guó)政府開(kāi)始對(duì)其社會(huì)政策進(jìn)行改革，并于20世紀(jì)90年代以來(lái)進(jìn)一步加大改革力度，在21世紀(jì)初初顯成效。以德國(guó)的失業(yè)保障制度改革為例，1992—2002年間德國(guó)經(jīng)濟(jì)平均增長(zhǎng)率為1.3%。而自1975年以來(lái)，其社會(huì)保障支出占GDP的比重一直徘徊在30%左右，如此高額的社會(huì)保障支出難以維系。因此，德國(guó)于2003—2005年推行哈茨改革方案，對(duì)失業(yè)保障制度進(jìn)行了全面深入改革。[30]這一改革減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還促進(jìn)了就業(yè)，減少了高福利帶來(lái)的福利依賴(lài)。同時(shí)，將福利資源的使用者變?yōu)楦＠Y源的提供者和使用者，更有利于社會(huì)政策體系的可持續(xù)發(fā)展。

　　近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，但是總體發(fā)展質(zhì)量和效益還不高，創(chuàng)新能力不夠強(qiáng)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)水平有待提高。我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段。尤其是考慮到我國(guó)各地區(qū)間發(fā)展水平差異很大，這對(duì)各地的社會(huì)福利服務(wù)的提供有很大的影響。比如，有的學(xué)者使用SPSS的數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對(duì)我國(guó)老年社會(huì)福利體系的區(qū)域差異進(jìn)行了討論，發(fā)現(xiàn)我國(guó)老年社會(huì)福利雖然在整體上并沒(méi)有形成“東優(yōu)西劣”的遞減趨勢(shì)，但東部地區(qū)在服務(wù)保障等方面還是表現(xiàn)出較大的優(yōu)勢(shì)。[31]因此，在對(duì)福利服務(wù)進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，更應(yīng)重視社會(huì)福利服務(wù)的提供與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的密切關(guān)系。

　　整體上看，我國(guó)社會(huì)政策體系的發(fā)展與完善，既要與時(shí)俱進(jìn)地滿(mǎn)足困難群體的民生需要，也要注意不能影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持與我國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的原則，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。從原有的補(bǔ)缺式、差異式社會(huì)政策，轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度普惠型社會(huì)政策，到經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件允許時(shí)實(shí)現(xiàn)制度的整合乃至統(tǒng)一。

　　其次，對(duì)當(dāng)下社會(huì)政策改革創(chuàng)新也是最迫切、最關(guān)鍵的，是推動(dòng)社會(huì)政策從再分配型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，從制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)合乃至融合。

　　發(fā)展型社會(huì)政策作為當(dāng)代西方興起的一種社會(huì)政策新取向，有著廣闊的發(fā)展前景。發(fā)展型社會(huì)政策認(rèn)為社會(huì)政策不是單純的財(cái)政支出，不是簡(jiǎn)單的社會(huì)財(cái)富從一個(gè)群體轉(zhuǎn)移到另一個(gè)群體，而是可以與經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合、相融合，是一種兼具財(cái)富的生產(chǎn)和分配功能的制度性安排。發(fā)展型社會(huì)政策的代表學(xué)者有梅志里、吉登斯、阿瑪?shù)賮?middot;森等。梅志里概括了社會(huì)政策的發(fā)展取向;吉登斯倡導(dǎo)用社會(huì)投資型國(guó)家理念替代福利國(guó)家理念，建立積極的福利社會(huì);阿瑪?shù)賮?middot;森認(rèn)為，自由既是發(fā)展的目的又是發(fā)展的手段;擺脫貧困的關(guān)鍵在于提升貧困群體的可行能力。以發(fā)展型社會(huì)政策為視角，當(dāng)下我國(guó)社會(huì)政策的改革創(chuàng)新以下幾個(gè)方面是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的：

　　其一，注重增強(qiáng)社會(huì)政策對(duì)象的主體性，實(shí)現(xiàn)其自立自強(qiáng)。建設(shè)美好生活，國(guó)家和社會(huì)責(zé)無(wú)旁貸。因此，社會(huì)政策應(yīng)面向全體人民的共同需要，并以扶助困難人群為重點(diǎn)。但是生活水平的改善和福利的提升過(guò)程中，最主要和最關(guān)鍵的還是要靠個(gè)體的自立自強(qiáng)。社會(huì)救助水平的提高、社會(huì)保障制度的完善，都會(huì)對(duì)體面的生活提供更好的基礎(chǔ)。但是這種保障如果不能轉(zhuǎn)化為個(gè)體強(qiáng)烈的自助的意愿，進(jìn)而積極提升自己創(chuàng)造財(cái)富、鏈接資源的努力，任何政策都不會(huì)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的、可持續(xù)的效果。在這方面，目前很多地區(qū)注重扶貧先扶志，來(lái)應(yīng)對(duì)安于貧困、坐等幫扶的貧困文化，可以說(shuō)找對(duì)了方向。

　　其二，注重投資人力資本，增加生產(chǎn)性就業(yè)機(jī)會(huì)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。在一切保障中，對(duì)就業(yè)的保障是最根本的，是決定了人是否能自食其力的關(guān)鍵一環(huán)。因此，要投資人力資本，而且人力資本不僅僅限于就業(yè)安排，而是要與教育和培訓(xùn)投資相結(jié)合。20世紀(jì)末，西方國(guó)家相繼出臺(tái)welfare-to-work和welfare-in-work等幫助并激發(fā)受助者就業(yè)的社會(huì)政策，前者是為失業(yè)者提供就業(yè)服務(wù)和福利，后者是在受助者就業(yè)后給予繼續(xù)支持的各種福利和服務(wù)。[32]而決定這些政策是否能達(dá)到可持續(xù)效果的是，有沒(méi)有提升個(gè)體的技能。在提升就業(yè)的過(guò)程中，個(gè)人和家庭融入社會(huì)程度也逐漸加深，有助于其提高鏈接資源的能力，從根本上脫離困境。

　　其三，重視對(duì)困難家庭子女教育的扶持，防止和避免貧困的代際傳遞。個(gè)體從小獲得足夠的教育，是安身立命的基礎(chǔ)。重視困難家庭子女的教育，是使貧困家庭脫困，避免貧困代際傳遞的關(guān)鍵。目前我國(guó)仍未脫貧的4300多萬(wàn)人，多屬于長(zhǎng)期貧困、深度貧困。[33]這些貧困人口不僅自身教育文化水平低，缺乏技能，而且缺乏教育子女的知識(shí)和能力，其結(jié)果就是可能造成貧困的代際傳遞。要幫助這些人群脫貧，除了給予物質(zhì)幫助和就業(yè)扶持外，更要重視其子女教育問(wèn)題，增強(qiáng)其子女在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的就業(yè)能力，進(jìn)而幫助其家庭脫貧。

　　[參考文獻(xiàn)]

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