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　　作者：中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員 何代欣

　　1月30日，中共中央政治局就建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系進行第三次集體學習。習近平總書記強調(diào)，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是一篇大文章，既是一個重大理論命題，更是一個重大實踐課題，需要從理論和實踐的結(jié)合上進行深入探討。為了確保社會主義現(xiàn)代化強國目標如期實現(xiàn)，社會經(jīng)濟活動的各個環(huán)節(jié)、各個層面、各個領域的相互關系和內(nèi)在聯(lián)系要形成一個有機整體。換言之，我們的發(fā)展體系和發(fā)展方式依然存在全方位進步的空間。具體到財政政策，中國面臨的轉(zhuǎn)型壓力和任務顯得不同于以往。

　　財政政策的定位和功能轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)上對財政政策的定位集中在刺激經(jīng)濟增長，實現(xiàn)供需平衡。但今天已不止于此，中國財政政策肩負著推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的宏觀任務和改善民生福祉的具體工作。財政政策定位的提升帶來了功能的多樣化訴求。具體來看，財政政策致力于解決宏觀層面的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型問題，因為要實現(xiàn)資源的有效配置，在目前的中國不是市場單獨能完成的。財政政策致力于解決中觀層面產(chǎn)業(yè)合理布局、區(qū)域均衡發(fā)展問題，政府間財政關系在中間的作用長期被忽視，有進一步釋放空間。財政政策還致力于解決精準扶貧、環(huán)境治理等福利改善問題，隨著全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度的建立與績效管理的全面實施，執(zhí)行層面以往重投入輕績效的問題有望改觀。因此，重新解構(gòu)并認識財政政策在現(xiàn)代化經(jīng)濟體系下的作用，有助于我們以更加堅實的步伐邁入新時代。

　　財政政策在宏觀層面的影響會逐步放大，但作用方式可能不是“大水漫灌”。刺激總需求是擴張性財政政策的教科書定義，而長期實施財政刺激的負面影響已經(jīng)被數(shù)次檢驗：支出效率降低、擠出社會投資、引發(fā)財政風險以及導致產(chǎn)生過剩。2017年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值初步核算數(shù)為827122億元，GDP實際增長6.9% ;全國一般公共預算收入172567億元，同比增長7.4% 。如此龐大的GDP總量和財政收入規(guī)模，使得任何形式的財政擴張行動甚至是擴張預期都可能對經(jīng)濟運行產(chǎn)生顯著影響。2012年以來，中國積極財政政策的總基調(diào)沒有變，行動方式卻在悄然轉(zhuǎn)變。中央政府沒有大規(guī)模的刺激計劃誕生，地方政府擴張性的支出預算受到“新預算法”的硬約束。當然，這并不等于財政政策不積極，財政政策的行動策略是注重結(jié)構(gòu)調(diào)整，協(xié)調(diào)中央與地方事權責任，有效解決發(fā)展轉(zhuǎn)型中的具體問題。這一變化的直接好處是，財政風險大幅度降低，財政支出績效較之以往有明顯提升。

　　財政政策在中觀層面的作用機制有變化，表現(xiàn)為化解產(chǎn)能過剩和解決不均衡發(fā)展問題。傳統(tǒng)上認為財政政策只是中央政府的事，因為決定給錢、怎么花錢和誰來付錢，大都是頂層設計的工作。實際上可能不完全如此。中國部分產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩有政府鼓勵和市場投資的推動，也有發(fā)展過程太快、企業(yè)轉(zhuǎn)型不及等原因?；诙愂赵鍪铡U大就業(yè)和土地價格等考慮的工業(yè)化發(fā)展沖動，在不同地方的表現(xiàn)并不一致。有研究發(fā)現(xiàn)，中東部經(jīng)濟較發(fā)達地方相對于中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，政府主導下的投資建設和財政支持側(cè)重點大不相同。換言之，產(chǎn)能過剩、區(qū)域不平衡發(fā)展和財政政策作用三者之間，不是單向關系，而是彼此交叉影響。這也證明，中國財政政策的差異化特征表現(xiàn)在具體實施層面。

　　財政政策在現(xiàn)代化經(jīng)濟體系下會作用于微觀具體問題，有重點地去突破發(fā)展戰(zhàn)略瓶頸。按照聯(lián)合國人居署的標準，中國要在2020年實現(xiàn)全部貧困人口脫貧的目標，每年的脫貧任務就約1000萬人。脫貧需要財政，但要保證不返貧除了有策略的扶貧計劃，還要求持續(xù)一段時間的財政支撐。如果有一定的走訪經(jīng)驗，我們還能發(fā)現(xiàn)，扶貧攻堅越往后，難度越大，財政的壓力也越大。貧困人口脫貧除了貧困戶本身，還有提升基層政府績效的問題。因此，財政政策如何有效實施，財力供給是一方面，政策激勵則是另一方面。治理污染有類似的情況。我國工業(yè)化進程邁入減量增效的關鍵期。與此同時，人民生活水平提高，對資源能源的單位消耗卻有增加的趨勢。發(fā)展帶來的環(huán)境成本，財政在付費，市場同樣在買單。各種成本上升對財政政策的影響也是不容低估的。財政政策除了增加總供給或者增加總需求等傳統(tǒng)方式，可能會在引領新的節(jié)能環(huán)保模式上付出更多。價格水平變動或許是未來制定財政政策需要重點關注的內(nèi)容。