規(guī)避"省直管縣"財政體制改革潛在風險
發(fā)稿時間：2012-05-11 00:00:00
【核心提示】規(guī)避“省直管縣”財政體制改革的潛在風險，關鍵在于重塑改革思路，以明確各級政府職能邊界為先導，收入關系調整為支撐，科學選擇改革模式。
“省直管縣”財政體制改革是繼1994年分稅制后，我國在財政領域的又一次體制創(chuàng)新，然而由于缺乏整體設計和全局考慮，在實際運行中除遭遇行政體制約束和管理能力約束外，近年來與整體改革目標之間的協同性問題也開始凸顯。
“省直管縣”財政體制改革凸顯成效
雖然“省直管縣”財政體制已被作為省以下財政體制改革主流模式，但時間較短，無法對其改革成效在全國意義上作科學評估。不過作為一項地方實踐，其在浙江等部分地區(qū)已經受了較長時間檢驗。從這些地區(qū)實踐情況看，在“省直管縣”財政體制下，縣（市）財政得到省級財政支持力度明顯上升，財政資金運轉效率顯著提高。
根據浙江、安徽、湖北、江西和吉林五省調查數據，實施“省直管縣”財政體制的縣（市），人均獲得上級財政轉移支付，在改革次年較改革前一年平均上升超過85%，所獲省和中央財政轉移支付占財政支出的比重，在改革次年較改革前一年平均上升超過10個百分點。由于減少了市級國庫和財政管理中間環(huán)節(jié)，省和中央撥付給縣（市）財政資金在途時間大大縮短。此外，“省直管縣”財政體制也改變了省市縣三級財政收入分配關系，使縣（市）財政能力在新的分配關系下有較大幅度提升。安徽、江西、湖北和吉林四省縣（市）財政收入年均增長率，改革前三年分別為1.7%、-2.1%、10.1%和11.6%，改革后三年分別為22.3%、13.2%、22.6%和34.6%。進入財政收入前500名的縣（市）數量，2006年較2003年，除湖北省有所下降外，吉林、安徽和江西分別上升6個、3個和1個。
除上述直接效果，“省直管縣”財政體制改革還在如下兩方面對縣（市）經濟社會發(fā)展產生積極影響。
一是在經濟增長方面，體制調整加快了縣（市）經濟規(guī)模擴張。從早先實施“省直管縣”財政體制改革地區(qū)看，仿照浙江模式占多數。浙江模式一個最主要特征是激勵型制度設計，即將縣（市）財政能力改善與省級政府財政獎勵掛鉤。激勵型制度使省級政府目標與縣（市）政府目標的相容性增強，極大地調動了縣（市）政府發(fā)展經濟積極性。以安徽、湖北、江西和吉林四省為例，改革前三年四省縣（市）人均GDP年均增長分別為254.8元、300.9元、460.3元和776.2元，改革后三年則分別為977.8元、510.3元、1283.1元和1748.1元。“省直管縣”財政體制改革，在現行財政收入分成制度下，也帶來了縣（市）產業(yè)結構調整。除湖北省外，安徽、江西和吉林三省改革后較改革前，第一產業(yè)比重分別下降4.6、7.7個和4個百分點。
二是在公共服務提供方面，財政能力改善為縣（市）政府增加公共服務投入提供了支持。尤其在民生財政大背景下，各地省級政府為提高縣（市）政府公共服務提供激勵，在新體制設計上，將公共服務供給水平與省對縣（市）轉移支付掛鉤。這種機制提高了縣（市）政府提供公共服務的積極性。在安徽、湖北、江西和吉林，教育和社會保障兩項支出占財政總支出的比重，改革后三年較改革前三年年均上升分別達6.7、1.7、5.9個和3.7個百分點。
協同性問題潛藏風險
“省直管縣”財政體制改革作為1994年財政體制改革的一個延續(xù)，為省以下政府間財政關系處理提供了制度依據。然而由于“省直管縣”改革起初僅是一種地方創(chuàng)新活動，所以當這一改革被提升到國家層面時，必然與同期正在推進的其他改革存在一個協同問題。既然有協同，就一定存在風險，風險大小隨改革間協同難度累進上升，嚴重時可能會導致整體改革停滯或強制性二次改革。這種因協同問題產生的風險集中表現在如下三個方面。
一是“省直管縣”財政體制改革對發(fā)展方式轉型帶來的潛在風險。我國經濟增長的一個顯著特征，就是政府主導。長期以來，我國經濟增長方式粗放，主要表現為基層政府推動經濟增長行為或決策粗放，而后者又源于我國分權型經濟和集權型政治體制，以及上下級政府間財政收入分成合約制度安排。由于“省直管縣”財政體制改革是在上述體制制度框架內進行的，所以不僅不會降低政府粗放式競爭行為，而且會進一步強化縣（市）政府間業(yè)已激烈的競爭關系。競爭行為的粗放度在資源約束相對更緊和管理能力相對較弱的縣（市）政府層面，將會更高。所以，“省直管縣”財政體制改革可能會激發(fā)縣（市）政府新一輪粗放式發(fā)展。
二是“省直管縣”財政體制改革對地區(qū)間協調發(fā)展帶來的潛在風險。地區(qū)間持續(xù)擴大的發(fā)展差距，與我國1994年以來分權型財政體制有關。在“省直管縣”財政體制改革前，地區(qū)間發(fā)展差距在相鄰縣（市）間相對較小，所以盡管在宏觀上，地區(qū)間發(fā)展差距非常嚴重，但在微觀上這種差距因某種體制安排卻保持相對穩(wěn)定。在“省直管縣”財政體制改革后，這種情況可能會發(fā)生變化。因為新體制有可能會強化鄰近縣（市）政府間競爭，使政府間競爭逐步趨于原子化。原子式競爭格局的形成，不僅使縣（市）間經濟發(fā)展差距開始擴大，而且破壞了公共服務領域內均等化機制。所以“省直管縣”財政體制，在某種程度上可能會增加地區(qū)間協調發(fā)展張力。
三是“省直管縣”財政體制改革對以城帶鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略帶來的潛在風險。城鄉(xiāng)差距擴大威脅到農村社會穩(wěn)定。只有中心城市帶動一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)隔閡和發(fā)展差距才能真正得到有效解決。但在現行體制下，“省直管縣”財政體制改革可能會造成中心城市發(fā)展萎縮。因為“省直管縣”財政體制無形中分割了區(qū)域內有限資源，造成中心城市難以實施一體化發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)揮經濟集聚功能，同時原子式競爭形成塊狀化縣（市）發(fā)展格局和對立型市縣財政關系。所以“省直管縣”財政體制改革后一種可能的狀態(tài)是，中心城市得不到發(fā)展，輻射作用和集聚功能迅速弱化，縣（市）經濟增長受規(guī)模約束難以持續(xù)，農村發(fā)展空間難以拓展，出現更加固化的城鄉(xiāng)分割發(fā)展格局。
重塑思路 提高協同性
規(guī)避“省直管縣”財政體制改革的潛在風險，關鍵在于重塑改革思路，以明確各級政府職能邊界為先導，收入關系調整為支撐，科學選擇改革模式。
第一，統籌考慮市縣經濟一體化程度和發(fā)展水平，科學選擇改革模式。“省直管縣”財政體制改革作為一種地方經驗，最初背景是縣鄉(xiāng)財政困難，所以改革主要圍繞如何增加縣（市）財政能力進行制度設計，并且源于當時社會共識，重心放在縮減管理層級。這使得市縣之間原本一體化的發(fā)展格局被打破。“省直管縣”財政體制改革如果不顧及市縣之間業(yè)已存在的經濟聯系，可能會導致改革陷入另一種困境，即市發(fā)展受困，資源集聚功能和擴散效應減弱，縣（市）塊狀化發(fā)展最終因規(guī)模限制遭遇發(fā)展瓶頸。為避免陷入上述改革陷阱，各地在推進“省直管縣”財政體制改革時，需要根據市縣經濟發(fā)展水平和聯系程度，采取不同改革模式。對市縣經濟發(fā)展水平較高，市域內經濟一體化程度較高和縣（市）間經濟聯系較為密切的地區(qū)，不應采用市縣財政分割自治，而應保持原有財政關系，以實現市域內統籌發(fā)展。
第二，在明確財政收入分配關系的同時，應清晰省市縣事權邊界。此項改革只在于處理政府間財政收入分配關系，對政府間事權并沒有作出明確安排。這種改革策略產生的后果是：一方面激發(fā)了縣（市）政府分錢意識和拼命擴大稅基的熱情，引發(fā)基層政府新一輪粗放式發(fā)展；另一方面樹立了市縣兩級政府間對立的財政關系，引發(fā)市縣政府間財源和稅基競爭。為避免“省直管縣”財政體制改革后重現上述現象，在構建“省直管縣”財政體制時應首先明確各級政府事權邊界，尤其是市縣兩級事權邊界，以化解新體制下市縣兩級矛盾，規(guī)范兩級政府行為，在明確事權基礎上，確定各級政府間財政收入關系和相應財政管理模式。這種改革次序有助于重塑市縣政府行政意識，有效降低基層政府粗放式競爭沖動，有助于實現城鄉(xiāng)統籌發(fā)展。
第三，謹慎提高省級財政轉移支付能力。從各地“省直管縣”財政體制改革實踐看，一個共同經驗是提高省級財政轉移支付能力。這種做法好處是，能促進省域內縣（市）財政能力均等化，對提高落后縣（市）公共服務供給水平有一定幫助。但這種做法很難避免縣（市）政府道德風險，同時也會對相對發(fā)達縣（市）產生負向激勵。因為在我國大部分省區(qū)，省級財政基本上只能實現收支平衡，省對縣（市）轉移支付主要資金來源，是通過省以下政府間財政收入分成合約籌集的。省級財政統籌能力越強，省級財政轉移支付資金池就越深，相對發(fā)達縣（市）資金凈流出就越多，相對落后縣（市）資金凈流入就越多。“雙多”的可能后果是，削弱了相對發(fā)達縣（市）經濟增長動力，軟化了相對落后縣（市）財政約束，最后結果是縣（市）之間在低水平實現了協調發(fā)展。所以我們認為，在各地推進“省直管縣”財政體制改革時，應正確評估省級財政統籌能力和縣市經濟社會發(fā)展需要，選擇恰當的轉移支付水平。
第四，科學選擇轉移支付方式，有效兼容省級政府發(fā)展目標與縣（市）政府財政自由。由于在體制改革中沒有重視事權制度安排，所以在各地“省直管縣”財政體制改革實踐中，省級政府為提高其縱向調控能力和政策執(zhí)行效果，在增加對縣（市）財政支持的同時，也附帶了許多目標約束，主要體現在省對縣（市）轉移支付帶有很強的目標意圖，表現為轉移支付制度設計中專項比重非常高，專項比重越高，縣（市）政府的財政自由度就越低。這種制度安排既違背了分權型財政體制改革初衷，也增強了縣（市）政府行為的粗放程度。由于缺乏統籌使用資源能力，所以縣（市）發(fā)展和公共服務提供更多地反映了上級政府的偏好，而無法真正滿足地方發(fā)展的需要，地區(qū)間發(fā)展差距也不能因此而趨于縮小。要實現真正意義上的縣（市）間協調發(fā)展，“省直管縣”財政體制改革中，省對縣（市）財政轉移支付應統籌考慮縣（市）政府財政自由和省級政府調控能力，盡可能減少項目化轉移支付的比重，將事權中可以明確并易于考核的常態(tài)支出項目列入一般轉移支付，但為規(guī)范縣（市）政府對轉移支付資金的相機抉擇權，確保省級政府經濟社會發(fā)展目標的實現，應對轉移支付資金的統籌使用在類別上做適當限制。
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