江西鷹潭市余江縣探索全國農村宅基地制度改革
發(fā)稿時間：2018-01-30 10:20:00 來源：江西省委改革辦、鷹潭市委改革辦、余江縣委改革辦
余江縣地處贛東北，下轄11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、7個農墾場，國土面積932.8平方公里，總人口38.5萬人，農業(yè)人口30萬人，是傳統(tǒng)農業(yè)縣。自2015年3月，被列為全國農村宅基地制度改革試點縣以來，該縣牢牢堅守“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不減弱、農民利益不受損、農村社會和諧穩(wěn)定”五條底線，圍繞“依法公平取得、節(jié)約集約利用、自愿有償退出”的改革工作目標，將試點作為盤活農村資源、增強發(fā)展動力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要抓手和完善鄉(xiāng)村治理、強化基層建設、提升執(zhí)政能力的重大契機，大力弘揚血防精神，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，緊緊依靠群眾，大膽探索創(chuàng)新，初步建立了一套符合實際、切實可行的農村宅基地管理制度體系，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定了堅實的基礎。國土資源部姜大明部長指出余江縣宅基地制度改革試點在全國走在前列，發(fā)揮了重要示范作用。
一、始終堅持以群眾期盼引領改革
該縣堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把尊重群眾首創(chuàng)精神、激發(fā)群眾內生動力作為推動改革的關鍵一招。一是廣泛宣傳為改革鋪路。在縣四套班子領導充分調研、了解群眾所思所盼的基礎上，先后召開了13次縣、鄉(xiāng)、村、組四級干部大會，層層傳遞宅基地制度改革目的意義。采取微電影、專家輔導會、政策宣講團等多種形式廣泛宣傳，鄉(xiāng)、村、組無數次挑燈夜戰(zhàn)，進村入戶，用通俗易懂的語言，幫助群眾算好經濟賬、生態(tài)賬、社會賬、長遠賬，做到了不落下一個村、不落下一個組、不落下一戶人，真正實現宣傳橫向到邊、縱向到底，營造支持改革就是“為子孫謀利、為集體造福、為村莊爭光”輿論氛圍，激發(fā)和調動了群眾自覺參與的積極性，變“要我改”為“我要改”、“無償退出也要改”。二是廣集民智為改革謀篇。堅持“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”，制度由群眾想出，操作讓群眾實施。該縣多次組織試點村組黨員代表、群眾代表、鄉(xiāng)賢代表、理事會成員就“宅基地退出、有償使用、流轉分配”等具體制度進行封閉培訓、集中醞釀，形成了操作辦法。充分發(fā)揮鎮(zhèn)村干部的引導和參謀作用，及時匯集民智、吸納民意、反映民情，確保每一項制度、措施都“全票通過”。三是廣聚內力為改革助陣。各村均建立改革微信群，及時向在外工作人員、務工經商赤子、青年學子才俊傳達黨和政府意圖、改革進展動態(tài)、家鄉(xiāng)點滴變化，及時就“如何改、如何建、如何管”等積極討論、建言獻策，營造“全民議改革、全力推改革”濃厚氛圍，凝聚起群眾廣泛參與的內動力。利用鄉(xiāng)村熟人社會這個特征，加強鄉(xiāng)村道德建設，挖掘鄉(xiāng)村熟人社會蘊含的道德規(guī)范，多次召開表彰大會，對改革中涌現出的優(yōu)秀理事會、理事長、鄉(xiāng)賢代表進行表彰，引導農民愛黨愛國、向上向善、敬老愛親、重義守信、勤儉持家，為改革注入更多正能量。在理事會的感召下，全縣社會各界人士紛紛主動捐資捐款2000余萬元用于改革試點工作。
二、始終堅持以科學態(tài)度精準施策
該縣立足本地實際，規(guī)范操作標準作為關鍵，科學務實推進。一是夯實基層強基礎。在基層黨組織的領導下，全縣1040個自然村均建立了村民事務理事會，激發(fā)4400余名村民理事的主導意識，強化村民自治，團結帶領群眾投工投勞、熱情參與。先后籌資2000余萬元，按照“布局合理、功能齊全、配套完善、生態(tài)優(yōu)美”的要求，充分尊重群眾意愿，編制了1040個自然村村莊規(guī)劃，完成了7個行政村土地利用規(guī)劃，讓村民看到了村莊發(fā)展空間、產業(yè)前景和美好景象，看到了子孫后代的福利，從而增強嚴格執(zhí)行規(guī)劃的自覺性、主動性。穩(wěn)步推進“房地一體”的不動產確權登記，維護了群眾合法宅基地權益。二是科學操作穩(wěn)推進。在調研基礎上，結合實際，研究制定了一系列操作流程、規(guī)則，讓基層在實施中有依據、有標準、有參照。分步穩(wěn)妥推進。根據村莊位置、面積等不同類型，在縣指導性意見原則下，實行不同收費起征點、不同的退出方式等，真正做到一村一策，分類推進;構建了“4階段(先行探索、穩(wěn)妥展開、全域覆蓋、統(tǒng)籌推進)+14步驟(組建理事會、學習培訓、宣傳發(fā)動、調查摸底、制作影像、制定制度、有償使用、退出流轉、規(guī)劃用地收回、分配宅基地、村莊環(huán)境整治、完善基礎設施、村務公開、總結評估)”推進模式，做到了先易后難，以點帶面，分步實施。三是聚精會神抓落實。始終把改革試點作為“書記工程”和“頭等大事”，作為干部考核任用“指揮棒”，在改革一線鍛煉干部、發(fā)現干部、培養(yǎng)干部，充分激發(fā)了干部改革熱情。實行了“縣掛鄉(xiāng)、鄉(xiāng)駐村、村包組、組聯戶”負責制，層層傳導壓力、步步壓實責任，縣四套班子領導掛點聯系難點村，全縣形成了“四套班子齊上陣、縣鄉(xiāng)村組抓落實、村民自治促改革”的生動局面。強化調度督查。建立了“每日一匯報、每周一調度、每旬一督查、每月一排名”調度機制，實行臺賬式管理。
三、始終堅持以擔當精神破難攻堅
推動改革的過程，就是敢于擔當、攻堅克難、化解問題的過程。一是破除思維定式。受傳統(tǒng)觀念束縛，許多群眾存在“宅基地是祖業(yè)”、“房子多、房子大光宗耀祖”等陳舊觀念，導致亂圈亂占、管理無序、舊村破敗不堪、新村侵占糧田等亂象突出。一方面引導群眾牢固樹立“宅基地不是祖業(yè)，是集體資產”觀念，強化“一戶只能一宅、建新必須拆舊”意識，深化“依法公平取得、保障戶有所居”共識;另一方面按照“一戶一宅、面積法定”原則，堅決退出多占面積，公平調控有償使用，上下聯動公正施策，做到陽光推改革、鐵心控違建。改革以來，全縣未新增一起違章建房，杜絕了未批先建、少批多建、批東建西現象。有些群眾紛紛說道，“如果改革早來10年那就更好，村里也不會浪費這么多良田建房”。二是注重示范帶動。試點中，黨員干部、鄉(xiāng)賢、村民理事以革自己命的勇氣，帶頭發(fā)揮示范作用，自覺做到“三亮五帶頭”，即“亮身份、亮承諾、亮形象”，帶頭宣傳宅改政策、帶頭為村里做實事辦好事、帶頭退出多余宅基地、帶頭繳納有償使用費、帶頭做好親朋好友思想工作，再動員親屬、房族兄弟跟著退、跟著繳。同時堅持公平公正公開，一碗水端平，做到共商、共識、共建、共擔、共享，讓群眾在資金使用上有知情權、村莊規(guī)劃上有話語權、村莊建設上有監(jiān)督權、項目招標上有表決權，全縣未發(fā)生一起群眾阻工、赴省進京上訪事件。三是勇于破解難題。在推進中，我們在堅持改革底線和方向的前提下，積極探索在基層黨組織領導下村民事務理事會自我管理模式、新增宅基地以擇位競價方式有償取得、允許宅基地在縣域符合建房條件的農村村民內進行流轉、鼓勵退出農村宅基地進城落戶等操作性強的制度，有力破解了資金籌集難、村民理事內生動力激發(fā)難、群眾參與支持難、有償使用費收取難、宅基地流轉難、宅基地退出放棄難等系列難題。
四、始終堅持以聯動發(fā)力激活全局
該縣深切感受到宅基地制度改革是一項牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程，需要加強改革的協(xié)調性、耦合性，提高改革的系統(tǒng)性和完整性，形成工作合力，提升綜合效益。一是強化資源整合。全面整合農業(yè)開發(fā)、土地整理、農房改造、增減掛、精準扶貧等方面資源，整合各類資金近4億元，做到資金向一線聚焦、資源向一線整合、政策向一線傾斜，為農村綜合改革提供強有力的資金、資源保障。二是統(tǒng)籌各項改革。在統(tǒng)籌協(xié)調推進農村土地制度改革三項試點的同時，加強與當前我縣實施的加快構建新型農業(yè)經營體系、農村集體產權制度、農民住房財產權抵押擔保等改革的銜接配套，最大限度釋放改革的綜合效應。實現宅基地財產權益“零突破”，為87戶農民發(fā)放農房貸款1470萬元;首宗20畝集體經營性建設用地項目，以82萬元掛牌出讓成交;1600畝的交通項目用地征收試點有序推進，已完成土地征收工作，正進行項目報批。三是注重融合提升。改革試點工作，讓群眾看到了村里實實在在的變化和美好景象，激發(fā)了人們對美好生活的期盼，增強了群眾建設美好家鄉(xiāng)的內生動力，為推進美麗鄉(xiāng)村建設創(chuàng)造了更佳條件。該縣順勢而為、借勢發(fā)力，開創(chuàng)性提出了“一改促六化”美麗鄉(xiāng)村建設思路，即以宅基地制度改革為主線，系統(tǒng)推進農業(yè)發(fā)展現代化、基礎設施標準化、公共服務均等化、村莊面貌靚麗化、轉移人口市民化、農村治理規(guī)范化“六化”建設，助推了改革試點工作。
五、始終堅持以制度創(chuàng)新探求新路
該縣認真落實“把制度創(chuàng)新作為核心任務”的要求，弘揚改革創(chuàng)新精神，做到邊試點、邊研究、邊總結、邊提煉。一是完善了工作思路。實踐中，探索形成了“以農民期盼為依歸、以優(yōu)質規(guī)劃為先導、以廣大群眾為主體、以制度生成為主線、以資源整合為依托、以基層組織為保障、以百姓滿意為標準”的工作思路，一環(huán)扣一環(huán)、環(huán)環(huán)相扣，層層深入、整體推進，為傳統(tǒng)農區(qū)加強農村宅基地管理提供了“余江案例”。二是強化了制度供給。試點中，注重在實踐中探索，在探索中總結，“幾上幾下”不斷修改完善，縣、鄉(xiāng)、村組三級層面共出臺62項農村宅基地、集體經營性建設用地入市和土地征收改革的制度和操作辦法，初步構建了一套務實管用的農村宅基地管理制度體系。三是探索了推進機制。建立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、村級實施、理事主導、群眾主體”的推進模式，壓實鄉(xiāng)村兩級主體責任，明確了村兩委是主抓手、理事會是操盤手的角色定位，充分發(fā)揮村民自治、集體民主協(xié)商，完善了一系列配套舉措，規(guī)定了詳細操作辦法、注意事項、流程步驟等。四是促進了落地見效。通過試點實踐，宅基地亂象得到了遏制，建房管理更加規(guī)范，群眾集體土地觀念及依法用地意識進一步增強，農民建房重回面積法定的“一戶一宅”公平起點。騰出了大量空間，保護了有限耕地資源，全縣已退出宅基地29323宗4099畝，復墾宅基地693畝，可以解決10～15年農民建房用地需要。顯化了宅基地資產價值，農村房地抵押貸款、流轉、入市、有償退出，使死資產變成了活資本，增加了農民財產性收入。已收取7255戶有償使用費956萬元;流轉宅基地89宗，面積24畝;擇位競價宅基地136宗，面積22.3畝。推動了新型城鎮(zhèn)化，265戶農民退出宅基地或放棄建房進城購房落戶。加大退出宅基地盤活利用，大力發(fā)展“一村一品”、庭院經濟、休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)，打造了巖前倪家、靈溪小鎮(zhèn)、紅糖小村等一批特色旅游村鎮(zhèn)，促進了農村一二三產融合發(fā)展，壯大了村集體經濟，拓寬農民增收渠道。農村基層政權也因此得以鞏固，基層組織活力明顯恢復，干部能力素質顯著提升，干群關系進一步密切。
下一步，余江縣將以黨的十九大精神為引領，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照習近平總書記三個“符合”要求，以宅基地制度改革為契機，大膽試、大膽改，努力在促進農村一二三產融合發(fā)展、完善鄉(xiāng)村治理體系、提升公共服務能力等方面做足文章。
( 編輯：中國經濟體制改革雜志社通聯部 盧志文 文武)
