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　　[摘 要] 社會(huì)組織作為多元治理主體的一元，逐漸成為提供社會(huì)服務(wù)，解決社會(huì)問(wèn)題的重要力量。政府如何處理好與社會(huì)組織的關(guān)系，對(duì)社會(huì)組織更好地發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力、治理體系現(xiàn)代化有著深遠(yuǎn)影響。以政社關(guān)系典范的德國(guó)為參照，分析德國(guó)社會(huì)組織及其與政府的關(guān)系，并比較兩國(guó)政府與社會(huì)組織關(guān)系的異同?？偨Y(jié)德國(guó)何以成為典范的經(jīng)驗(yàn)，為優(yōu)化中國(guó)社會(huì)組織，改進(jìn)政府和社會(huì)組織關(guān)系提供建議。

　　[關(guān)鍵詞] 社會(huì)組織; 政府與社會(huì)組織關(guān)系;中國(guó);德國(guó)

　　[中圖分類號(hào)] [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]

　　“社會(huì)組織”是在中國(guó)產(chǎn)生的一個(gè)更具靈活性、變通性和包涵性的概念，[1]范圍涉指適用于社團(tuán)、民非(社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu))和基金會(huì)三個(gè)法規(guī)的具有法人資格的組織，官方最早使用是在2004年3月的中國(guó)政府工作報(bào)告中。國(guó)外包括本文比較對(duì)象的德國(guó)，都使用“非政府組織”“非營(yíng)利組織”等稱呼。這些不同叫法之間本質(zhì)上區(qū)別不大，都是那些普遍具有“組織性、非官方性、非利潤(rùn)分配性、自治性、志愿性”特征的獨(dú)立于政黨、政府、宗教和企業(yè)之外的組織。[2]社會(huì)組織的發(fā)展是全球現(xiàn)象，但由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)政治與社會(huì)文化差異，致其各具特性。就社會(huì)組織的個(gè)性和政府與社會(huì)組織關(guān)系進(jìn)行國(guó)別比較會(huì)產(chǎn)生不少啟發(fā)認(rèn)識(shí)。本文基于與兩所德國(guó)高校學(xué)者的一次項(xiàng)目合作和研究互動(dòng)，擬對(duì)中國(guó)和德國(guó)的社會(huì)組織的個(gè)性特征以及雙方政府和社會(huì)組織之間的關(guān)系模式嘗試進(jìn)行比較，以期從中發(fā)現(xiàn)同異之處及其影響，進(jìn)而就優(yōu)化政社關(guān)系和更好發(fā)揮社會(huì)組織作用形成理念。

　　一、 中德社會(huì)組織的范疇比較

　　德國(guó)學(xué)者將社會(huì)組織界定為：所有具有正規(guī)結(jié)構(gòu)的、獨(dú)立于政府之外的、不以營(yíng)利為導(dǎo)向的自主管理組織。德國(guó)的社會(huì)組織沒(méi)有類別多樣的法律適用形式，可以采用靈活多樣的形式。在稅收法律的唯一尺度下，只要組織的目標(biāo)和從事的活動(dòng)是公益性的，就可以被認(rèn)定是社會(huì)組織，地方財(cái)政就應(yīng)給予組織免稅的待遇。德國(guó)常見(jiàn)的社會(huì)組織形式有以下幾類：協(xié)會(huì)(包括社團(tuán));基金會(huì)(私法的或公法的);公益公司(公益性質(zhì)的有限責(zé)任公司);公益合作社。2011年德國(guó)社會(huì)組織包括58萬(wàn)家協(xié)會(huì)，1.8萬(wàn)家基金會(huì)，9000家公益公司(公益性質(zhì)的有限責(zé)任公司)，8000家公益合作社，共計(jì)61.5萬(wàn)家。 2016年已達(dá)70萬(wàn)家。從功能上看，德國(guó)的社會(huì)組織大致分為兩類：一類是依賴會(huì)費(fèi)和志愿者的社會(huì)組織，具有很強(qiáng)的市民社會(huì)特點(diǎn)。另一類是具有政府支持性質(zhì)的社會(huì)服務(wù)組織，具有專業(yè)性特點(diǎn)。除此特點(diǎn)外，德國(guó)社會(huì)組織具有很強(qiáng)的統(tǒng)合性，早年即自發(fā)成立六個(gè)傘形組織：德國(guó)明愛(ài)聯(lián)合總會(huì)、德國(guó)福音教社會(huì)服務(wù)聯(lián)合總會(huì)、工人福利總聯(lián)盟、德國(guó)紅十字會(huì)、德國(guó)平等福利聯(lián)合會(huì)和德國(guó)猶太人中央福利辦事處，用于協(xié)調(diào)公共服務(wù)領(lǐng)域的非營(yíng)利組織。各傘形組織下的組織形成了定期分享社會(huì)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，共同交流所需要專業(yè)和法律信息的傳統(tǒng)。幾乎所有社會(huì)組織都是這六大全國(guó)性志愿福利服務(wù)聯(lián)合的會(huì)員。為了增加服務(wù)效率和確保政策話語(yǔ)分量，六大傘形組織在二戰(zhàn)之后又聯(lián)合注冊(cè)了“聯(lián)邦志愿福利組織聯(lián)合會(huì)”，統(tǒng)合全德國(guó)數(shù)量眾多的社會(huì)組織，形成一個(gè)具有組織性和協(xié)調(diào)性的社會(huì)組織系統(tǒng)。

　　中國(guó)的社會(huì)組織狹隘范圍包括了社團(tuán)、民非(社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu))和基金會(huì)。社團(tuán)是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織;民非是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織;基金會(huì)是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的的非營(yíng)利性法人。與德國(guó)相同年份的2011年，中國(guó)具有法人資格的社會(huì)組織分別是，社團(tuán)25.5萬(wàn)家，民非20.4萬(wàn)家，基金會(huì)2614家，三種組織一共是46.16萬(wàn)家。2016年年底，中國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展到了70.2萬(wàn)家，其中社團(tuán)33.6萬(wàn)家，民非36.1萬(wàn)家，基金會(huì)5559家。

　　將德國(guó)社會(huì)組織和中國(guó)社會(huì)組織進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)幾個(gè)相同點(diǎn)和不同點(diǎn)：

　　相同點(diǎn)：第一，對(duì)社會(huì)組織的性質(zhì)定義完全相同，都是在薩拉蒙教授的經(jīng)典準(zhǔn)則下，將非營(yíng)利性作為社會(huì)組織的核心特征;第二，社會(huì)組織的主要類別大致類似，完全一樣的是都有基金會(huì)。就會(huì)員性組織來(lái)看則大同小異，德國(guó)統(tǒng)稱為協(xié)會(huì)，而中國(guó)則統(tǒng)稱為社團(tuán)，包括協(xié)會(huì)、商會(huì)、研究會(huì)、聯(lián)合會(huì)、學(xué)會(huì)等實(shí)質(zhì)一樣稱呼有別的組織。運(yùn)作性服務(wù)組織，總體而言具有相同的性質(zhì)，只是稱呼上有所區(qū)別，德國(guó)叫作公益公司和公益合作社，中國(guó)叫作“民辦非企業(yè)單位”，民法總則中已經(jīng)改稱為“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”，實(shí)質(zhì)上都是生產(chǎn)和遞送社會(huì)服務(wù)產(chǎn)品的專門(mén)組織;第三，社會(huì)組織都處于不斷的發(fā)展中，從能夠獲取的數(shù)字看，2011年德國(guó)社會(huì)組織有61.5萬(wàn)家，2016年增加到了70萬(wàn)家;中國(guó)2011年接近46萬(wàn)家，而到了2016年則增加到了70.2萬(wàn)家?？傮w來(lái)看都在發(fā)展，德國(guó)是持續(xù)增長(zhǎng)，而中國(guó)是后期增速較快。

　　不同點(diǎn)而言，體現(xiàn)出兩國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面發(fā)展差異對(duì)社會(huì)組織的影響：差異之一是兩國(guó)對(duì)社會(huì)組織本質(zhì)特征認(rèn)識(shí)不同。中德兩國(guó)雖然在非營(yíng)利性上認(rèn)識(shí)一致，但德國(guó)方面還明確強(qiáng)調(diào)了其“獨(dú)立性”即非官方性特征，以此為社會(huì)組織保留了活動(dòng)自主性空間。而中國(guó)方面在這一關(guān)鍵點(diǎn)上較德國(guó)方面仍有保留，沒(méi)有在關(guān)鍵法規(guī)條文中定義三類社會(huì)組織的獨(dú)立性特征;差異之二，對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)定有差異。德國(guó)的非營(yíng)利組織沒(méi)有特定的法律形式，他們可以采取不同的形式，如協(xié)會(huì)、有限責(zé)任公司、基金會(huì)和合作社等。這些組織可以分為會(huì)員性質(zhì)的組織和非會(huì)員性質(zhì)的組織，不同的組織擁有不同的問(wèn)責(zé)制和治理結(jié)構(gòu)?？偟膩?lái)說(shuō)，德國(guó)對(duì)于社會(huì)組織的認(rèn)定不依賴于組織形式或身份，而是在于組織從事的事情是否是公益的。只要是從事非營(yíng)利活動(dòng)的組織都可以被認(rèn)定為非營(yíng)利組織，從而享受稅收的優(yōu)惠。在中國(guó)，社會(huì)組織有比較明確的法律形式，如在民政部門(mén)登記的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位都有各自適用的法規(guī);差異之三，兩國(guó)雖然都涉及樞紐型組織，但德國(guó)的傘狀組織是社會(huì)組織在社會(huì)法團(tuán)主義下自動(dòng)自發(fā)的行業(yè)聯(lián)合，與官方?jīng)]有直接、緊密的聯(lián)系，對(duì)社會(huì)組織沒(méi)有主導(dǎo)性干預(yù)和影響。而中國(guó)的樞紐型社會(huì)組織實(shí)際上多數(shù)是官方意志和管理以及資源分配的替代性組織，形成了一種新的界限不清的政府與社會(huì)組織關(guān)系;差異之四，德國(guó)社會(huì)組織從類別發(fā)展看，基金會(huì)數(shù)量很大，2011年就達(dá)到18000家，對(duì)于社會(huì)服務(wù)提供具有很強(qiáng)的資源支持作用，這意味著德國(guó)政府在基金會(huì)成立和運(yùn)作方面有比較寬松的政策環(huán)境。而中國(guó)方面經(jīng)過(guò)近30年之后，2011年時(shí)只有2614家，2016年年底是5559家，雖然數(shù)字快速增長(zhǎng)，但無(wú)論數(shù)量還是基金總規(guī)模仍然無(wú)法和德國(guó)相提并論;差異之五，社會(huì)組織力量的總體發(fā)展差異比較大。前述說(shuō)到兩國(guó)社會(huì)組織都處于發(fā)展中，尤其是中國(guó)在2002-2012的十年之間，社會(huì)組織年增長(zhǎng)2.5萬(wàn)家。2013-2016年四年間，社會(huì)組織年增長(zhǎng)5萬(wàn)家。但是將人口基數(shù)因素考慮進(jìn)來(lái)比較，2016年的人口與社會(huì)組織之比，德國(guó)是80：1，中國(guó)是2100：1，差距仍然明顯。

　　二、 中德兩國(guó)政府與社會(huì)組織關(guān)系特征

　　中德兩國(guó)社會(huì)組織的差異，在一定程度上反映了兩國(guó)政社關(guān)系的差異。下文以政府與社會(huì)組織的合作互動(dòng)方式、政府對(duì)社會(huì)組織的管理與支持三個(gè)維度，分析中德政府與社會(huì)組織的關(guān)系。

　　(一)以合作伙伴為特征的德國(guó)政社關(guān)系

　　德國(guó)社會(huì)組織發(fā)展歷史悠久，社會(huì)組織的地位及價(jià)值得到廣泛認(rèn)同。政府將社會(huì)組織視為德國(guó)民主制度的五大支柱(立法、司法、行政、社會(huì)組織、媒體)之一，給予強(qiáng)有力的政府支持。

　　1.德國(guó)政府與社會(huì)組織的合作方式主要有委托、采購(gòu)、準(zhǔn)市場(chǎng)化三種：(1)委托是較為傳統(tǒng)的模式，政府與社會(huì)組織通過(guò)簽訂合同，將一部分職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，比如由專業(yè)的協(xié)會(huì)來(lái)承接專業(yè)領(lǐng)域的職能。(2)競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)采購(gòu)是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方式，將項(xiàng)目交由社會(huì)組織運(yùn)作。這種方式經(jīng)常被用在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。社會(huì)組織通過(guò)激烈的競(jìng)爭(zhēng)，與政府簽訂合約開(kāi)展合作。政府會(huì)嚴(yán)格考察社會(huì)組織的工作是否有效、合規(guī)。(3)準(zhǔn)市場(chǎng)化方式是政府將某些社會(huì)服務(wù)納入德國(guó)福利體系中，通過(guò)報(bào)銷服務(wù)或產(chǎn)品費(fèi)用給予社會(huì)組織費(fèi)用。準(zhǔn)市場(chǎng)化的方式意味著社會(huì)組織可以從他們付出的服務(wù)中獲得償付，并且得到償付的權(quán)利受到法律保護(hù)。德國(guó)的社會(huì)組織雖然在價(jià)格決策過(guò)程中沒(méi)有發(fā)言權(quán)，但是他們有權(quán)利對(duì)服務(wù)的價(jià)格進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。

　　2.德國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的管理始終堅(jiān)持適度監(jiān)督。德國(guó)并沒(méi)有專門(mén)設(shè)立一個(gè)政府機(jī)關(guān)管理社會(huì)組織，政府盡量淡化對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管和行政影響。[3]政府不會(huì)干預(yù)社會(huì)組織的內(nèi)部事務(wù),但非常注重對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督，并進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和追懲。政府要求社會(huì)組織具備透明度，每年對(duì)其所開(kāi)展的活動(dòng)進(jìn)行上報(bào);政府對(duì)領(lǐng)取財(cái)政資助的社會(huì)組織財(cái)務(wù)和項(xiàng)目執(zhí)行狀況檢查嚴(yán)格。政府財(cái)政支持的活動(dòng)，社會(huì)組織是否履行合約中的義務(wù)，會(huì)受到政府高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的審核。對(duì)于違法的社會(huì)組織，由司法部門(mén)依法解決，對(duì)有貢獻(xiàn)的社會(huì)組織，給予物質(zhì)及精神獎(jiǎng)勵(lì)。

　　3.德國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的支持遵循“輔助原則”。政府對(duì)待社會(huì)組織時(shí)，始終遵循三個(gè)原則：第一是自治原則，第二是輔助性原則，第三是公益經(jīng)濟(jì)原則。輔助原則確保了社會(huì)組織在提供福利產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)方面，避免國(guó)家干預(yù)。輔助原則下國(guó)家認(rèn)可社會(huì)組織的自治，同時(shí)擔(dān)保提供財(cái)政支持。[4]德國(guó)非營(yíng)利部門(mén)地位突出，這與長(zhǎng)期堅(jiān)持“補(bǔ)貼原則”的社會(huì)福利政策相關(guān)。同大多數(shù)西歐國(guó)家一樣，德國(guó)規(guī)模可觀的社會(huì)組織也是以強(qiáng)有力的政府支持為主要特征。公共部門(mén)支付是德國(guó)社會(huì)組織的主要收入來(lái)源。尤其是衛(wèi)生保健、社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域、教育的資金都來(lái)源于政府的直接補(bǔ)貼，所以這三類提供核心福利服務(wù)的社會(huì)組織與政府部門(mén)的關(guān)系非常密切，也是補(bǔ)貼原發(fā)揮主要作用的三大領(lǐng)域。另外根據(jù)德國(guó)的稅收立法，所有受《公司稅法》管轄的法人實(shí)體都有資格申請(qǐng)稅收優(yōu)惠，能否獲得稅收優(yōu)惠取決于其工作目標(biāo)，如果以追求公共福利、慈善或宗教為目的就可以獲得免稅資格。

　　(二)以政府主導(dǎo)為特征的中國(guó)政社關(guān)系

　　1949年之后，中國(guó)實(shí)行單位化的社會(huì)控制，“個(gè)體的社會(huì)存在被個(gè)體的組織存在所替代;組織的社會(huì)特性被組織的政黨特性所替代。社會(huì)實(shí)現(xiàn)了組織化，但個(gè)體與組織失去了自主化”。[5]改革開(kāi)放以后，政府全能主義逐漸弱化，對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)的干預(yù)逐漸松動(dòng)，社會(huì)活力重新燃起。造就了1949年后少有的一種短暫而又脆弱的“均勢(shì)”格局的國(guó)家社會(huì)關(guān)系。[6]20世紀(jì)80年代，政府選擇了“先穩(wěn)定后發(fā)展、以發(fā)展促穩(wěn)定，以改革促發(fā)展，實(shí)現(xiàn)改革、發(fā)展與穩(wěn)定之間的協(xié)調(diào)與平衡”，[7]政府和社會(huì)組織的關(guān)系又回到政府對(duì)社會(huì)組織嚴(yán)格控制的局面。2001年后，中國(guó)政府的理念發(fā)生轉(zhuǎn)變，逐漸將社會(huì)建設(shè)納入政府的議程。2012年黨的十八大提出建立“五位一體”的社會(huì)管理新體系。2013年十八屆三中全會(huì)把推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要激發(fā)社會(huì)活力，發(fā)揮社會(huì)組織作用。下文從社會(huì)組織與政府的互動(dòng)關(guān)系，政府對(duì)社會(huì)組織的支持以及監(jiān)管三個(gè)維度，梳理中國(guó)政府與社會(huì)組織的關(guān)系：

　　1. 從社會(huì)組織與政府的互動(dòng)關(guān)系看，中國(guó)政府具有“強(qiáng)政府”的特征。政府掌控著社會(huì)組織可獲取的資源。一方面，社會(huì)組織為了生存與發(fā)展，會(huì)積極開(kāi)展與政府的合作，以獲得各種資源來(lái)維持自身的發(fā)展。另一方面，政府需要社會(huì)組織協(xié)助其提供公共服務(wù)資源，以緩解政府面臨的需求提供不足的壓力，化解合法性危機(jī)。同時(shí)政府希望通過(guò)與社會(huì)組織合作實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督和制約。合作方式為雙方簽訂合約，政府出資，社會(huì)組織提供服務(wù)。但是強(qiáng)政府不尊重契約，隨意更改、增加合同工作內(nèi)容的情況時(shí)有發(fā)生，社會(huì)組織又沒(méi)有能力反對(duì)。雙方并沒(méi)有形成平等關(guān)系，而是一種以政府為主導(dǎo)的雇傭關(guān)系。

　　2.從中國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的支持看，資源依附是我國(guó)政社關(guān)系的重要特征。一方面，政府直接提供資源支持社會(huì)組織。最典型的資源依附例子是官辦社會(huì)組織，具有“官方編制，官方財(cái)政，官方領(lǐng)導(dǎo)，官方功能”的特征。還有脫胎于官辦社會(huì)組織的樞紐型社會(huì)組織，具有高度行政化的特征，依賴政府資金支持，不具備獨(dú)立性和非政府性。除了官辦社會(huì)組織外，其他一些社會(huì)組織經(jīng)營(yíng)能力弱，自身沒(méi)有足夠的收入來(lái)源，主要依賴政府購(gòu)買服務(wù)的資金生存，加上雙重管理體制的制約，無(wú)法完全保持自身的獨(dú)立性。這類組織雖然不是官辦，對(duì)政府仍有很強(qiáng)的依附性。另一方面，政府通過(guò)稅收優(yōu)惠政策支持社會(huì)組織，社會(huì)組織可以向稅收部門(mén)申請(qǐng)免稅資格認(rèn)定。

　　3.從政府對(duì)社會(huì)組織的控制和監(jiān)管看，中國(guó)政府和社會(huì)組織關(guān)系的根本特征是“政府控制社會(huì)”。[8]但是政府對(duì)不同社會(huì)組織的監(jiān)管和控制態(tài)度不同，對(duì)于協(xié)會(huì)、商會(huì)和官辦社會(huì)組織，政府的態(tài)度積極，鼓勵(lì)支持為主;對(duì)于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)，對(duì)其實(shí)施監(jiān)督和控制，即支持利用，又監(jiān)督管控;對(duì)于草根型社會(huì)組織，政府的干預(yù)不多，具有一定的自主性;還有一種較為特殊的社會(huì)組織，有政治色彩的社會(huì)組織或境外社會(huì)組織，政府對(duì)他們的監(jiān)管較為嚴(yán)格。

　　三、兩國(guó)政社關(guān)系的異同及啟示

　　相較美國(guó)的自由主義，中德兩國(guó)政府都對(duì)社會(huì)組織提供大量的資源支持，因此政府與社會(huì)組織的關(guān)系十分密切。德國(guó)對(duì)社會(huì)組織的財(cái)政支持非常突出，社會(huì)組織的絕大部分收入(64%)來(lái)自公共部門(mén)，而會(huì)費(fèi)和慈善捐贈(zèng)的收入只占不到36%。[9]在中國(guó)，脫胎于政府的官辦社會(huì)組織、樞紐型社會(huì)組織主要依靠政府財(cái)政資金支持，都與政府有著密不可分的聯(lián)系。

　　受兩國(guó)政治制度、公民社會(huì)的成熟度以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等變量的影響，兩國(guó)的政社關(guān)系存在明顯的差異：

　　1.兩國(guó)政府對(duì)待社會(huì)組織的理念存在差異。德國(guó)一直被視為是法團(tuán)主義的代表國(guó)家，法團(tuán)主義認(rèn)為單純依靠社會(huì)自身無(wú)法約束社會(huì)領(lǐng)域的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的無(wú)序性，因此要“將公民社會(huì)中的組織化利益聯(lián)合到國(guó)家的決策結(jié)構(gòu)中形成利益代表，這個(gè)利益代表系統(tǒng)由一些組織化的功能單位構(gòu)成……它得到國(guó)家的認(rèn)可，并被授權(quán)給予本領(lǐng)域內(nèi)的絕對(duì)代表地位。作為交換，它們?cè)谛枨蟊磉_(dá)，領(lǐng)袖選擇，組織支持等方面受到國(guó)家的相對(duì)控制”。[10] 德國(guó)社會(huì)法團(tuán)主義傳統(tǒng)下，國(guó)家和政府的意志不加以干預(yù)，堅(jiān)持輔助原則。社會(huì)組織在權(quán)力的生成、組織的運(yùn)作、決策方面都能夠自我負(fù)責(zé)，具備較強(qiáng)的獨(dú)立性。中國(guó)的國(guó)家法團(tuán)主義與德國(guó)的社會(huì)法團(tuán)主義存在本質(zhì)上的不同——國(guó)家和政府意志的強(qiáng)弱。加之中國(guó)共產(chǎn)黨的角色十分關(guān)鍵，所以皮爾森用“社會(huì)主義法團(tuán)主義”來(lái)描述中國(guó)的國(guó)家法團(tuán)主義。[11]在中國(guó)，官辦社會(huì)組織隸屬于政府，具有政府的編制，行政色彩濃厚，財(cái)政來(lái)源于國(guó)家財(cái)政支持。除了官辦社會(huì)組織，其他許多社會(huì)組織脫胎于政府，大部分資源來(lái)源于政府，政府對(duì)社會(huì)組織的決策、運(yùn)作、管理都有不同程度的干預(yù)，社會(huì)組織無(wú)法保持獨(dú)立性及非政府性。

　　2. 兩國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織管理的差異。首先，德國(guó)有非常完備的法律制度，以《德國(guó)基本憲法》為基礎(chǔ)的《德國(guó)民法典》和《德國(guó)社團(tuán)組織法》對(duì)于保護(hù)和規(guī)范非營(yíng)利組織都有明確的規(guī)定。除了法律約束之外，政府并沒(méi)有給社會(huì)組織制造更多的約束，刻意避免成立專門(mén)監(jiān)管社會(huì)組織的部門(mén)，為社會(huì)組織留有自由空間。其次，準(zhǔn)入程序非常便利。只需要7個(gè)會(huì)員，不違反憲法，有組織章程，明確解散后財(cái)產(chǎn)的歸屬，達(dá)到這些條件即可獲得法律登記?？偠灾?，政府對(duì)社會(huì)組織的管控相對(duì)寬松。在中國(guó)，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)管的政府部門(mén)和二政府機(jī)構(gòu)可謂疊床架屋，層出不窮。2002年以前，社會(huì)組織實(shí)行雙重管理體制，想成立社會(huì)組織必須找到掛靠的單位。改革之后又有社工委以及樞紐型社會(huì)組織的監(jiān)督和約束。中國(guó)社會(huì)組織準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)高，過(guò)程繁瑣，管理嚴(yán)格。這與德國(guó)政府的寬松政策大為不同。

　　3.兩國(guó)在稅收優(yōu)惠政策方面的區(qū)別。根據(jù)德國(guó)的財(cái)政法規(guī)定，運(yùn)動(dòng)類、文化藝術(shù)、教育、宗教、科學(xué)、福利等一系列的活動(dòng)可以免稅。享受免稅的社會(huì)組織必須能夠?qū)崿F(xiàn)其中一個(gè)或者幾個(gè)目標(biāo)。中國(guó)的社會(huì)組織能否得到稅收優(yōu)惠不是根據(jù)開(kāi)展的活動(dòng)，而是稅務(wù)部門(mén)根據(jù)稅法和部門(mén)規(guī)定，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行免稅資格的認(rèn)定。這與德國(guó)針對(duì)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)減免稅的方式不同。中國(guó)對(duì)社會(huì)組織的免稅資格確認(rèn)方法較為傳統(tǒng)，缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定機(jī)構(gòu)，稅收減免程序復(fù)雜，繁瑣的報(bào)批程序使得非營(yíng)利組織稅收優(yōu)惠政策難以真正落實(shí)，接近99%的社會(huì)組織由于申請(qǐng)程序復(fù)雜及條件過(guò)多而無(wú)法實(shí)際享受到稅收的優(yōu)惠。

　　德國(guó)的政社合作關(guān)系對(duì)中國(guó)有一定的借鑒和啟示。中國(guó)政府和社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)吸收和借鑒德國(guó)合理的做法，結(jié)合本國(guó)國(guó)情，探索如何建立中國(guó)政府與社會(huì)及社會(huì)組織良好的合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)多元主體治理的目標(biāo)。

　　首先，轉(zhuǎn)變理念，保持黨委及政府與社會(huì)組織的邊界。德國(guó)政府和社會(huì)組織關(guān)系密切，但互動(dòng)合作中始終恪守各自邊界。中國(guó)政社分開(kāi)提出多年，但從未真正實(shí)現(xiàn)。因?yàn)楫?dāng)社會(huì)組織的資金很大一部分來(lái)自政府時(shí)，往往會(huì)受到許多規(guī)范的約束，使社會(huì)組織在組織使命與契約要求之間搖擺，甚至為了維持組織的生存而完全聽(tīng)命于政府的指令，從而喪失其獨(dú)立品格。[12]一方面，中國(guó)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，給予社會(huì)組織信任，尊重契約精神。政府首先要做到不惜權(quán)，將權(quán)力讓渡給社會(huì)組織。通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)和社會(huì)參與打破行政壟斷，讓社會(huì)組織承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任，尊重社會(huì)組織的獨(dú)立性，保障社會(huì)組織自主健康發(fā)展。另外政府要管好自己的手，發(fā)揮黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)作用，制定并實(shí)施對(duì)社會(huì)組織發(fā)展有力的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)模式，做到責(zé)任集中、具有權(quán)威、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)潔、關(guān)系順暢。[13]逐步推進(jìn)官辦社會(huì)組織改革，嚴(yán)格控制增量，減少存量，科學(xué)穩(wěn)步推進(jìn)這類組織的社會(huì)化轉(zhuǎn)型。另一方面，社會(huì)組織的理念同樣需要轉(zhuǎn)變。社會(huì)組織的獨(dú)立性不能只靠政府的放權(quán)，還需要社會(huì)組織自己爭(zhēng)取和維護(hù)。社會(huì)組織既是政府的輔助力量，也是倒逼政府改革的助推力量。

　　其次，優(yōu)化社會(huì)組織構(gòu)成結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)資源供給。德國(guó)總?cè)丝跒?267萬(wàn)，協(xié)會(huì)和基金會(huì)總量接近60萬(wàn)。擁有13.68億人口的中國(guó)卻只有7萬(wàn)個(gè)協(xié)會(huì)和5000多個(gè)基金會(huì)。兩國(guó)在協(xié)會(huì)和基金會(huì)數(shù)量上的差異，不僅反映出資金支持力度的差異，深層次上更反映出中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展結(jié)構(gòu)的缺陷。中國(guó)有數(shù)量眾多的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，這是中國(guó)的優(yōu)勢(shì)，但是隨之而來(lái)的問(wèn)題是基金會(huì)數(shù)量少，支持社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的力量就弱，所以單純擁有大量的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并不能解決社會(huì)服務(wù)供給的問(wèn)題。所以政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地制定社會(huì)組織構(gòu)成比重，通過(guò)政策引導(dǎo)和優(yōu)化社會(huì)組織的構(gòu)成，鼓勵(lì)協(xié)會(huì)、基金會(huì)的成立和發(fā)展，提高二者在社會(huì)組織中的比重。科學(xué)發(fā)展社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量，減少官辦社會(huì)組織存量。優(yōu)化社會(huì)組織的構(gòu)成，集中社會(huì)資源，提升社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的資金支持。

　　再次，轉(zhuǎn)變合作與監(jiān)管模式，建立平等伙伴關(guān)系。中國(guó) “強(qiáng)政府弱社會(huì)”的情境下，政府處于強(qiáng)勢(shì)地位，社會(huì)組織負(fù)責(zé)配合，處于被支配的地位。德國(guó)政府與社會(huì)組織的伙伴關(guān)系，建立在二者穩(wěn)定的制度性合作方式之上。中國(guó)需要通過(guò)制度的設(shè)計(jì)、執(zhí)行方式的選擇、合作領(lǐng)域的確定，保障二者合作成為常態(tài)化的制度性行為。德國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督主要針對(duì)其開(kāi)展的活動(dòng)，而非社會(huì)組織本身。監(jiān)管主要依靠六大自律性傘狀聯(lián)盟組織對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行自我管理，自我約束。與之相似的中國(guó)樞紐型社會(huì)組織，在實(shí)踐中有“強(qiáng)管理弱服務(wù)”“強(qiáng)監(jiān)督弱引導(dǎo)”“強(qiáng)壟斷弱競(jìng)爭(zhēng)”的傾向。應(yīng)向德國(guó)的傘狀組織學(xué)習(xí)，建立自發(fā)的傘狀聯(lián)盟，去行政化、去級(jí)別化，弱化政治色彩，改變以往完全服從政府和黨委權(quán)力的生存模式。通過(guò)提高服務(wù)意識(shí)和服務(wù)水平，提升樞紐型組織在社會(huì)組織中的感召力和凝聚力。建立科學(xué)的聯(lián)盟組織治理機(jī)制，通過(guò)應(yīng)有的聯(lián)盟組織治理規(guī)則來(lái)規(guī)范社會(huì)組織的行為，引領(lǐng)社會(huì)組織的發(fā)展。

　　最后，調(diào)整稅收優(yōu)惠政策，保障社會(huì)組織真正受惠。德國(guó)的申請(qǐng)稅收優(yōu)惠資格取決于組織的工作目標(biāo)，而非組織的身份。凡是符合德國(guó)《公司稅法》管轄的法人實(shí)體，都有機(jī)會(huì)獲得稅收優(yōu)惠。德國(guó)政府對(duì)享受稅收優(yōu)惠的實(shí)體，強(qiáng)制性追蹤年末賬目，且每三年對(duì)享受稅收優(yōu)惠的實(shí)體進(jìn)行一次評(píng)估。中國(guó)政府要改進(jìn)、統(tǒng)籌社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠政策，具體化稅收政策和免稅資格認(rèn)定，完善管理體系，協(xié)調(diào)互補(bǔ)，保持財(cái)政支持的持續(xù)性。實(shí)行分類管理，區(qū)分社會(huì)組織的營(yíng)利性行為，對(duì)社會(huì)組織商業(yè)收入?yún)^(qū)分為相關(guān)收入和無(wú)關(guān)收入，實(shí)行差別對(duì)待，[14]將稅收優(yōu)惠從形式向?qū)嵸|(zhì)轉(zhuǎn)化。(感謝柏林自由大學(xué)李可嘉教授和明斯特大學(xué)安尼特·齊默爾教授給予的數(shù)據(jù)支持和觀點(diǎn)啟發(fā))

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