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　　睢寧是農(nóng)業(yè)大縣和省重點(diǎn)幫扶縣，全縣莊體地39.2萬(wàn)畝，近80萬(wàn)群眾生活在農(nóng)村。其中，經(jīng)濟(jì)薄弱村53個(gè)，占全縣行政村13.3%，省定低收入人口14.38萬(wàn)人，占全縣總?cè)丝?0%。尤其是黃墩湖滯洪區(qū)、黃河故道沿線兩個(gè)重點(diǎn)片區(qū)，村莊布局松散零亂，基礎(chǔ)配套設(shè)施缺乏，群眾要求改變生產(chǎn)生活條件的愿望非常迫切。近年來(lái)，該縣搶抓黃河故道綜合開(kāi)發(fā)，同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整等五項(xiàng)部省級(jí)試點(diǎn)、全市“一地一策”土地制度綜合改革試點(diǎn)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等機(jī)遇，以新型農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)為抓手，踐行搬遷扶貧新舉措。

　　一、實(shí)踐舉措

　　該縣確立了“十三五”期間每年建設(shè)20個(gè)，五年建成100個(gè)新型搬遷農(nóng)民集中居住區(qū)的目標(biāo)，成立建設(shè)指揮部。目前，高黨、官路等21個(gè)搬遷集中居住區(qū)已建成投入使用，杜湖、象山等51個(gè)搬遷集中居住區(qū)正在加快實(shí)施。

　　一是堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，精心繪制搬遷集中居住區(qū)發(fā)展藍(lán)圖。在搬遷集中居住區(qū)布點(diǎn)上，依托“多規(guī)合一”和同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整試點(diǎn)，實(shí)施“全域規(guī)劃”，將400個(gè)行政村、2800多個(gè)自然村，優(yōu)化調(diào)整為232個(gè)搬遷集中居住點(diǎn)的布局結(jié)構(gòu)。同時(shí)，按照“突出重點(diǎn)、分類推進(jìn)”的原則，對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱村優(yōu)先實(shí)施搬遷集中居住區(qū)建設(shè)。在規(guī)劃設(shè)計(jì)上，按照“一張圖”、“一盤(pán)棋”思路，積極推進(jìn)搬遷集中居住區(qū)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等多規(guī)融合，同時(shí)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)建設(shè)路網(wǎng)、綠化、供電、通訊、給排水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施，以及社區(qū)服務(wù)中心、超市、村史館、文體中心、幼兒園、議事堂、衛(wèi)生室等公共服務(wù)配套。在建筑風(fēng)格上，以蘇北傳統(tǒng)民居為特色，注重挖掘歷史文化、生活習(xí)俗、人口結(jié)構(gòu)和時(shí)代特點(diǎn)。

　　二是突出以人為本，穩(wěn)妥推進(jìn)搬遷集中居住區(qū)建設(shè)步伐。堅(jiān)持以人為核心的理念。首先，做到公開(kāi)透明。搬遷集中居住區(qū)項(xiàng)目實(shí)施前，深入征求群眾意見(jiàn)，公開(kāi)告知補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)政策等，同時(shí)聘請(qǐng)專業(yè)評(píng)估公司對(duì)村民財(cái)產(chǎn)等進(jìn)行公證評(píng)估，評(píng)估結(jié)果進(jìn)行集中公示，接受群眾監(jiān)督，充分保障群眾的知情權(quán)。其次，做到各取所需。一方面，搬遷居住區(qū)房屋以兩層、三層為主，多層為輔，并按照農(nóng)民生活習(xí)慣，在搬遷集中居住區(qū)附近，集中為每戶村民規(guī)劃0.2畝的“家庭牧場(chǎng)”;另一方面，加大扶貧搬遷幫扶力度，對(duì)低收入農(nóng)戶分別給予1-2萬(wàn)元的搬遷補(bǔ)貼，對(duì)特別困難的家庭，實(shí)行政府兜底，全額減免搬遷上房費(fèi)用。針對(duì)老年人和“五保戶”群體，統(tǒng)一建設(shè)老年公寓免費(fèi)提供居住。再次，做到全程參與。成立由退休老干部、老教師、老黨員組成的群眾代表，對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、招投標(biāo)和施工建設(shè)等進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督和評(píng)議。

　　三是強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)培育，全力打通搬遷集中居住區(qū)增收渠道。推進(jìn)搬遷集中居住區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與建設(shè)互動(dòng)并進(jìn)。首先，發(fā)展工業(yè)園區(qū)帶動(dòng)農(nóng)民增收致富。針對(duì)有勞動(dòng)能力的家庭特別是低收入農(nóng)戶，通過(guò)整合扶貧資金，按照科學(xué)選址、統(tǒng)一規(guī)劃的要求，在搬遷集中居住區(qū)附近建設(shè)1000-1500平米左右標(biāo)準(zhǔn)廠房，積極招引飾品、服裝、電子加工等勞動(dòng)密集型企業(yè)入駐。其次，做強(qiáng)特色農(nóng)業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民增收致富。對(duì)有一定文化的低收入農(nóng)戶，按照“一村一品”思路，結(jié)合村集體增收“十條”、“八法”、“二十例”，鼓勵(lì)其大力發(fā)展特色養(yǎng)殖、設(shè)施蔬菜、有機(jī)生態(tài)糧食等特色農(nóng)業(yè)，有效提升農(nóng)業(yè)比較效益。同時(shí)，依托“沙集模式”，對(duì)其開(kāi)展“網(wǎng)銷免費(fèi)培訓(xùn)”，提供扶貧小額信貸。再次，積極培育新興業(yè)態(tài)帶動(dòng)農(nóng)民增收致富。一方面，對(duì)無(wú)勞動(dòng)力的低收入農(nóng)戶，整合扶貧小額貸款、扶貧資金，因地制宜推廣分布式光伏發(fā)電、農(nóng)光互補(bǔ)等光伏扶貧項(xiàng)目建設(shè);另一方面，結(jié)合黃河故道綜合開(kāi)發(fā)，圍繞打造“特色旅游村”目標(biāo)，深入挖掘山水、農(nóng)村物產(chǎn)和鄉(xiāng)土文化等資源，大力發(fā)展果品采摘、農(nóng)耕體驗(yàn)、民宿體驗(yàn)等項(xiàng)目，創(chuàng)新開(kāi)設(shè)扶貧超市、特色街區(qū)、特色餐飲店，以及適銷對(duì)路的特色文化旅游產(chǎn)品。

　　四是深化土地改革，有效拓展搬遷集中居住區(qū)發(fā)展空間。積極探索建立與搬遷集中居住區(qū)建設(shè)相適應(yīng)的土地利用方式。一是大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。在穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。同時(shí)，按照“把合作社建在支部里”和“村村有主體、人人有收益”工作思路，以村(社區(qū))為單位，成立農(nóng)田托管、聯(lián)耕聯(lián)種、股田制、農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)等經(jīng)濟(jì)合作組織。二是積極盤(pán)活存量土地。在扎實(shí)做好莊體地復(fù)墾的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用省以上投資工礦廢棄地復(fù)墾、耕地占補(bǔ)平衡等政策，對(duì)村內(nèi)老學(xué)校、破產(chǎn)企業(yè)、廢汪塘等閑置、廢棄、低效利用的土地，采取清理、收歸、置換等方式加以盤(pán)活利用。三是建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制。對(duì)自愿放棄宅基地，選擇進(jìn)城入鎮(zhèn)的農(nóng)民，分別給予3-5萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)，并在戶籍、教育和就業(yè)等方面提供支持幫助。

　　五是創(chuàng)新社區(qū)管理，著力提升搬遷集中居住區(qū)文明程度。堅(jiān)持建管并重，突出抓好社區(qū)治理。一是全力提升公共服務(wù)水平。集中居住區(qū)建成使用后，及時(shí)成立社區(qū)黨支部、管理委員會(huì)和物業(yè)公司，重點(diǎn)將特困戶、貧困戶安排到物業(yè)公司承擔(dān)保安、保潔、水電維修等工作。同時(shí)，推動(dòng)鎮(zhèn)政府將衛(wèi)生計(jì)生、社保就業(yè)、治安聯(lián)防、信訪維穩(wěn)、司法警務(wù)、農(nóng)機(jī)推廣等服務(wù)事項(xiàng)。二是積極加強(qiáng)居民自治管理。按照新農(nóng)村建設(shè)要求，依托“三委四會(huì)”決策機(jī)制，在充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上，出臺(tái)社區(qū)管理辦法、村民公約等規(guī)章制度，積極開(kāi)展群眾性法治文化宣傳教育活動(dòng)。三是著力營(yíng)造社區(qū)文明新風(fēng)。一方面，依托“報(bào)紙戶戶送”、“喇叭村村響”工程，在大力宣傳道德模范的同時(shí)，推動(dòng)鎮(zhèn)村干部主動(dòng)幫扶低收入農(nóng)戶。另一方面，結(jié)合“睢寧好人”評(píng)選、“誠(chéng)信睢寧”建設(shè)，在社區(qū)內(nèi)積極開(kāi)展“星級(jí)文明戶”“美麗家庭”，以及“道德模范”“好婆婆”“好媳婦”“扶貧先進(jìn)個(gè)人”等評(píng)選活動(dòng)。

　　二、實(shí)踐成效

　　該縣通過(guò)創(chuàng)新實(shí)施搬遷扶貧模式，建成了一批特色鮮明的搬遷集中居住區(qū)。一是搬遷扶貧讓人居環(huán)境更加舒適。搬遷集中居住區(qū)通過(guò)高規(guī)格設(shè)計(jì)、全方位配套、規(guī)范化管理，并緊密結(jié)合“美麗睢寧”建設(shè)、“百村萬(wàn)樹(shù)”、“兩網(wǎng)協(xié)同”工程，統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)境整治、村莊綠化等工作。二是搬遷扶貧讓農(nóng)業(yè)效益更加顯著。該縣緊密結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)走集約化、專業(yè)化、品牌化的經(jīng)營(yíng)模式。比如，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，通過(guò)復(fù)墾田間溝、渠、路、涵等基礎(chǔ)設(shè)施，可實(shí)現(xiàn)新增耕地3-5%左右，以村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)1000畝土地為例，可新增耕地30-50畝，通過(guò)規(guī)?；N植，每畝每年至少增收100公斤糧食。三是搬遷扶貧讓農(nóng)民生活更加富裕。以高黨集中居住區(qū)為例，通過(guò)實(shí)施搬遷集中居住區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)新增耕地500多畝，按照每畝800元/年的租金進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，村集體可增加40多萬(wàn)元的經(jīng)濟(jì)收入，加上門面租賃費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、沼氣使用費(fèi)等收益，村集體經(jīng)濟(jì)收入每年可突破50萬(wàn)元。另外，農(nóng)村低收入農(nóng)戶可通過(guò)就地就業(yè)的工資性收入，銷售手工編織、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品等經(jīng)營(yíng)性收入，以及新增耕地的承包租金收入等，每年每戶可實(shí)現(xiàn)增收1萬(wàn)元以上。四是搬遷扶貧讓社會(huì)環(huán)境更加和諧。搬遷集中居住區(qū)通過(guò)建設(shè)綜合服務(wù)中心、文體中心、幼兒園、議事堂、衛(wèi)生室等公共設(shè)施。通過(guò)制定村規(guī)民約、開(kāi)展“身邊好人”評(píng)選、“文明社區(qū)”主題季考活動(dòng)等。五是搬遷扶貧讓干群關(guān)系更加密切。在搬遷集中居住區(qū)的整個(gè)建設(shè)過(guò)程中，各級(jí)干部和廣大黨員始終堅(jiān)持“把群眾的事當(dāng)成自家的事來(lái)干”，廣泛宣傳搬遷政策。六是搬遷扶貧讓發(fā)展空間更加廣闊。以姚集和雙溝兩鎮(zhèn)為例，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，共開(kāi)展10個(gè)村的居民點(diǎn)拆遷，拆舊區(qū)總規(guī)模7059畝，除去集中居住區(qū)建設(shè)用地外，可實(shí)現(xiàn)新增耕地5866畝。就全縣來(lái)說(shuō)，每年完成20個(gè)以上集中居住區(qū)建設(shè)，根據(jù)測(cè)算每村可新增耕地500-800畝，通過(guò)指標(biāo)轉(zhuǎn)換，全縣每年可新增建設(shè)用地1-1.6萬(wàn)畝。

　　三、困境制約

　　搬遷扶貧是一項(xiàng)工程浩大、牽涉面廣的系統(tǒng)工程。一是前期資金投入的問(wèn)題。該縣實(shí)施的搬遷集中居住區(qū)，是在原莊體地上進(jìn)行建設(shè)的，不占用新的耕地。前期的舊莊體拆遷補(bǔ)償、過(guò)渡板房建設(shè)，以及過(guò)渡費(fèi)等，需要投入大量的資金，作為省重點(diǎn)幫扶縣，面臨較大的資金壓力。二是搬遷住房補(bǔ)助的問(wèn)題。目前，國(guó)家對(duì)有異地扶貧搬遷任務(wù)的省份，對(duì)搬遷住房建設(shè)，實(shí)行了中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助，相關(guān)省市立足實(shí)際，分別制定了各自的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。江蘇作為東部發(fā)達(dá)省份，不在享受補(bǔ)貼的范圍內(nèi)，同時(shí)從省級(jí)層面也沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)補(bǔ)貼政策。該縣在實(shí)施搬遷集中居住區(qū)建設(shè)中，對(duì)低收入農(nóng)戶實(shí)行了一定補(bǔ)貼，甚至全額減免，但仍有一部分低收入農(nóng)戶，自籌負(fù)擔(dān)較重。三是土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。“十三五”期間，該縣通過(guò)實(shí)施搬遷扶貧，并結(jié)合土地增減掛鉤整村推進(jìn)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)產(chǎn)生增減掛鉤指標(biāo)5-8萬(wàn)畝，在滿足自身發(fā)展使用的基礎(chǔ)上，可結(jié)余一定的指標(biāo)。

　　四、建議啟示

　　第一，實(shí)施搬遷扶貧模式必須堅(jiān)持融入大局。搬遷集中居住區(qū)的建設(shè)，必須立足全縣發(fā)展大局，在多規(guī)融合和因地制宜的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持高起點(diǎn)設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌性規(guī)劃，切實(shí)構(gòu)建相互銜接、功能完善、布局合理、個(gè)性鮮明的規(guī)劃體系。第二，實(shí)施搬遷扶貧模式必須堅(jiān)持以人為本。實(shí)施搬遷扶貧模式，歸根到底是要提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，讓農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。必須始終堅(jiān)持以人為核心，在搬遷集中居住區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)，充分尊重農(nóng)民的主體地位和發(fā)展意愿。在拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)政策上，要樹(shù)立全縣“一盤(pán)棋”思路，堅(jiān)持一把尺子量到底，實(shí)現(xiàn)“一碗水端平”。第三，實(shí)施搬遷扶貧模式必須堅(jiān)持融合發(fā)展。實(shí)行搬遷集中居住，必須解決好農(nóng)民“住進(jìn)社區(qū)干什么”的問(wèn)題。實(shí)踐證明，實(shí)施搬遷扶貧模式，必須立足實(shí)際，綜合考慮搬遷集中居住區(qū)的區(qū)位、資源、人口等因素，因地制宜發(fā)展社區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，加快構(gòu)建完善的產(chǎn)業(yè)體系，切實(shí)為集中居住的居民特別是低收入農(nóng)戶，創(chuàng)造更多的創(chuàng)業(yè)就業(yè)條件。第四，實(shí)施搬遷扶貧模式必須堅(jiān)持開(kāi)拓創(chuàng)新。開(kāi)拓創(chuàng)新是搬遷扶貧模式的不竭動(dòng)力。該縣在搬遷集中居住區(qū)的建設(shè)上，依托系列土地改革試點(diǎn)。實(shí)施搬遷扶貧模式，必須解放思想，積極盤(pán)活閑置資源、做活土地文章，切實(shí)打破集中居住區(qū)建設(shè)的束縛和障礙。該縣建議省級(jí)層面創(chuàng)新思維，將土地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)在省內(nèi)調(diào)劑使用的范圍，擴(kuò)大到蘇北所有縣(市、區(qū))，以幫助緩解在搬遷集中居住區(qū)建設(shè)和扶貧開(kāi)發(fā)等方面的資金壓力。第五，實(shí)施搬遷扶貧模式必須堅(jiān)持規(guī)范管理。促進(jìn)農(nóng)民文明素質(zhì)提高、農(nóng)村文明程度提升,是實(shí)行搬遷集中居住的關(guān)鍵所在。因此，實(shí)施搬遷扶貧模式，必須按照新農(nóng)村建設(shè)要求，積極創(chuàng)新管理模式。第六，實(shí)施搬遷扶貧模式必須堅(jiān)持資源整合。搬遷扶貧模式是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及各類資源要素的整合和集聚。必須成立綜合指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)各類資源調(diào)配，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門開(kāi)展工作。有條件的地方，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與建設(shè)。

　　(編輯：中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革雜志社通聯(lián)部 盧志文 文武 )