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　　“精準(zhǔn)扶貧”是近年來中國高層的重要政策議程之一。自改革開放以來，扶貧成就一直是中國的驕傲。在短短數(shù)十年里，中國已經(jīng)使得近7億人口脫離絕對貧困，為世界反貧困史上的奇跡。不過，新的反貧困運動仍然必須，因為全球化已經(jīng)在全球范圍內(nèi)導(dǎo)致收入分化和社會不公平，社會矛盾激化，出現(xiàn)不穩(wěn)定。

　　從這個角度來看，精準(zhǔn)扶貧是中國政府保護(hù)社會的最基本手段。也就是說，扶貧的基本目標(biāo)是實現(xiàn)基本社會公平和正義。任何社會都需要尋找有效的手段去實現(xiàn)社會公平與正義，但世界上并不存在一種普遍有效的手段。

　　就中國來說，扶貧這個“抓手”極其重要，也經(jīng)常被視為是中國制度的強項。盡管這么多年來，中國在扶貧方面取得了很大成就，積累了寶貴經(jīng)驗，但每一個新階段，當(dāng)出現(xiàn)新貧困情況的時候，就要尋找新的方法。

　　不過，任何一種特定的扶貧方法，在執(zhí)行過程中也會出現(xiàn)問題，需要隨時加以糾正。近年來的精準(zhǔn)扶貧方法也不例外。

　　一個顯著的問題就是，精準(zhǔn)扶貧能否實現(xiàn)原來所設(shè)想的基本社會正義呢?從這些年的經(jīng)驗來看，已經(jīng)出現(xiàn)了一些問題，有些地方這些問題甚為嚴(yán)重，如果不糾正，不僅難以實現(xiàn)基本社會公平和正義，反而會惡化形勢。

　　精準(zhǔn)扶貧過程出現(xiàn)的問題

　　在“精準(zhǔn)扶貧”中，最重要的就是對“貧困”的鑒定。有幾個因素表明這是一件相當(dāng)困難的事情。

　　第一，信息問題，如何收集、鑒定、處理信息。在農(nóng)村并不存在精確的信息，例如有關(guān)資產(chǎn)(房屋)、牲口、土地、家庭成員、健康、教育等等方面的信息即使存在，但鑒定者具有很大的主觀性。

　　第二，基層政府和社會往往脫節(jié)，沒有足夠的能力掌握精確的信息。因為精準(zhǔn)扶貧是自上而下，官員最終需要依靠地方“強人”來掌握、鑒定和處理信息。這種情況就非常有利于地方強人。近來，有關(guān)部門也引入外來人員對實際貧困進(jìn)行調(diào)查。不過，這里出現(xiàn)的問題更多。

　　一方面，因為并不存在對這么大規(guī)模的扶貧進(jìn)行科學(xué)調(diào)查的人才，實際上往往派毫無實際經(jīng)驗的大學(xué)生入村調(diào)查。另一方面，因為問卷調(diào)查的設(shè)計者完全脫離中國農(nóng)村的現(xiàn)實(尤其是農(nóng)民的理解水平)，導(dǎo)致農(nóng)民無法回答表中的問題，從而變成調(diào)查者自行填表。因此，有人戲稱，精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)演變成為了“精準(zhǔn)填表”。

　　第三，正因為農(nóng)村存在“強人”(甚至“村霸”)因素，扶貧往往演變成扶“富”，即扶貧的大部分好處流向了地方“強人”(干部、干部家庭成員或者親戚朋友、村霸等)。在基層，“黑白兩道”經(jīng)常競爭分配來自上面的利益，甚至導(dǎo)致沖突。“扶貧”演變成“扶富”的另一個因素，是對脫離貧困時間上的限制。

　　扶貧追求效率，就是要促成貧困者盡快脫貧。在執(zhí)行過程中，扶貧者對那些真正需要幫助但很難脫離貧困的家庭或者個人并不感興趣，而只對那些很快就可以脫離貧困、甚至并不是那么貧困的家庭和個人感興趣。

　　第四，扶貧繁瑣的手續(xù)。在一般情況下，在中國社會，貧困并非是一件“光榮”的事情，但鑒定貧困則有做不完的手續(xù)。因為得到的好處并不多，即使是貧困戶對此也不那么感興趣。在基層，老百姓普遍相信，真正大的利益不會通過這種正常方式來分配。

　　所有這些因素?zé)o疑會影響社會公平的實現(xiàn)。此外，精準(zhǔn)扶貧也產(chǎn)生著新的問題。因為精準(zhǔn)扶貧基本上是一種財富再分配，就存在著一個分配給誰的問題。因為是通過分配方式進(jìn)行，經(jīng)常會導(dǎo)致村民“階級”的再分化，產(chǎn)生新一類型的社會“不公平”，表現(xiàn)在不同宗族之間、家族之間、村民群體之間。

　　一旦涉及利益分配，這些傳統(tǒng)的因素和新產(chǎn)生的因素都會卷入進(jìn)來。這樣很容易產(chǎn)生新的“認(rèn)同”政治。在很多地方，社會對基層官員的信任度本來就不高，“精準(zhǔn)扶貧”是一種新的政治，搞不好造成新的隔離和新的對立。

　　這種情況在少數(shù)民族地區(qū)更會造成新的民族對立。新疆、云南、四川等少數(shù)民族密集的地方，精準(zhǔn)扶貧很難逃避民族矛盾。實際上，對民族干部是一個很大的考驗。不難理解，這些干部必須面臨“照顧哪一個民族?”的問題。即使民族干部在分配扶貧資源上不偏不倚，做到盡量公正，但不同民族成員總會有不同的看法。

　　一些民族成員會問，為什么這個民族得到多而我們這個民族得到少?他們總是相信民族干部把大量的好處分給了自己所屬的民族，而自己受到“歧視”。實際上，這種看法在基層很普遍。因為干群關(guān)系的緊張和互不信任，很多人都會認(rèn)為，只要和“上面”(指政府和政府官員)有關(guān)系，就會得到好處;否則就沒有。

　　也必須注意到的是，精準(zhǔn)扶貧很難覆蓋到另外一個龐大的群體，即農(nóng)民工。中國農(nóng)民工的數(shù)量，比較有共識的估計是有2億7000萬。這個群體也很難說都是貧困人口，實際上他們因為外出務(wù)工，經(jīng)濟(jì)情況比留在農(nóng)村的人口會好一些，因為有能力的人才出去打工。不過，也不能否認(rèn)他們之中很多人已經(jīng)淪落為城市新貧困人口。因為他們生活在城市，在農(nóng)村推行的精準(zhǔn)扶貧不會考慮到他們;同時，他們也沒有城市戶口，在城市推行的精準(zhǔn)扶貧也不會考慮到他們。

　　今天，第一代農(nóng)民工逐漸老去，在城市里的是第二代和第三代農(nóng)民工，他們在城市出生、長大和生活，沒有農(nóng)村生活經(jīng)驗，沒有任何回到農(nóng)村的意愿;即使回去了也做不了農(nóng)活。也就是說，不管怎樣，他們中的大部分都將長期生活在城市，而沒有城市戶口。在很大程度上，這個群體甚至較之農(nóng)村的貧困人口和城市的(具有城市居民身份)人口更為重要。一旦他們淪落為城市貧困人口，他們便有了很強的政治意義。

　　此外，精準(zhǔn)扶貧的實施機(jī)制也需要改進(jìn)。因為是國家動員型的反貧困運動，可持續(xù)性往往成為一個重大問題。這里有幾個問題需要考量。第一、基層干部考核問題?；鶎痈刹渴菍嵤┚珳?zhǔn)扶貧的主力，為了有效推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，在很多地方，脫貧成為考核干部的最重要的指標(biāo)。經(jīng)常的情況是，在貧困現(xiàn)狀不能改變的情況下，干部就不能被提拔，不能換崗。這導(dǎo)致了至少兩個合乎邏輯的結(jié)果。

　　首先，這種巨大的壓力為干部造假提供了有效的動力機(jī)制。一些干部抱著“趕緊脫貧和趕緊走人”的態(tài)度，在扶貧方面造假。盡管現(xiàn)在也在實行扶貧的責(zé)任制，干部在提拔時上級部門可以回溯到他們以前的成績，不過很多干部只看眼前的利益，而不會考慮長遠(yuǎn)的利益。其次，與之相關(guān)的是，干部往往采用“用盡現(xiàn)有所有資源”的辦法來體現(xiàn)自己的政績。因為要盡快脫貧，干部往往千方百計動員一切盡可能的資源，而這種動員是否可持續(xù)不是他們所要考慮的。這樣，他們往往把“債務(wù)”和問題留給后來者。

　　第二、干部任期過短，也造成短期行為，不利于扶貧的可持續(xù)性。近年來，干部加速輪換，往往是兩年左右的時間就被調(diào)離。一些干部赴任的時候，帶去很多項目(往往通過政商關(guān)系，例如帶去一些商人搞當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè))，但都還沒有做完就被調(diào)離。這種因為頻繁人事變動所造成的浪費和腐敗是驚人的。

　　如果讓他們在一個地方繼續(xù)下去，他們的確也有做好的可能。因為是短期，一些干部就變得好大喜功，不講市場規(guī)律，一會兒叫農(nóng)民種植這種經(jīng)濟(jì)作物，一會兒叫農(nóng)民種植那種經(jīng)濟(jì)作物，造成了農(nóng)民和國家雙方的損失。因為不講市場規(guī)律，所生產(chǎn)產(chǎn)品往往賣不出去。由干部推動的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目全國到處開花，但并沒有很多比較成功的例子，更多的例子是失敗的。

　　扶貧的可持續(xù)性

　　對任何國家來說，扶貧都是一個永恒的事業(yè)，因此扶貧的可持續(xù)性非常關(guān)鍵。在基層，一些有識之士已經(jīng)開始擔(dān)心，這樣大規(guī)模的扶貧，盡管可以出現(xiàn)正面的短期效應(yīng)，但在資源耗盡之后又會出現(xiàn)什么樣的情況呢?如果沒有充足的資源來繼續(xù)扶貧，返貧情況會變得很嚴(yán)重。這種情況在全世界各國扶貧歷史上都發(fā)生過。也同樣需要注意的是，扶貧引發(fā)的基層政治有可能導(dǎo)致基層政權(quán)的進(jìn)一步弱化。

　　可以預(yù)見，在接下去的一段時間里，隨著“拍蒼蠅”運動即基層反腐敗運動的推展，基層扶貧干部會面臨更大的壓力。如果基層反腐敗也是通過基層干部之間互相揭發(fā)和告發(fā)，或者號召民眾來揭發(fā)和告發(fā)，基層干部之間的互相怨恨和民眾對基層干部的怨恨，也必然會利用這次機(jī)會爆發(fā)出來。如果這樣，一場“四清”式社會運動也是會爆發(fā)出來的。

　　精準(zhǔn)扶貧需要很多條件，如果可以順利實施，也會是一個扶貧歷史上的奇跡。新加坡是一個很好的例子。新加坡的“扶貧”以選區(qū)為單位，選區(qū)議員的一項任務(wù)是找出真正需要幫助的人(窮人)。新加坡沒有實行西方那樣的具有普世性的福利制度，因為從西方的經(jīng)驗看，普世性的福利制度往往導(dǎo)致濫用。但新加坡成功故事背后是有很多條件的，其中幾個條件非常重要。

　　第一，基本的社會福利政策的到位，包括住房、醫(yī)療和教育。在新加坡，80%多的公民居住在政府組屋。第二，健全的財務(wù)制度，政府知曉每家每戶的經(jīng)濟(jì)狀況。第三，透明的制度，在每一個選區(qū)內(nèi)大家都互相了解。第四，不腐敗的官員隊伍。

　　在很大程度上，新加坡之所以能夠這樣做，是因為其城市國家的性質(zhì)所致。相比之下，中國至少到現(xiàn)在為止，所有這些制度盡管在發(fā)展，但仍然處于早期階段。不過，隨著技術(shù)條件的改進(jìn)，中國也可以完善這些制度，只是需要很長時間。

　　實際上，中國也需要在總結(jié)上世紀(jì)80年代以來的扶貧經(jīng)驗基礎(chǔ)之上，考慮其他更符合國情和社情的方法。扶貧需要考量到很多的大發(fā)展趨勢，包括政府責(zé)任、社會流動、基本人權(quán)的實現(xiàn)等等。簡單地說，政府有責(zé)任促成所有其管轄下的居民(無論是流動人口還是固定人口)基本公民權(quán)的實現(xiàn)。

　　如果從這個角度來看，中國可能需要實行更具普惠性質(zhì)的社會政策。這就需要提高政府社會政策的統(tǒng)籌級別。到現(xiàn)在為止，中國的統(tǒng)籌只是市一級，連省一級統(tǒng)籌都還沒有實現(xiàn)，更不用說國家一級了。

　　從這個意義上說，中國只有“市民”，而沒有“公民”。發(fā)達(dá)國家甚至很多第三世界國家，基本社會政策都是國家統(tǒng)籌的。中國的國家統(tǒng)籌不是不能實現(xiàn)，而是一個思想意識問題。早期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不高，低級別的地方化統(tǒng)籌不可避免。

　　但經(jīng)過數(shù)十年的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)具備了足夠條件來提高統(tǒng)籌的級別。這需要通過頂層設(shè)計來達(dá)成，逐步地從市一級提升到省一級，最終實現(xiàn)國家層面的統(tǒng)籌。統(tǒng)籌制度建設(shè)對扶貧所帶來的效果，會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越80年代以來到現(xiàn)在為止的各種扶貧方法。