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　　由于以前沒有找到工作抓手，環(huán)境執(zhí)法總的來說不全面、不深入、不細(xì)致，導(dǎo)致中國環(huán)境問題歷史欠債嚴(yán)重。為了改變這種局面，2015年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合制定了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《環(huán)境保護督察辦法(試行)》，開始動真格，推行環(huán)境保護黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)。由于追責(zé)嚴(yán)厲，一些地方為了應(yīng)對中央環(huán)境保護督察、省級環(huán)境保護督察和環(huán)境保護專項督查，開始搞臨時突擊，進行極左執(zhí)法，不僅讓正常排污的合法企業(yè)限產(chǎn)停產(chǎn)，還關(guān)閉小豆腐坊、小面館等民生小項目，拆除農(nóng)戶的養(yǎng)殖網(wǎng)，有的甚至封閉農(nóng)戶的柴火灶，導(dǎo)致老百姓生計困難，引發(fā)社會的高度關(guān)注。社會稱這類現(xiàn)象為環(huán)境保護“一刀切”現(xiàn)象。“一刀切”表面上看是嚴(yán)格執(zhí)法，實際上既反映地方長期沒有嚴(yán)格執(zhí)法，累積的環(huán)境問題嚴(yán)重，也反映地方現(xiàn)任官員為了自保，防止被追責(zé)的“防御性”動因。對于社會輿論的指責(zé)，環(huán)境保護部官員在新聞發(fā)布會上辯解從沒有鼓勵“一刀切”，反而批評地方推行“一刀切”。

　　中央和省級環(huán)境保護督察、環(huán)境保護部的環(huán)境保護專項督查方向正確，有的人把“一刀切”的結(jié)果推卸為立法太嚴(yán)厲，執(zhí)法太嚴(yán)格，追責(zé)太嚴(yán)厲，其實是誤解。以污染物排放總量控制為手段的環(huán)境保護體系轉(zhuǎn)向以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的嚴(yán)格管理體系，是國家環(huán)境治理的一個進步;以2015年史上最嚴(yán)《環(huán)境保護法》為核心的嚴(yán)格環(huán)保法制體系的建立，是國家法制建設(shè)的一個進步;地方通過嚴(yán)格執(zhí)法倒逼企業(yè)守法，更是國家環(huán)境法治的一個進步。法制如同刀，法制嚴(yán)厲意味刀越鋒利。刀鋒利本身沒錯，不能怪罪，但是用錯了地方，或者用力的程度不當(dāng)，就會出問題。類似地，不考慮社會現(xiàn)實，嚴(yán)格的環(huán)境法治保障的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、行動計劃、環(huán)境目標(biāo)若過急，就會導(dǎo)致“一刀切”等嚴(yán)重的社會和經(jīng)濟問題。也就是說，環(huán)境保護工作既要有道義高度，方向正確，也要把握好工作計劃、策略、方法、節(jié)奏和力度。

　　環(huán)境保護的目標(biāo)、要求和行動部署不要違背經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，也不要違背技術(shù)規(guī)律和環(huán)境保護規(guī)律。從技術(shù)規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律來看，環(huán)境保護要求的提升具有階段性。這種階段性的周期律，通常表現(xiàn)為創(chuàng)新期、積蓄與上升期、穩(wěn)定發(fā)展期、發(fā)展瓶頸期。在一個周期之內(nèi)，環(huán)境質(zhì)量不可能一直往上走。要想突破，須要有新的經(jīng)濟基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)作為支撐。在新的經(jīng)濟條件支撐下，在重大技術(shù)創(chuàng)新的支持下，環(huán)境保護要求可以進一步提升。目前，我國正處于經(jīng)濟發(fā)展周期的瓶頸期，前期通過嚴(yán)格執(zhí)法和督查、督察倒逼企業(yè)加強環(huán)境保護，對傳統(tǒng)的經(jīng)濟和就業(yè)產(chǎn)生了一定的沖擊。吃完西藥之后，要吃中藥調(diào)理，不能單純地依靠環(huán)境執(zhí)法而忽視經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的基礎(chǔ)能力建設(shè)。在目前的經(jīng)濟和技術(shù)條件下，2015年新《環(huán)境保護法》和環(huán)境保護黨政同責(zé)體制實施以來，此輪為期兩年的環(huán)境保護要求、措施，效用已基本用盡，暫時難以有進一步的突破空間。目前，中國正進入技術(shù)和經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸期，一些行業(yè)發(fā)展艱難，但是困難是階段性的，不能因為困難而不改革和發(fā)展，但也不要超越國情和區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展實力。全面提高環(huán)境保護的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和要求，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有的要求和標(biāo)準(zhǔn)，保證現(xiàn)有的法律要求得到全面的遵守，抓基礎(chǔ)，抓全面，讓所有的企業(yè)實現(xiàn)達標(biāo)排放，從全局層面整體提高環(huán)境保護的效果。

　　在技術(shù)和經(jīng)濟創(chuàng)新的推動下，下一個經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展的周期一旦來臨，可以進一步整體提升環(huán)境保護的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和要求。如果不給經(jīng)濟發(fā)展一個整理期和消化期，不培育和積蓄環(huán)境保護所需要的經(jīng)濟基礎(chǔ)，有的專業(yè)部門一味地持續(xù)提升改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)，有的專業(yè)部門一味地追求經(jīng)濟發(fā)展總量，不基于經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)同建立環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，不夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)和遵守環(huán)境法律法規(guī)的能力，就會出現(xiàn)環(huán)境政策和行動計劃冒進的“一刀切”現(xiàn)象。如果不著眼于實際情況，不遵循經(jīng)濟和科技發(fā)展的周期律，不分東部與西部、城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與生活，出臺單一、無彈性的戰(zhàn)略和部署，一味地提升標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)性規(guī)范，追求過高過急的目標(biāo)和狀態(tài)，一旦以嚴(yán)格的環(huán)境法律法規(guī)來保障實施，就會因政策目標(biāo)僵化，措施部署缺乏區(qū)域與領(lǐng)域靈活性，出現(xiàn)環(huán)境保護政策、目標(biāo)實施僵化的“一刀切”現(xiàn)象。

　　“一刀切”的不正常現(xiàn)象，不僅會挫傷欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟的元氣和企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的動力，也危及環(huán)境的持續(xù)保護和社會的穩(wěn)定。有的“一刀切”現(xiàn)象被媒體曝光后得到糾正，有的仍然沒有得到糾正。如一些省份的監(jiān)管機構(gòu)反映，有的自然保護區(qū)人跡罕至，范圍清晰，保護起來沒有問題，但是有的自然保護區(qū)特別是縣級和市級自然保護區(qū)當(dāng)年申報的時候，并不符合條件，緩沖區(qū)、試驗區(qū)和核心區(qū)就有原住民在居住和耕種，申報只是為了增加一個機構(gòu)，解決一些人的編制，并獲得上級的資金支持。而現(xiàn)在卻要求原住民全部、徹底搬遷和退出，不僅居民不愿意，地方政府財政承受能力也有限，實施起來困難。有的地方請求上級部門實事求是地重新劃定生態(tài)紅線區(qū)域，但是難以得到有效的回應(yīng)。目前，迫切需要定期評估環(huán)境保護措施與經(jīng)濟、科技、環(huán)境保護周期律的契合性，在此基礎(chǔ)上重新核定環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)和行動計劃。只有環(huán)境保護戰(zhàn)略、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)了，社會可承受了，企業(yè)也有動力了，即使中央環(huán)境保護督察組實施嚴(yán)格的督察，社會也不會出現(xiàn)對環(huán)境保護“一刀切”的抱怨?？朔h(huán)境保護“一刀切”現(xiàn)象，既要治標(biāo)，也要治本。治標(biāo)就是學(xué)習(xí)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》的做法，對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部建立盡職免責(zé)、失職追責(zé)的機制，解決執(zhí)法監(jiān)管人員累身又累心的問題。治本措施，有以下四個方面的建議。

　　首先，在生態(tài)文明的階段發(fā)展目標(biāo)方面，要在“五位一體”的統(tǒng)籌大格局下，通過促進充分發(fā)展來均衡地設(shè)計。今后五年，政策和行動計劃階段性目標(biāo)的設(shè)定以及標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)厲程度要與經(jīng)濟發(fā)展階段一致，與黨的十九大報告設(shè)立的發(fā)展戰(zhàn)略一致，不要脫離實際的承受能力?？疾彀l(fā)達國家的環(huán)境保護治理史，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、提質(zhì)增效和環(huán)境保護目標(biāo)、環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護管理措施的趨嚴(yán)是同步的。這個同步不僅會減少經(jīng)濟和社會的陣痛，還會促進環(huán)境保護與經(jīng)濟增長的同步。這需要我國基于2020年、2035年和2050年三個時間節(jié)點的經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，設(shè)計與戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)節(jié)奏一致的環(huán)境保護目標(biāo)，制定符合經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)發(fā)展實際的環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)與要求提升戰(zhàn)略。

　　其次，在環(huán)境保護行動計劃和標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，建議重新評估其可達性和實效性。環(huán)境學(xué)界與經(jīng)濟界普遍反映，現(xiàn)在的環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)貪嚴(yán)，企業(yè)能達標(biāo)的與不能達標(biāo)的并存，達標(biāo)的企業(yè)越來越多，不達標(biāo)的企業(yè)也越來越多。在偷排、造假等不守法現(xiàn)象仍然普遍存在的情況下，“大氣十條”與“水十條”以及一些部門、地方出臺的強化方案，目標(biāo)對于一些地區(qū)和行業(yè)來說有些高，措施對于一些地區(qū)和行業(yè)來說很嚴(yán)，有“一刀切”色彩，多少脫離了區(qū)域和行業(yè)發(fā)展不平衡、不充分的實際。過急的標(biāo)準(zhǔn)和要求會給地方執(zhí)法造成困難，導(dǎo)致環(huán)境保護執(zhí)法形式主義，弄虛作假，損害環(huán)境法治的威信。國務(wù)院應(yīng)定期組織第三方評估環(huán)境保護目標(biāo)的設(shè)定和標(biāo)準(zhǔn)、行動計劃的部署是否科學(xué)。對于不符合國家和區(qū)域經(jīng)濟和科技發(fā)展規(guī)律的目標(biāo)、戰(zhàn)略、標(biāo)準(zhǔn)和要求，要實事求是地予以修正。對于環(huán)境保護目標(biāo)和政策的制定，要開展區(qū)域和行業(yè)的經(jīng)濟承受能力評估，建立經(jīng)濟可行的環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)和要求制度。目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)與行動計劃若接地氣，在加強普遍性嚴(yán)格守法的監(jiān)察下，大多數(shù)企業(yè)通過努力如能達標(biāo)，會實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)保的雙贏。

　　再次，在生態(tài)文明的區(qū)域發(fā)展目標(biāo)方面，在促進區(qū)域充分發(fā)展的大格局下，建議設(shè)計階梯性的目標(biāo)由東部向西部推進。環(huán)境保護目標(biāo)的設(shè)定和標(biāo)準(zhǔn)、行動計劃等要體現(xiàn)原則性和差異性的統(tǒng)一。國家地域廣袤，行業(yè)、區(qū)域和城鄉(xiāng)差距仍然很大，各地、各行業(yè)的轉(zhuǎn)型期窗口時間不一樣，轉(zhuǎn)型的能力不一樣，轉(zhuǎn)型的進度不一樣，因此，政策和目標(biāo)既要有原則性，也要考慮各地的經(jīng)濟、社會、文化實情，有充分的靈活性。對于東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)，限產(chǎn)、停產(chǎn)甚至關(guān)閉的企業(yè)類型既應(yīng)有相同，也應(yīng)有不同。在下一步的建設(shè)和體制改革中，要傾聽各方面的意見，邊建設(shè)邊改革，基于城鄉(xiāng)差別、東中西部地區(qū)差別和第一、二、三產(chǎn)業(yè)的差別開展目標(biāo)和政策的分類施治。在2017年的第四批中央環(huán)境保護督察中，針對各地反映的環(huán)境執(zhí)法“一刀切”現(xiàn)象，四川與山東發(fā)文予以禁止，獲得社會廣泛好評。

　　此外，在生態(tài)文明的標(biāo)準(zhǔn)、行動計劃制定方面，建議實行法定主義。目前地方執(zhí)行的一些大氣和水污染防治方案、強化方案等，既不是法律規(guī)定的，也不是國務(wù)院發(fā)布的，而是一些專業(yè)性部委發(fā)布的。有的文件的發(fā)布，部委之間沒有充分通氣，而專業(yè)性部委考慮的未必全面，如環(huán)境保護部門未必能夠充分考慮經(jīng)濟的發(fā)展問題。有的方案不斷提升環(huán)境保護的標(biāo)準(zhǔn)和要求，限制企業(yè)和公眾的物權(quán)，并由史上最嚴(yán)的國家環(huán)保法律來保障實施，如果制定科學(xué)，則沒有問題。如果過急過嚴(yán)，就會對經(jīng)濟產(chǎn)生系統(tǒng)性的沖擊，消耗經(jīng)濟積累，會出大問題。在環(huán)境保護執(zhí)法“一刀切”的批評聲中，一些人士質(zhì)疑，專業(yè)性的部委制定文件的權(quán)力太大，有的影響超越部委的專業(yè)領(lǐng)域，甚至具有全局性，嚴(yán)重制約經(jīng)濟與社會的發(fā)展，是否符合《立法法》精神，值得研究。環(huán)境保護部門廣受質(zhì)疑，其實該部門承擔(dān)了自己難以承擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)和強化方案制定權(quán)限。在廣泛的質(zhì)疑下，定稅率等基本事項的權(quán)限，目前已收歸全國人大及其常委會，實現(xiàn)了稅收法定主義。一些部委享有的規(guī)定排放特別限值、機動車限行、生產(chǎn)調(diào)度、企業(yè)限產(chǎn)、企業(yè)停產(chǎn)等涉及基本物權(quán)的行政權(quán)限，其對經(jīng)濟和就業(yè)的影響真不亞于稅收征管的稅率標(biāo)準(zhǔn)制定。建議《環(huán)境保護法》《立法法》在國家層面建立分級的環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)制定體系，對于涉及經(jīng)濟增長與環(huán)境保護協(xié)調(diào)的全局性重大利益的環(huán)境保護目標(biāo)、環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)(包括特別限值)和行動計劃，必須由全國人大及其常委會制定;對于涉及全局性利益的環(huán)境保護目標(biāo)、環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)和行動計劃，如帶準(zhǔn)入條件、排放控制類的，只能由國務(wù)院制定;對于技術(shù)規(guī)范類、評價類的標(biāo)準(zhǔn)和指南，環(huán)境保護部等部委有權(quán)單獨或者聯(lián)合發(fā)布。部委的標(biāo)準(zhǔn)和指南制定的規(guī)劃必須經(jīng)過國務(wù)院審批，國務(wù)院的環(huán)境保護目標(biāo)、環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)和行動計劃必須報全國人大或者常務(wù)委員會審批。為了保證標(biāo)準(zhǔn)、行動計劃等的科學(xué)性、合理性和合法性，特別是加強須有國家發(fā)改委和工信部參與的環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)與行動計劃的技術(shù)經(jīng)濟影響評估論證和現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的支撐和實施評估論證，防止部門走過場,建議全國人大制定《環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)與行動計劃制定法》。