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　　2017年9月，國家海洋局印發(fā)了《關(guān)于開展“灣長制”試點工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，提出在河北省秦皇島市、山東省膠州灣、江蘇省連云港市、海南省?？谑泻驼憬￠_展灣長制的試點工作。2017年9月14日，青島市政府印發(fā)了全國首個灣長制實施方案——《關(guān)于推行灣長制加強(qiáng)海灣管理保護(hù)的方案》(以下簡稱《方案》)，明確提出構(gòu)建市、區(qū)(市)、鎮(zhèn)(街道)三級灣長責(zé)任體系，并由主要黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任灣長，壓緊壓實地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，落實中央新發(fā)展理念和生態(tài)文明建設(shè)要求。

　　灣長制試點工作的啟動，有利于解決海灣污染問題，滿足人民群眾對改善環(huán)境質(zhì)量的期盼。然而，在推行灣長制的過程中，可能會遭遇各種問題。為促進(jìn)灣長制科學(xué)實施，筆者認(rèn)為，應(yīng)注意以下幾方面問題。

　　一是制度定位。灣長制是符合我國國情的行政協(xié)調(diào)機(jī)制，是突破現(xiàn)有管理體制的重要創(chuàng)新。但就其本質(zhì)而言，應(yīng)是一種責(zé)任協(xié)調(diào)和落實機(jī)制，作用在于激活現(xiàn)有管理體制和制度的運(yùn)行，而非重起爐灶予以替代。因此，在推行灣長制時，應(yīng)當(dāng)對其有一個科學(xué)、準(zhǔn)確的定位。

　　灣長制解決治標(biāo)的問題很快，但涉及治本的問題，療效可能是緩慢的。治本問題的解決步調(diào)應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平一致，不應(yīng)冒進(jìn)。灣長制并不能解決我國河流和海灣環(huán)境的所有問題，因此，要認(rèn)真梳理現(xiàn)有問題，分析灣長制可以直接解決哪些問題、間接解決哪些問題、不能解決哪些問題，在此基礎(chǔ)上分類別做好治標(biāo)與治本工作。

　　對屬于體制機(jī)制的問題，如污染治理速度、執(zhí)法不統(tǒng)一等問題，能通過灣長制解決的，可在推行的過程中予以解決;對于諸如投資、技術(shù)等能力問題，雖然灣長制可以統(tǒng)籌資源，提高效能，但還是要依靠加強(qiáng)發(fā)展予以解決。

　　二是與現(xiàn)行管理體制的協(xié)調(diào)。灣長制通過由地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，特別是政府首長擔(dān)任灣長，為協(xié)調(diào)各部門的聯(lián)動提供了平臺，強(qiáng)化了海灣環(huán)境的區(qū)域管理。然而，當(dāng)前的灣長制并未涉及如何協(xié)調(diào)地方部門與流域管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系?？梢灶A(yù)見的是，若各省級區(qū)域的灣長與海洋管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系未得到妥善處理，不僅可能會導(dǎo)致其推行效果大打折扣，還有可能對現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制造成很大的沖擊。有人提出，一些地方很多副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副區(qū)縣長、副市長擔(dān)任海灣的灣長，其協(xié)調(diào)難度可能比協(xié)調(diào)部門之間的難度更大。此外，灣長制的創(chuàng)新不應(yīng)成為增加編制的借口。

　　三是行政成本的控制。灣長制得以推行，得益于環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”制度的落實，得益于地方各級黨政“一把手”的切實負(fù)責(zé)。這種制度運(yùn)作模式固然有利于集中協(xié)調(diào)，提高行政效率，推動環(huán)境質(zhì)量迅速改善，但也說明環(huán)境法律制度當(dāng)前未能發(fā)揮應(yīng)有的效果。從灣長制的法律依據(jù)看，其法律依據(jù)主要在于《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款規(guī)定的“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”和第28條第1款規(guī)定的“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和治理任務(wù)采取有效措施改善環(huán)境質(zhì)量”。而相應(yīng)的實施細(xì)則，則依據(jù)《指導(dǎo)意見》以及各地自行制定的實施方案。這種狀況勢必導(dǎo)致灣長會有較大的行政自主權(quán)，灣長制的實施效果取決于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)和能力。目前有一個傾向，在河長制、灣長制、山長制、路長制、樓長制的基礎(chǔ)上，一些地方熱衷于在更多的領(lǐng)域建立這樣或者那樣的“長制”。筆者認(rèn)為，這會沖擊現(xiàn)有的監(jiān)管體制，增加制度運(yùn)行的行政成本。

　　四是監(jiān)督機(jī)制的建立。從《指導(dǎo)意見》《方案》可以看出，當(dāng)前監(jiān)督機(jī)制主要包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面。一方面，通過上級對下級的層級監(jiān)督，輔之以自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究等制度來監(jiān)督考核;另一方面，則通過建立管理保護(hù)信息發(fā)布平臺，設(shè)立公示牌，向社會公眾公布相應(yīng)信息，接受社會監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)注意的是，水生態(tài)環(huán)境治理不僅涉及上下游、左右岸，涉及陸地與海洋，還涉及不同行政區(qū)域和行業(yè)。而當(dāng)前的監(jiān)督機(jī)制并未脫離以往的范疇，在一定程度上忽視了灣長制中所面臨的總灣長與灣長之間以及區(qū)域之間的相互監(jiān)督問題，這極有可能導(dǎo)致總灣長與灣長之間推諉責(zé)任，導(dǎo)致區(qū)域之間推諉責(zé)任。因此，建議在推行灣長制的過程中，探索依托現(xiàn)有體系建立橫向和縱向的監(jiān)督機(jī)制。

　　五是河長制和灣長制的銜接實施。“治灣先治河，治河先治陸”，河長制和灣長制首先應(yīng)在頂層設(shè)計層面實現(xiàn)統(tǒng)一。從國家海洋局印發(fā)的《指導(dǎo)意見》中可以看出，河長、灣長聯(lián)動將會從3方面進(jìn)行細(xì)化：強(qiáng)調(diào)試點地區(qū)的各級灣長既對本灣區(qū)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)與修復(fù)負(fù)總責(zé)，也負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和銜接灣長制與河長制;積極做好試點工作與主要入海河流的污染治理、水質(zhì)監(jiān)測等工作的銜接，注重“治灣先治河”，鼓勵試點地區(qū)根據(jù)海灣水質(zhì)改善目標(biāo)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，確定入海(灣)河流入海斷面水質(zhì)要求和入海污染物控制總量目標(biāo);強(qiáng)化與河長制的機(jī)制聯(lián)動，建立灣長河長聯(lián)席會議制度和信息共享制度，定期召開聯(lián)席會議，及時抄報抄送信息，同時在入海河流河口區(qū)域設(shè)置入海監(jiān)測考核斷面，將監(jiān)測結(jié)果通報同級河長。

　　但應(yīng)注意的是，需要海陸共治的地區(qū)普遍是沿海地區(qū)，而基于當(dāng)前的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，可以預(yù)計，河長和灣長極有可能均由一人擔(dān)任。以青島市為例，青島市公布的《方案》中提及：“市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任全市總灣長，市委副書記、負(fù)責(zé)市政府常務(wù)工作副市長、分管海洋與漁業(yè)工作的副市長為副總灣長。膠州灣、嶗山灣、靈山灣設(shè)立市級灣長，分別由市長、負(fù)責(zé)市政府常務(wù)工作副市長、分管海洋與漁業(yè)工作副市長擔(dān)任。”而此前青島市下發(fā)的《青島市全面實行河長制實施方案》中也提出市委書記、市長為總河長，區(qū)(市)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)為單位總河長、副總河長、河長的河長體系。若河長、灣長為同一人所擔(dān)任，固然會有利于河長制與灣長制的銜接，有利于實現(xiàn)海陸共治，提高效率，但也有可能導(dǎo)致河流和海灣環(huán)境均沒有得到治理。因此，需要對此種情況予以重視。

　　六是灣長制實施的基礎(chǔ)工作。灣長制要發(fā)揮作用，除了防治工業(yè)污染外，占比很高的城市生活污染和農(nóng)業(yè)污染面源治理不容忽視。從目前看，農(nóng)村的改水改廁、城鄉(xiāng)垃圾分類收集處理以及城鎮(zhèn)污水集中處理等工作是灣長制實施能否取得成功的關(guān)鍵工作。現(xiàn)有城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施要因地制宜進(jìn)行改造，2020年底前達(dá)到相應(yīng)排放標(biāo)準(zhǔn)或再生利用要求?？赡苡绊懮鷳B(tài)敏感區(qū)域的城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施應(yīng)于2017年底前全面達(dá)到規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。

　　作者單位：常紀(jì)文，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所；焦一多，中山大學(xué)法學(xué)院