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　　創(chuàng)新政策是一個國家、地區(qū)或產(chǎn)業(yè)提升經(jīng)濟競爭力的必不可少的利器。然而，在不同地方和不同時期，由于公共治理體系的不同，國家、市場和社會發(fā)揮作用的程度和方式不同，創(chuàng)新型企業(yè)所處的創(chuàng)新體系有所不同，政府創(chuàng)新政策為創(chuàng)新型企業(yè)創(chuàng)造的社會環(huán)境大有不同，影響著創(chuàng)新型經(jīng)濟的發(fā)育程度。簡言之，國家、市場和社會的關(guān)系，決定著創(chuàng)新體系和創(chuàng)新政策的多樣性及其后果。

　　有關(guān)國家-市場-社會關(guān)系的既有文獻，一般均把國家、市場和社會視為三類行動主體(actors)或三個部門(sectors)，重點探究其行使各自職能的適當(dāng)范圍，尤其是政府在社會經(jīng)濟發(fā)展中的適當(dāng)角色以及在政府干預(yù)無所不在的現(xiàn)代世界中如何保持市場和社會的自主性。但是，國家-市場-社會的關(guān)系，既可以被視為不同行動主體之間的關(guān)系，也可以被視為不同治理機制之間的關(guān)系。對這兩個不同的視角未能加以足夠有效的區(qū)分，是大多數(shù)相關(guān)文獻的一個缺陷。

　　所謂治理，即人類活動的協(xié)調(diào)。因此，“治理機制”與“協(xié)調(diào)機制”是可互換的概念。對包括創(chuàng)新在內(nèi)的人類活動，具體的協(xié)調(diào)方式固然有很多，但可歸類為三種，即行政機制、市場機制和社群機制。與之相對應(yīng)則有三種治理方式，即行政治理、市場治理和社群治理。三種治理方式既具有一定的自主性又具有相互嵌入性，即對幾乎所有私人和公共事務(wù)的治理，創(chuàng)新活動和過程也不例外，都離不開三種協(xié)調(diào)機制各自發(fā)揮的重要作用，也離不開其協(xié)同作用。三種機制分別獨自發(fā)揮作用以達成良好治理之態(tài)的情況并不能徹底排除，但在多數(shù)情況下，三種機制必須相互嵌入方能達成相得益彰的協(xié)同之效。三種機制的組合或嵌入方式大有不同，造成公共治理體系有所不同，進而造成治理績效呈現(xiàn)差異性。

　　對包括創(chuàng)新政策在內(nèi)的公共政策分析來說，行政治理如何與另外兩種治理方式協(xié)同，尤為關(guān)鍵。在公共管理中，三種治理機制的協(xié)同組合是治理設(shè)計和實施的核心內(nèi)容。行政、市場和社群機制相得益彰型的嵌入關(guān)系，在公共管理學(xué)領(lǐng)域日益成為一個方興未艾的新研究領(lǐng)域──協(xié)作治理。

　　協(xié)作治理的研究，與國家-市場-社會間協(xié)同的既有研究傳統(tǒng)有相通和傳承之處，但也有差異和超越之處。國家與企業(yè)之間的嵌入型自主性，政府與商業(yè)間的管控型互相依賴與競爭性協(xié)作，國家與社會之間的協(xié)同或相互賦權(quán)，對社會經(jīng)濟發(fā)展的重要性，在發(fā)展政治學(xué)和發(fā)展社會學(xué)文獻中得到了相當(dāng)充分的探討。本文所強調(diào)的國家-市場-社會的協(xié)同，試圖在既有論述的基礎(chǔ)上有所超越，即著重探討三者如何以強化、增進或能促的方式協(xié)助另外兩方發(fā)揮積極作用。換言之，本文關(guān)注的不僅僅是行動者的協(xié)同行動，還包括治理機制的嵌入性。

　　尤其特別需要關(guān)注的是，在包括創(chuàng)新政策在內(nèi)的諸多公共政策領(lǐng)域，國家能否從行政治理所主導(dǎo)的傳統(tǒng)干預(yù)型有為政府，轉(zhuǎn)型為市場強化型政府與社會增強型政府，或籠統(tǒng)地說，能促型國家對國家治理模式或公共治理體系及其子系統(tǒng)國家創(chuàng)新體系的創(chuàng)新，都是至關(guān)重要的。

　　一、三種治理機制的嵌入性：國家、市場與社會的協(xié)同

　　無論是在國家、地方還是在產(chǎn)業(yè)層級，任何創(chuàng)新體系都由各種組織組成。本文不考察政府決策與施政、公共服務(wù)籌資與遞送、社會生活蓬勃與監(jiān)管中的創(chuàng)新，僅關(guān)注經(jīng)濟領(lǐng)域的創(chuàng)新，因此這里的創(chuàng)新主體自然是商業(yè)企業(yè)。

　　美國經(jīng)濟學(xué)家約瑟夫·熊彼特(Joseph Schumpeter，1883—1950)將創(chuàng)新定義為現(xiàn)有資源的重新組合，而從事這種活動的人，即為企業(yè)家。依照他的經(jīng)典概括，創(chuàng)新包括新產(chǎn)品(和服務(wù))、新工藝、新供應(yīng)源和供應(yīng)鏈、新市場和新組織模式。自熊彼特以來，作為企業(yè)家行為的創(chuàng)新，對長期經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要，這一點早已經(jīng)宏觀經(jīng)濟學(xué)家的研究而眾所周知，而且創(chuàng)新已經(jīng)逐漸成為不同國家經(jīng)濟發(fā)展差異的更有力解釋因素。

　　盡管經(jīng)濟創(chuàng)新體系中的主角都是市場行動者，但國家行動者和社會行動者也扮演重要的角色。更為重要的是，國家、市場和社會行動者之間的互動性聯(lián)結(jié)，無論是正式的還是非正式的，縱向的還是橫向的，直接的還是間接的，對創(chuàng)新體系的運轉(zhuǎn)都至關(guān)重要。其中，無論是三類行動者的行動本身，還是它們之間的聯(lián)結(jié)，都受制于行政治理、市場治理和社群治理。行政、市場和社群治理機制的運行方式以及三者之間的復(fù)雜互動，造就了創(chuàng)新體系公共治理模式的多樣性。

　　(一)行政、市場和社群治理各自的特征及發(fā)揮作用的領(lǐng)域

　　行政治理(bureaucratic governance)的基本特征是“命令與控制”，發(fā)生在所有大型等級組織或等級化組織體系之中，因此又被稱為“等級治理”、自上而下型治理。

　　行政治理集中體現(xiàn)在政府所實施的干預(yù)、規(guī)制、法律和政治行動之中，以致人們常常把國家行動等同于行政治理的化身，但這種看法并不正確，因為國家行動也可以通過市場機制和社群機制來實施(詳下)。除此之外，行政治理也出現(xiàn)在私立組織(商業(yè)企業(yè)和非營利組織)和公立組織之中。細加分析，這兩種場景中行政治理的運行是略有不同的。

　　在第一種場景中，行政治理出現(xiàn)在政府對社會經(jīng)濟生活中各類行動者的管控和干預(yù)之中，其根源在于國家在一定地域內(nèi)對合法使用強制力擁有壟斷權(quán)。其中，對創(chuàng)新過程影響最大的政府管控莫過于知識產(chǎn)權(quán)保護，其次是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定。除了管控，政府還可以通過公共扶持措施，例如研發(fā)補貼、信貸優(yōu)惠、風(fēng)險投資資助、稅收減免等，對創(chuàng)新活動施加鼓勵。

　　在第二種場景中，行政治理體現(xiàn)在等級組織內(nèi)部權(quán)威的作用。隨著等級化程度的提高，行政治理在企業(yè)尤其是大企業(yè)中重要性越來越大。與私立組織相比，行政治理的重要性在公立組織中更加明顯。

　　市場治理(market governance)基于市場主體之間的自愿交易，基本特征是“選擇與競爭”。市場行為均伴隨著各種各樣的契約訂立，包括諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主、美國經(jīng)濟學(xué)家奧利弗·威廉姆森(Oliver H. Williamson，1932—)所稱的“經(jīng)典性訂約”和“關(guān)系性訂約”，也包括經(jīng)濟社會學(xué)家筆下的“合作性訂約”或“義務(wù)性訂約”。本文所關(guān)心的經(jīng)濟創(chuàng)新，基本上是市場力量推動的產(chǎn)物，創(chuàng)新活動的開展尤其創(chuàng)新的商業(yè)化過程，特別是創(chuàng)新的供給與需求，基本上由市場治理來協(xié)調(diào)，這與科學(xué)領(lǐng)域中由好奇心驅(qū)動、由科學(xué)共同體來協(xié)調(diào)的知識創(chuàng)新是有所不同的。

　　當(dāng)然，市場治理本身具有多樣性，這不僅體現(xiàn)為針對不同物品和服務(wù)的最優(yōu)所有權(quán)安排有所不同，也體現(xiàn)在市場治理所嵌入的制度結(jié)構(gòu)在不同地方和不同時期也有所不同。市場治理可以發(fā)生在任何類型的行動者之間，包括國家行動者或公法人;換言之，政府行政部門和公立組織也是重要的市場參與者。

　　社群治理(community governance)的基本特征是“認諾與遵守”，即相互密切關(guān)聯(lián)的個體基于對某些共同價值與規(guī)范的認諾與遵守以協(xié)調(diào)其活動。社群治理既可以出現(xiàn)在各類正式民間組織及其組成的非營利部門之中，也可以出現(xiàn)在包括家族、聯(lián)盟、社會關(guān)系在內(nèi)的非正式社會網(wǎng)絡(luò)之中，因此又被稱為網(wǎng)絡(luò)治理?；谏缛夯蚓W(wǎng)絡(luò)類型的不同，社群治理可具體化為法人治理、協(xié)會治理、聯(lián)盟治理等。

　　與行政治理和市場治理有所不同，社群治理的特點在于當(dāng)事人均為相識者，無論是在公司、非營利組織、社區(qū)、商會、專業(yè)社團、體育俱樂部甚或幫會，社群成員均是“一個在多方面直接并頻繁交往的人群”。他們的社會經(jīng)濟身份自然有別，但相互關(guān)聯(lián)，密切互動，對各自的權(quán)益和訴求予以積極的回應(yīng)，形成某種程度的平等互助關(guān)系。這一點對組織起來的正式和非正式社群，例如協(xié)會、聯(lián)盟、網(wǎng)絡(luò)等，同樣適用。

　　(二)嵌入性：行政、市場和社群治理的協(xié)同

　　三種治理方式的區(qū)分只是分析性的，而在現(xiàn)實世界中，對幾乎所有私人和公共事務(wù)的治理，三種機制都是相互嵌入的。當(dāng)然，嵌入的結(jié)果，有可能是相得益彰，也有可能相互抑制。

　　良好的市場治理有賴于通過行政機制所建立的制度及其執(zhí)行，以及通過社群機制在市場參與者當(dāng)中所滋養(yǎng)的信任與認同(即所謂“社會資本”)。新制度經(jīng)濟學(xué)強調(diào)了國家行動者在產(chǎn)權(quán)和契約方面的制度建設(shè)對市場治理正常運行的決定性作用。經(jīng)濟社會學(xué)有關(guān)嵌入性的文獻則就市場機制的運作如何嵌入到政府組織、道德規(guī)范和社會結(jié)構(gòu)之中，開展了深入的研究。這些文獻關(guān)注的是市場主體(個體或企業(yè))在組織、制度和結(jié)構(gòu)中的嵌入性，與本文所關(guān)注的市場治理在行政治理和社群治理中的嵌入性相比，側(cè)重點有所不同，但借鑒價值是顯然存在的。

　　同理，良好的社群治理也嵌入在依賴于行政機制的制度建設(shè)與執(zhí)行以及基于市場協(xié)調(diào)的激勵機制之中。由諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者、美國政治經(jīng)濟學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom，1933—2012)所領(lǐng)銜的布魯明頓學(xué)派(The Bloomington School)，揭示了在諸多公共事務(wù)尤其是公共資源的可持續(xù)性利用上社群治理運行的組織和制度基礎(chǔ)，并從公共資源治理領(lǐng)域拓展到更加一般性的“自我治理社會”(self-governing societies)，發(fā)展出有關(guān)社群治理制度多樣性的系統(tǒng)化理論。

　　再同理，良好的行政治理難以超脫于基于市場協(xié)調(diào)的激勵機制以及社群協(xié)調(diào)所蘊含的社會資本。在當(dāng)今世界，公共部門在新公共管理運動或公共治理變革的旗號下發(fā)生了各種的市場化改變，單純依靠命令與控制的政府施政已成明日黃花，市場機制與行政機制在公共事務(wù)治理中的融合日漸豐富。公共部門與私人部門形成了各式各樣的合作伙伴關(guān)系，讓行政機制與社群機制發(fā)揮相得益彰的協(xié)同作用，在諸多社會經(jīng)濟領(lǐng)域，包括對經(jīng)濟創(chuàng)新活動的促進方面，達成一種全新的治理格局──網(wǎng)絡(luò)治理。

　　在政府管制(規(guī)制)領(lǐng)域，傳統(tǒng)的治理模式是高度行政化的，即采取命令與控制的施政模式，而管制失靈的根源常常被歸結(jié)為“行政不作為”。但是，在規(guī)制經(jīng)濟學(xué)中興起的新規(guī)制治理模式則注重在政府管制中引入市場機制，形成了“通過合同的治理”。政府行動中的市場治理還體現(xiàn)在公共采購之中，無論對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)升級還是創(chuàng)新拓展，這都是一項重要的需求側(cè)政策。在政府施政、公共服務(wù)和公共治理中引入市場機制，正是新公共管理運動的核心內(nèi)容。在公共服務(wù)中取代“命令與控制”的“選擇與競爭”，被稱為“另一只看不見的手”。

　　同樣，在公共政策制定中也可以引入社群機制，以議題網(wǎng)絡(luò)、政策社群、政策網(wǎng)絡(luò)和協(xié)商民主或協(xié)會民主等方式興起的公民參與理念和實踐，實際上都包含著社群治理發(fā)揮作用的理念和實踐，同時涉及行政治理和社群治理的互動、交融和協(xié)同。在公共管理學(xué)領(lǐng)域興起的網(wǎng)絡(luò)治理、互動治理和參與治理等新理念和新實踐，實際上都體現(xiàn)為在政策實施、政府管控及更廣泛的公共治理中社群機制的引入。

　　(三)重新認識企業(yè)：三種治理方式的嵌入性

　　行政、市場和社群治理的嵌入性，為我們重新認識企業(yè)的性質(zhì)提供了新的視角。我們已經(jīng)知道，自科斯(Ronald H. Coase，1910—2013)以來，交易成本經(jīng)濟學(xué)理論視企業(yè)為區(qū)別于市場治理的行政治理或等級治理，其關(guān)于企業(yè)與市場邊界的研究，實際上是在探討市場治理與行政治理的權(quán)衡。當(dāng)然，企業(yè)建立和運營所涉及的諸多事務(wù)還會受制于政府管制，這其中行政治理也發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用。

　　然而，無論在企業(yè)內(nèi)部事務(wù)還是外部事務(wù)，市場治理的作用自然都是舉足輕重的。企業(yè)家行為引致的經(jīng)濟創(chuàng)新活動，基本上都是市場力量驅(qū)動的。企業(yè)需要通過勞動力市場招聘創(chuàng)新型雇員(尤其是技術(shù)研發(fā)人員)、通過資本市場獲得創(chuàng)新活動的融資、通過要素市場獲得創(chuàng)新活動所必須的各類物資等等。因此，在契約經(jīng)濟學(xué)中，企業(yè)被視為“契約的集合”，其中在完全或不完全契約約束下企業(yè)的所有人與管理者以及管理者和被管理者之間的委托代理關(guān)系，以及職業(yè)經(jīng)理人市場的影響，都是契約經(jīng)濟學(xué)的重點研究內(nèi)容。

　　從第三種角度來看，企業(yè)本質(zhì)上是一種社群組織，其組成和運行在很大程度上都是社群機制發(fā)揮作用的結(jié)果，其中尤其是涉及創(chuàng)新的戰(zhàn)略決策、創(chuàng)新活動的協(xié)調(diào)以及如何管理與其他組織的鏈接，更離不開社群機制的作用。折衷吸收多篇理論之后，美國學(xué)者布魯斯·柯格特(Bruce Kogut，1953—)和瑞典學(xué)者烏都·桑德爾(Udo Zander，1959—)曾提出，企業(yè)是一種認同、學(xué)習(xí)和協(xié)調(diào)的社會組織，并因此挖掘出被以往企業(yè)理論所忽視的集體性因素?？墒牵瑢⑵髽I(yè)視為一種社群治理的新理論，還有待發(fā)展。

　　所有這些表明，將企業(yè)刻畫為行政治理或契約治理的理論，對現(xiàn)實世界的解釋力存在著局限性。我們一方面需要一種將企業(yè)視為社群治理的理論，另一方面更需要一種基于行政、市場和社群治理嵌入性的新企業(yè)理論。這一點也適用于私立非營利性組織，對于公立組織來說也同樣是成立的。盡管公立組織的組建基本上都是行政治理的產(chǎn)物，但在其運行過程中，諸多事務(wù)的治理，尤其是創(chuàng)新活動的治理，離不開市場-社群治理的積極作用。換言之，公立組織，尤其是法人化的公立組織，同樣是行政、市場和社群機制嵌入的所在。

　　二、創(chuàng)新型企業(yè)所處的環(huán)境：創(chuàng)新體系中的政府、市場與社會

　　絕大多數(shù)經(jīng)濟創(chuàng)新都發(fā)生在商業(yè)企業(yè)當(dāng)中。創(chuàng)新活動不止于發(fā)明，也不止于技術(shù)變革，而是涉及企業(yè)運營的許多方面，但可簡化為知識生產(chǎn)與擴散、技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用、能力建設(shè)與增進和組織變革與優(yōu)化四個核心領(lǐng)域。無論在哪一個領(lǐng)域，創(chuàng)新活動都有一些共同的特點，影響到不同治理機制的適用性及其相互之間的嵌入性;而且，創(chuàng)新企業(yè)處在由多種政府、市場與社會行動者組成的創(chuàng)新體系之中，不同行動者之間的鏈接，也受制于行政、市場和社群機制的多重治理(參見圖1)。

 

　　(一)創(chuàng)新型企業(yè)的動態(tài)能力建設(shè)以及創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展

　　創(chuàng)新充滿了高度不確定性，必定會給企業(yè)帶來風(fēng)險，因此并非所有企業(yè)都致力于開展創(chuàng)新活動。一般的企業(yè)追求最優(yōu)化，即在既有技術(shù)和市場的約束條件下追求運營績效尤其是利潤的最大化。

　　與最優(yōu)化企業(yè)不同，創(chuàng)新型企業(yè)致力于打破既有的約束條件，克服“管理的局限”，通過挖掘新的知識，發(fā)展新的技術(shù)，拓展新的能力，轉(zhuǎn)移并重組自己的生產(chǎn)性資源，開拓新的市場，參與并實現(xiàn)熊彼特所說的“創(chuàng)新性破壞”或美國經(jīng)濟學(xué)家威廉·拉佐尼克(William Lazonick，1945—)所說的“歷史性變革”。對創(chuàng)新型企業(yè)來說，戰(zhàn)略選擇和資金投入固然是不可或缺的，但決定著企業(yè)具有創(chuàng)新能力的因素在于組織整合，使之對新的理念和實踐具有強大的吸收能力和應(yīng)用能力。

　　在創(chuàng)新研究者眼里，管理最優(yōu)化企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)之間的差異，才是企業(yè)之間最為重要的差異。正如美國經(jīng)濟學(xué)家理查德·納爾遜(Richard R. Nelson，1930—)所說，“企業(yè)之間持久且不易效仿的區(qū)別并非源于各自所掌握的特殊技術(shù)的差別，而是源于組織上的差異，尤其是產(chǎn)生創(chuàng)新的能力以及從創(chuàng)新中獲利能力的差異”。企業(yè)只有就這種動態(tài)能力的發(fā)展制定出具有長遠眼光的戰(zhàn)略，并持之以恒地加以落實，才能不斷地實現(xiàn)競爭力的整合和重塑，確立自己的競爭優(yōu)勢。

　　企業(yè)動態(tài)創(chuàng)新能力的建設(shè)，固然是企業(yè)家的事業(yè)，也是企業(yè)內(nèi)部社群治理的產(chǎn)物，但國家與社會行動者所營造的有利環(huán)境，也是重要的。就國家而言，創(chuàng)新推動型公共政策的重點不止于推動創(chuàng)業(yè)，即放寬新企業(yè)的市場準(zhǔn)入。誠然，創(chuàng)業(yè)活動的興旺本身是經(jīng)濟蓬勃的表現(xiàn)之一，但是只有某些特定類型的企業(yè)家活動才能對經(jīng)濟發(fā)展帶來長遠而深刻的正面影響，這類企業(yè)家活動具有知識密集性、創(chuàng)新頻密性的特征。知識-創(chuàng)新密集型企業(yè)家是一種多維的現(xiàn)象，因此公共部門和社會部門的多方面舉措，將有利于這種高發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)家活動的蓬勃開展。

　　政府以及公共部門的舉措包括公共資源配置、制度建設(shè)、規(guī)制、推促，其目標(biāo)對象既可以鎖定創(chuàng)新型企業(yè)以及其中的特定企業(yè)家活動，也可以針對創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展所需的市場環(huán)境。

　　圖1中的P1顯示政府(或公共部門)對創(chuàng)新型企業(yè)所提供的公共扶持，可稱為“供給側(cè)措施”，旨在促進創(chuàng)新的供給。公共扶持過程涉及政府對公共資源的配置，但并非限于針對創(chuàng)新性企業(yè)的直接補貼，也是將公共資源投入到能夠促進創(chuàng)新活動蓬勃開展的要素市場之中，其中包括人力資源培訓(xùn)機構(gòu)、風(fēng)險投資機構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及大學(xué)。

　　圖1中的P2顯示政府的需求側(cè)政策措施或政策工具，包括公共采購、消費補貼、稅收優(yōu)惠、信息散播等，旨在提升市場對創(chuàng)新產(chǎn)品(或服務(wù))的有效需求;其中，政府推動的信息散播，例如公關(guān)廣告、強制性標(biāo)牌標(biāo)識、集中化查詢、公共論壇等，被稱為“意識建設(shè)措施”，一方面可以提升民眾對創(chuàng)新型產(chǎn)品或服務(wù)的認知度，另一方面也可以對其可能的負外部性加以抑制。

　　公共采購是最常用的一種需求側(cè)政策工具，又分為一般性(或常規(guī)性)、戰(zhàn)略性和催化性公共采購三種，其中后兩種措施尤其是戰(zhàn)略性公共采購能夠在創(chuàng)新產(chǎn)品尚未商品化的特定時段形成有效需求，從而促進其創(chuàng)新活動的開展。以創(chuàng)新為導(dǎo)向的公共采購實踐打破了基于新古典經(jīng)濟學(xué)的傳統(tǒng)公共采購理論。在傳統(tǒng)理論指導(dǎo)下的常規(guī)性公共采購具有高度透明性、非歧視性和競爭性的特點，政府也不明確宣示公共采購的政策目標(biāo)，旨在不對競爭性市場治理的運行造成扭曲效應(yīng)。創(chuàng)新導(dǎo)向型公共采購?fù)瑯泳哂型该餍院透偁幮?，但卻給出明確的經(jīng)濟社會目標(biāo)宣示。當(dāng)這種宣示明確指向某類產(chǎn)業(yè)或某類技術(shù)，那么這種創(chuàng)新導(dǎo)向型公共采購也成為產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策、研發(fā)政策的一種工具。

　　當(dāng)然，需求側(cè)和供給側(cè)創(chuàng)新政策的區(qū)分只是分析性的。在現(xiàn)實世界中，政府的很多創(chuàng)新政策同時在供給側(cè)和需求側(cè)發(fā)力。尤其是在早期發(fā)展階段，市場對創(chuàng)新產(chǎn)品的需求是不足的，市場主體對創(chuàng)新產(chǎn)品的供給能力也是不足的，此時政府創(chuàng)新政策的著力點就不止于彌補市場不足和矯正市場失靈，更是通過對選定的創(chuàng)新領(lǐng)域進行公共投資來創(chuàng)造市場，并引導(dǎo)民間投資流向這些領(lǐng)域。

　　社會(非營利部門)的行動包括組織和資助社會研發(fā)、信息傳播和創(chuàng)新性活動的協(xié)調(diào)。其中，各種專業(yè)性、技術(shù)性、行業(yè)性和聯(lián)合性社團，為治理創(chuàng)新活動之間的協(xié)調(diào)失靈，弘揚創(chuàng)新的正外部性，抑制創(chuàng)新的負外部性，提供了多樣化的管道和平臺。私立研究型大學(xué)是創(chuàng)新體系中非?；钴S的非營利組織，大學(xué)中的企業(yè)家行動對技術(shù)研發(fā)和技術(shù)轉(zhuǎn)移的成效來說，有著決定性的影響。

　　(二)創(chuàng)新的集成性、網(wǎng)絡(luò)性以及創(chuàng)新體系的組織與制度

　　創(chuàng)新的蓬勃具有集成性、網(wǎng)絡(luò)性和多部門協(xié)同性的特征。這其中，作為創(chuàng)新的核心環(huán)節(jié)，知識生產(chǎn)本身以及知識轉(zhuǎn)化為市場化產(chǎn)品，都不止于個體的奮斗和打拼，更是一個多主體參與的系統(tǒng)集成事件。因此，無論是在產(chǎn)業(yè)、地方還是國家層次，創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)或創(chuàng)新體系的建設(shè)對創(chuàng)新型企業(yè)的培育和興旺以及創(chuàng)新型經(jīng)濟的發(fā)展，是至關(guān)重要的。在創(chuàng)新體系中，公共部門與民間部門二元對立是一種迷思，國家、市場與社會的協(xié)同才是常態(tài)。

　　創(chuàng)新體系由一系列組織和制度組成，其中的互動決定著企業(yè)的創(chuàng)新績效，其中最重要的是支持研發(fā)的制度。就國家和地方創(chuàng)新體系而言，在政府創(chuàng)立的研發(fā)機構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定機構(gòu)、公立大學(xué)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者和提供者(例如高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)等)、人力資源開發(fā)機構(gòu)、創(chuàng)新投資公司等公立組織中，內(nèi)部權(quán)威在組織內(nèi)部和涉外事務(wù)的協(xié)調(diào)上發(fā)揮著主導(dǎo)作用。進而，這類組織中權(quán)威的形成也是政府內(nèi)部自上而下行政治理的結(jié)果，這與私立組織中(如下文詳述)通過社群機制發(fā)揮作用而形成權(quán)威的法人治理是大為不同的。當(dāng)然，這類公立組織的治理模式也處在不斷的變化之中，其中一種變化就是從行政治理主導(dǎo)的行政化模式轉(zhuǎn)型為市場-社群治理主導(dǎo)的法人化模式。

　　創(chuàng)新體系中組織間的鏈接方式具有多樣性。同部門組織尤其是企業(yè)間的協(xié)作創(chuàng)新，被稱為橫向鏈接或橫向協(xié)作，這類協(xié)作固然由市場力量推動，但其治理在很大程度上仰賴于社群機制的作用。跨部門組織，即公共部門或社會非營利性部門中的創(chuàng)新相關(guān)組織與創(chuàng)新企業(yè)的關(guān)系，以及社會非營利部門與創(chuàng)新企業(yè)的協(xié)作關(guān)系，被稱為縱向鏈接或縱向協(xié)作。其中，產(chǎn)業(yè)組織、學(xué)術(shù)組織和研發(fā)機構(gòu)的合作，即產(chǎn)學(xué)研關(guān)系，包括大學(xué)與企業(yè)的協(xié)作創(chuàng)新，是創(chuàng)新學(xué)界研究最深入的一種縱向協(xié)作。即便政府機構(gòu)或公共部門在縱向協(xié)作扮演積極的角色，其發(fā)揮作用的方式主要不是仰賴于行政治理，而是參與到社群治理之中;這其中，行政治理即便有一定的作用，也必須以社會強化型的方式加以實施。

　　對創(chuàng)新體系或創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中的組織，無論是致力于創(chuàng)新的商業(yè)企業(yè)，還是包括研究型大學(xué)、商業(yè)協(xié)會、專業(yè)技術(shù)學(xué)會之類的非營利組織，還是包括政府機構(gòu)、公共研發(fā)機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)在內(nèi)的公立組織來講，這種平等互助型的多方互動是促進創(chuàng)新理念形成與擴散以及組織間創(chuàng)新協(xié)作的關(guān)鍵，也正是社群治理良好運作的核心特征。社群被視為知識密集型創(chuàng)新的社會核心所在。尤其是在并非基于正式契約所形成或市場力量所推動的網(wǎng)絡(luò)中，例如在技術(shù)性社群、專業(yè)性社群、區(qū)域創(chuàng)新聯(lián)盟等非正式網(wǎng)絡(luò)中，成員之間互動式、開放式、合作式的交往，對企業(yè)接觸新思想、快速獲取新資源、快速吸收或轉(zhuǎn)移知識、提升自身的創(chuàng)新能力，做出了杰出的貢獻。

　　(三)創(chuàng)新的集聚效應(yīng)與區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)

　　創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)化往往離不開集聚，這將使創(chuàng)新發(fā)展本身更快，也會帶來生產(chǎn)和需求上的結(jié)構(gòu)性變化，最終帶來組織和制度上的變革。進行組織和制度變革的能力對能否產(chǎn)生創(chuàng)新并從創(chuàng)新中受益，是非常重要的。這一點無論是對企業(yè)，還是就產(chǎn)業(yè)、地區(qū)還是國家而言，都是適用的。

　　對創(chuàng)新集聚效應(yīng)的根源，有兩種理論解釋。一種是隱性知識論，即創(chuàng)新活動所創(chuàng)造的獨特產(chǎn)品、獨特能力和獨特組織模式等，包含著人們不易獲得的隱性知識，而這類知識與容易編碼化的顯性知識相比更難以進行遠距離的交換。另一種是學(xué)習(xí)組織化論或互動式學(xué)習(xí)論，即創(chuàng)新過程中新知識、新思想、新模式的傳播和學(xué)習(xí)，并不止是個體企業(yè)家和個體企業(yè)的行動，更是一種多種主體之間的互動式、組織化的行動，由此空間上的集聚對創(chuàng)新活動的蓬勃及其擴散是不可或缺的?；邮綄W(xué)習(xí)的參與主體，不僅包括創(chuàng)新型企業(yè)及其上下游客戶，而且也包括公共部門和社會部門的研發(fā)機構(gòu)、技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)以及專業(yè)技術(shù)性社團。

　　創(chuàng)新的集聚效應(yīng)強化了集群、園區(qū)和區(qū)域的重要性。這些地理空間本身受益于本地化的創(chuàng)新能力、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和隱性知識所造就的無形資產(chǎn)的存在，同時這些能力、網(wǎng)絡(luò)和資產(chǎn)進一步強化了這些地方的吸引力，從而使集聚效應(yīng)進一步強化。正是由于社群治理集聚效應(yīng)的強化，使得某些地方相較于其他地方具有某些特殊的組織和制度稟賦。這些稟賦的產(chǎn)生和延續(xù)具有路徑依賴性，并且難以被復(fù)制，因此也就成為區(qū)域持續(xù)競爭優(yōu)勢的基礎(chǔ)。

　　由此，區(qū)域創(chuàng)新體系的重要性凸顯出來。在不同的程度上，創(chuàng)新活動的集聚通過民間社群組織(行業(yè)協(xié)會、商會、企業(yè)聯(lián)盟等)和公共服務(wù)組織(例如不同級別政府所創(chuàng)辦并授權(quán)的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)發(fā)展促進機構(gòu))的協(xié)同治理來實現(xiàn)。區(qū)域創(chuàng)新體系具有多樣性：第一種是所謂“領(lǐng)土嵌入型區(qū)域創(chuàng)新體系”，即由基層地方政府的發(fā)展機構(gòu)、技術(shù)中心或產(chǎn)業(yè)中心所提供的互動網(wǎng)絡(luò)，為當(dāng)?shù)貏?chuàng)新型企業(yè)提供市場研究和知識密集型服務(wù)，以促進本土化的創(chuàng)新開展、學(xué)習(xí)、擴散;第二種是網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域創(chuàng)新體系，這使得創(chuàng)新所必須的互動式學(xué)習(xí)與知識擴散超越了本地或基層的層次，擴展到當(dāng)?shù)刂獾拇髮W(xué)、研發(fā)機構(gòu)、技術(shù)轉(zhuǎn)移和服務(wù)中心等;第三種是國家或國際區(qū)域創(chuàng)新體系，這使得創(chuàng)新互動的疆界拓展到整個國家甚至國際的范圍。

　　總而言之，區(qū)域創(chuàng)新體系通過系統(tǒng)化促進本地化互動式學(xué)習(xí)和知識擴散來提高區(qū)域內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新能力和競爭優(yōu)勢，但創(chuàng)新體系的區(qū)域化也會由于鎖定效應(yīng)和路徑依賴而一定程度上喪失突破性創(chuàng)新的能力。區(qū)域創(chuàng)新體系在國家創(chuàng)新體系中的嵌入性及其運作績效，在很大程度上又受制于國家創(chuàng)新體系所嵌入于其中的市場經(jīng)濟生產(chǎn)與商業(yè)體系。

　　三、創(chuàng)新政策：公共治理變革與創(chuàng)新體系建設(shè)

　　無論是在哪一個層級上的創(chuàng)新體系，國家行動者都扮演積極而又重要的角色。換言之，創(chuàng)新政策至關(guān)重要。然而，為什么要有創(chuàng)新政策?這一直是創(chuàng)新經(jīng)濟學(xué)的一個重要論題，而且創(chuàng)新經(jīng)濟學(xué)家的主要工作之一是基于市場失靈理論論證政府干預(yù)創(chuàng)新活動的理據(jù)。

　　就此而言，哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院教授丹尼·羅德里克(Dani Rodrik，1957—)基于對兩種市場失靈的劃分對產(chǎn)業(yè)政策必要性的論證，也適用于創(chuàng)新政策。一類市場失靈涉及信息外部性，即有關(guān)創(chuàng)新失利的信息實際上是一份寶貴的公共物品，可以讓其他市場主體減少無謂的冒險，而創(chuàng)新成功本身則具有極大的正外部性;另一類市場失靈涉及協(xié)調(diào)外部性，即創(chuàng)新活動只要具有集體性和網(wǎng)絡(luò)性、規(guī)模經(jīng)濟(收益遞增)、產(chǎn)業(yè)鏈的集成性和集聚性，那么對大規(guī)模創(chuàng)新活動加以協(xié)調(diào)就具有社會效益。

　　相對來說，創(chuàng)新經(jīng)濟學(xué)對政府邊界或政府職能的論述較為充分，而對政府運用何種治理方式進行創(chuàng)新政策的決策和實施，著墨不多，或者說依然未盡充分。鑒于創(chuàng)新政策的普遍存在是一個全球性的事實，爭論其必要性已不再必要，真正的問題是，通過何種制度建設(shè)，建立何種激勵機制，運用何種治理模式，政府才能更好地為創(chuàng)新型企業(yè)提供有效的服務(wù)，從而促進創(chuàng)新型經(jīng)濟的發(fā)展。羅德里克2008年有一篇論文“產(chǎn)業(yè)政策：不要問為什么，要問如何去做”(Industrial Policy: Don’t Ask Why, Ask How)，其主標(biāo)題換成創(chuàng)新政策，論文的內(nèi)容也完全適用。這其中，最為重要的問題在于行政機制如何與市場機制和社群機制協(xié)同作用、相得益彰。行政機制與市場機制、社群機制相互嵌入性的不同組合，形成創(chuàng)新政策施政的多樣性;或者說，創(chuàng)新型國家在不同的地方以及不同的歷史時期呈現(xiàn)出多樣性。

　　整合既有的文獻，并基于對三種治理機制如何發(fā)揮作用的重點關(guān)注，本文給出一個創(chuàng)新政策的新概念框架(參見表1)，在此基礎(chǔ)上可以對創(chuàng)新型國家的多樣性進行深入分析。在這一框架中，創(chuàng)新政策可以分為三個理想類型：一是新制度自由主義(New Institutional Liberalism);二是國家引領(lǐng)型配置主義(State-Led Allocationism);三是協(xié)作型協(xié)調(diào)主義(Collaborative Coordinationism)。

 

　　新制度自由主義創(chuàng)新政策在學(xué)術(shù)上植根于新制度經(jīng)濟學(xué)和(美國語境中的)自由主義社會政治思想，基本上否定政府在創(chuàng)新領(lǐng)域發(fā)揮積極干預(yù)主義作用的正當(dāng)性和可行性。在這一派學(xué)者看來，既然具有高度不確定性，創(chuàng)新就應(yīng)該留給企業(yè)家或企業(yè)家社群，對創(chuàng)新活動的協(xié)調(diào)就應(yīng)該留給市場，而政府既然不知道什么東西會被創(chuàng)新出來，也不清楚什么樣的創(chuàng)新能給全社會帶來什么，因此占用公共資源去鼓勵創(chuàng)新會得不償失。當(dāng)然，這一派并非主張創(chuàng)新無政府主義，而是與涉及其他領(lǐng)域的主張一樣，認為政府應(yīng)該也能夠在公共物品的提供上扮演積極角色。

　　為創(chuàng)新活動提供的公共物品包括三大類：(1)智識性基礎(chǔ)設(shè)施：基礎(chǔ)科學(xué)研究、大學(xué)的科研以及公共研發(fā)中心等，這些領(lǐng)域構(gòu)成了創(chuàng)新政策與科學(xué)政策和技術(shù)政策的交匯點;(2)社會性基礎(chǔ)設(shè)施：創(chuàng)造一個創(chuàng)新友好型的社會環(huán)境，其中尤其是對創(chuàng)新所造成的“創(chuàng)造性破壞”提供社會緩沖，這涉及到福利國家的建設(shè)，而北歐國家(丹麥、芬蘭、瑞典、挪威等)在創(chuàng)新型國家和福利國家建設(shè)上都成就斐然，或者說這些國家通過發(fā)展型福利國家的建設(shè)，非但沒有抑制創(chuàng)新，反而與創(chuàng)新型國家的建設(shè)相輔相成;(3)制度性基礎(chǔ)設(shè)施，包括契約、產(chǎn)權(quán)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及一個反壟斷的營商環(huán)境，而最后一個領(lǐng)域構(gòu)成了創(chuàng)新政策與競爭政策的交匯點，其中有關(guān)專利許可、合資、并購的政策尤為重要。

　　在新制度自由主義創(chuàng)新政策中，產(chǎn)權(quán)制度和契約制度的建設(shè)尤為重要。由于知識創(chuàng)新具有(1)累積性，即必須基于前期積累;(2)高初始成本和低邊際生產(chǎn)成本;(3)收益遞增;(4)傳播反向不可能性，即新知識一旦為人所知就不可能收回，知識產(chǎn)權(quán)保護對營造一個有利于創(chuàng)新者的經(jīng)濟激勵環(huán)境，是至關(guān)重要的。然而，知識產(chǎn)權(quán)保護的力度，與兩種效率的增進有關(guān)。輕度保護有利于分配效率的增進，即促進創(chuàng)新成果的擴散，盡管這會在一定程度上有損于創(chuàng)新者的利益，但對全社會來說有更大的正外部性;重度保護則有利于動態(tài)效率的增進，即提升創(chuàng)新活動的激勵，這盡管會在一定程度上減緩創(chuàng)新成果的擴散，但會激發(fā)創(chuàng)新的頻度，強化創(chuàng)新的能力，促使整個經(jīng)濟更有持久的活力。知識產(chǎn)權(quán)保護的制度建設(shè)，需要在這兩個相互沖突的目標(biāo)上找到一個平衡點。因此，最優(yōu)知識產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計，是新制度經(jīng)濟學(xué)和創(chuàng)新經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域中的重要課題之一。

　　合同法在促成企業(yè)間或組織間的長期合作和信任增進上扮演著重要角色，這對創(chuàng)新過程所依賴的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有很大的影響。然而，合同法的制定和執(zhí)行并非行政治理獨自發(fā)揮作用的結(jié)果。合同法的恰當(dāng)制定和有效執(zhí)行都有賴于法律體系和社會體系之間的協(xié)同，尤其是與商業(yè)協(xié)會所建立的行為規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)制定機構(gòu)所建立的技術(shù)規(guī)范協(xié)調(diào)一致。鑒于創(chuàng)新活動高度依賴于企業(yè)間或組織間的長期合作和信任，合同法的制定和實施對此如何產(chǎn)生影響，依然是創(chuàng)新研究領(lǐng)域較少探討的一個話題。

　　新制度自由主義創(chuàng)新政策在目標(biāo)定位上具有橫向性，在政策工具上具有跨部門性。市場治理是新制度自由主義創(chuàng)新政策的基石，協(xié)調(diào)著創(chuàng)新型企業(yè)的創(chuàng)新活動;社群機制在政策制定或立法環(huán)節(jié)發(fā)揮著積極作用。在政策和法規(guī)的執(zhí)行上，行政治理占據(jù)主導(dǎo)性。

　　國家引領(lǐng)性配置主義創(chuàng)新政策的根基在于對創(chuàng)新正外部性的識別，旨在通過政府主導(dǎo)的公共資源配置，要么提供創(chuàng)新活動所賴以維系的諸多公共物品，從而間接地促進創(chuàng)新活動的開展，要么直接對某些創(chuàng)新型企業(yè)的特定創(chuàng)新活動加以扶持。直接性配置主義政策一方面將公共資源傾斜性地配置到選定的特定創(chuàng)新活動企業(yè)之中，另一方面引導(dǎo)民間資源流向政府所指引的創(chuàng)新領(lǐng)域。

　　配置主義創(chuàng)新政策與選擇性產(chǎn)業(yè)政策相類似，目標(biāo)定位具有縱向性，政策工具具有部門性，其核心特點在于“政府挑選贏家”，即政府中某些特定的由技術(shù)官僚組成的機構(gòu)成為“導(dǎo)航組織”(pilot organizations)，扮演經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)航員角色。在配置主義創(chuàng)新政策的實施中，政府要么建立公立組織或國有企業(yè)，采用直接提供模式為創(chuàng)新型企業(yè)供給投入要素，要么引入公私合作伙伴關(guān)系，對民間風(fēng)險投資、土地開發(fā)和人力培訓(xùn)等提供補貼。

　　由于有事后諸葛亮之嫌，“挑選贏家”式配置主義取向在產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域遭遇到廣泛質(zhì)疑。聯(lián)合國的一項研究提出，以“挑選贏家”來概括產(chǎn)業(yè)政策，根本就是一種誤導(dǎo)性的說法，因為事實上根本并不存在所謂的“贏家產(chǎn)業(yè)”，而一個政府決定予以扶持的產(chǎn)業(yè)最終是否在國際競爭中有活力取決于很多因素，并非這個產(chǎn)業(yè)天生就是贏家。同理，配置主義創(chuàng)新政策是否有效，或者說，配置主義是否應(yīng)該創(chuàng)新政策中占據(jù)主導(dǎo)或主流位置，這是創(chuàng)新政策研究領(lǐng)域中一個值得深入探究的課題。

　　值得注意的是，盡管具有行政治理主導(dǎo)的特征，但在配置主義創(chuàng)新政策中，市場治理和社群治理也有發(fā)揮作用的空間。創(chuàng)新中的多數(shù)經(jīng)濟決策和行動本身依然是由市場機制所引導(dǎo)，而社群機制的作用在于協(xié)調(diào)企業(yè)間、產(chǎn)業(yè)間以及其他利益相關(guān)者之間的利益沖突，以圖減弱創(chuàng)造性破壞給全社會所帶來的不利影響。實際上，即便是就飽受詬病的“挑選贏家”而言，配置主義政策即便有成功的可能性，也不一定是行政治理的結(jié)果，即扮演“挑選贏家”角色的是企業(yè)和企業(yè)協(xié)會，及其與政府形成的“政策網(wǎng)絡(luò)”，而不是單靠全知全能、至真至善政府。

　　對此，作為發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家的羅德里克在產(chǎn)業(yè)政策的語境中給出了一個理論解釋，也適用于創(chuàng)新政策。在羅德里克看來，看待產(chǎn)業(yè)政策的正確方法是把它視為一個發(fā)現(xiàn)的過程，即一個企業(yè)與政府共同發(fā)現(xiàn)潛在的成本和機會，并參與戰(zhàn)略合作的過程，而不是政府機構(gòu)單邊主義式的“發(fā)現(xiàn)贏家”。這意味著，即便是針對配置主義創(chuàng)新政策，其有效性是否根源于其行政治理的主導(dǎo)性，也是值得懷疑的。本文強調(diào)的治理嵌入性，應(yīng)該成為配置主義創(chuàng)新政策專題研究中的重要探索內(nèi)容。

　　協(xié)作型協(xié)調(diào)主義的政策取向具有功能性，即旨在推動創(chuàng)新過程中諸多利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)，目標(biāo)定位具有橫向性。在協(xié)調(diào)主義創(chuàng)新政策之中，政府補貼不再是主要的政策工具，有限的公共資源投入到扶持正外部性拓展和負外部性抑制的各種創(chuàng)新活動之中，尤其是各種協(xié)會性、聯(lián)盟性、互動性組織所開展的咨詢、協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以協(xié)調(diào)沖突、促進溝通并提升創(chuàng)新相關(guān)性公共服務(wù)的提供水平。

　　功能性協(xié)調(diào)主義政策的理念和實踐在促進協(xié)作型創(chuàng)新，而不是單個企業(yè)的創(chuàng)新。協(xié)調(diào)主義創(chuàng)新政策的施政重點在于企業(yè)間關(guān)聯(lián)和跨企業(yè)制度建構(gòu)。協(xié)調(diào)主義注重所謂的“中介邏輯”(intermediary logics)，包括企業(yè)的集聚和合作性網(wǎng)絡(luò)、中介組織以及企業(yè)支持性組織，例如服務(wù)導(dǎo)向的商業(yè)協(xié)會、服務(wù)中心和發(fā)展中介等。這些正式與非正式組織的功能在于推動并協(xié)調(diào)企業(yè)之間以及企業(yè)與地方經(jīng)濟中介組織的合作型活動，推動企業(yè)上下游之間的關(guān)聯(lián)，促進知識和信息的交流，采取集體行動解決共同面對的問題，傳播并分享新知識新資源，開展研發(fā)合作，共同推進市場營銷和其他商務(wù)活動。在協(xié)調(diào)主義政策中，政府行動的特征也不再是命令與控制，而是注重引入社群機制，采用社會強化型的方式，促成、推進、維持、管控創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，從而以全新的互動式治理取代傳統(tǒng)的行政化治理。

　　這三類創(chuàng)新政策在現(xiàn)實世界中并非相互分離，而是混合在一起，以致很多創(chuàng)新政策學(xué)者也未能在分析上將它們分開。事實上，一項被視為奉行自由放任主義的美國政府，也非常重視發(fā)揮創(chuàng)新政策的作用。

　　在新自由主義大行其道的1980年代，里根執(zhí)政下的美國聯(lián)邦政府推出了一系列美國創(chuàng)新政策，體現(xiàn)在如下幾個法案之中：《大學(xué)和小企業(yè)專利程序法》(1980年)、《技術(shù)創(chuàng)新法》(1980年)、《科技企業(yè)稅收優(yōu)惠法》(1981年)、《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法》(1982年)、《國家合作研究法》(1984年)、《綜合貿(mào)易和競爭力法》(1988年)。盡管這些法案的目標(biāo)地位和預(yù)期目標(biāo)各有不同，政府工具也有差別，但都超出了新制度自由主義創(chuàng)新政策的范圍，進入了國家引領(lǐng)性配置主義創(chuàng)新政策的疆域，采用了配置主義的政策工具(諸如政府補貼、稅務(wù)優(yōu)惠等)，而其共同點卻在于都有一定的協(xié)調(diào)主義創(chuàng)新政策取向。

　　這些創(chuàng)新政策的最重要的方面是增進不同企業(yè)之間現(xiàn)實紐帶的異質(zhì)性，增進企業(yè)利用多樣性而開展創(chuàng)新活動的能力，從而使企業(yè)家們有更多、更豐厚、更具有多樣性的社會網(wǎng)絡(luò)，使他們在把握機會和利用機會的動態(tài)過程中更具有創(chuàng)造性。

　　與聯(lián)邦政府相比，美國地方政府的創(chuàng)新政策理念和實踐更加豐富多彩。由于擁有制度建設(shè)和政策設(shè)計與實施上的高度自主權(quán)，美國各級地方政府混合運用上述三種類型的創(chuàng)新政策，在推動社會性學(xué)習(xí)、區(qū)域創(chuàng)新能力建設(shè)、大學(xué)研發(fā)的商業(yè)化、學(xué)術(shù)界企業(yè)家行動、創(chuàng)新集聚、企業(yè)家集體行動、地區(qū)性創(chuàng)新經(jīng)濟上，發(fā)揮著積極有為的作用。

　　針對美國政府(尤其是聯(lián)邦政府)在促進創(chuàng)新方面積極有為的作用，美國加州大學(xué)戴維斯分校社會學(xué)系教授弗雷德·布洛克(Fred L. Block)提出，美國實際上是一個被新自由主義意識形態(tài)所遮蔽的隱形發(fā)展型國家，通過多種國家行動有效地促進了經(jīng)濟生活中首創(chuàng)性(而非模仿性)創(chuàng)新活動的蓬勃開展。在他的筆下，美國式發(fā)展型國家與東亞發(fā)展型國家有所不同，前者是一種網(wǎng)絡(luò)式國家，而后者是一種官僚式國家。在網(wǎng)絡(luò)式發(fā)展型國家之中，政府通過四種國家行動即資源定位、窗口開放、中介經(jīng)紀(jì)和引導(dǎo)推促來推動發(fā)展。

　　在本文提出的概念框架中，“官僚式發(fā)展型國家”所推出的政策，多以行政治理為主導(dǎo)，具有強烈的國家引領(lǐng)性配置主義的特征;而“網(wǎng)絡(luò)式發(fā)展型國家”所推出的政策，則多以社群治理為主導(dǎo)，具有強烈協(xié)作型協(xié)調(diào)主義的特征。布洛克所概括的四種國家行動，除了資源定位兼具配置主義和協(xié)調(diào)主義的特征之外，都屬于典型的協(xié)調(diào)主義國家行動。

　　歐洲國家則三管齊下，同時運用上述三種創(chuàng)新政策，以促進創(chuàng)新型經(jīng)濟的發(fā)展，抵御全球化的沖擊。在歐盟，無論是超國家的歐盟層級，還是在國家層級，還是在地方層級，各級政府都注重運用新制度自由主義創(chuàng)新政策，充分發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)保護法律和競爭政策的積極作用，強化企業(yè)創(chuàng)新活動的經(jīng)濟激勵，促使技術(shù)的交易更加便利。各級政府通過標(biāo)準(zhǔn)制定、公共補貼、研發(fā)稅務(wù)優(yōu)惠、政府購買等配置主義措施，促進創(chuàng)新活動的開展。

　　與此同時，歐洲各級政府加強了協(xié)調(diào)主義創(chuàng)新政策的分量，注重創(chuàng)新相關(guān)性組織內(nèi)部和組織之間的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，注重在國家和地方層面上改善創(chuàng)新體系的制度，從而使創(chuàng)新領(lǐng)域的利益相關(guān)者在更為有利的制度框架中開展更廣范圍和更深程度的協(xié)作。歐盟各級政府推出的眾多創(chuàng)新推進型項目，均具有多方參與(至少要有兩家)、多部門協(xié)作(即既有企業(yè)也有公共或社會研發(fā)機構(gòu)參與)、競爭性(政府挑選贏家的消褪)、自下而上的功能選擇(由市場行動者和社會行動者選擇公共扶持的功能)、多樣性、程序靈活性的特征。

　　簡言之，以多種多樣的國家行動推進創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的發(fā)育和蓬勃，既是歐州政府創(chuàng)新政策施政的重點，也為創(chuàng)新型國家本身的能力建設(shè)提供助力。

　　四、結(jié)語：創(chuàng)新政策中的政府轉(zhuǎn)型

　　本文試圖從治理嵌入性的新視角對創(chuàng)新政策中國家-市場-社會的關(guān)系進行新的探索。有關(guān)創(chuàng)新政策的既有文獻主要是從國家、市場和社會三類行動者的互動，來探討創(chuàng)新體系中的組織和制度。繼承既有文獻的思路并試圖進行超越，本文則從行政、市場和社群治理的相互嵌入性的視角，來探討創(chuàng)新體系的組織和制度以及創(chuàng)新政策和創(chuàng)新型國家的多樣性。

　　行政、市場和社群治理是人類生活的三大治理方式，其各自均在政治社會經(jīng)濟活動的協(xié)調(diào)中發(fā)揮著重要作用。在絕大多數(shù)情況下，三種治理方式并非單獨發(fā)揮作用，而是嵌入在一起，共同發(fā)揮作用。三者嵌入的方式不同，會帶來不同的治理績效。當(dāng)治理嵌入性呈現(xiàn)相互排斥、相互扭曲的態(tài)勢，就會出現(xiàn)治理失靈。當(dāng)三種治理方式以互為補充、相互強化的方式發(fā)揮作用，就會呈現(xiàn)出一種良好的協(xié)作治理態(tài)勢。對公共政策的決策和實施來說，政府能否以市場強化型和社會增進型的方式運用行政治理方式，使之能使市場機制和社群機制有效地發(fā)揮作用，是治理成功的關(guān)鍵。

　　經(jīng)濟生活中的創(chuàng)新活動發(fā)生于創(chuàng)新型企業(yè)之中，有賴于企業(yè)家行動的開展。創(chuàng)新的供給和需求主要由市場機制來協(xié)調(diào)，而創(chuàng)新過程，無論涉及知識生產(chǎn)與擴散、技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用、能力建設(shè)與增進，還是組織變革與優(yōu)化，基本上通過社群機制來協(xié)調(diào)。企業(yè)不僅是行政治理和市場(契約)治理下的行動者，而且在很大程度上是一個社群組織，尤其是就創(chuàng)新而言，企業(yè)呈現(xiàn)為一種戰(zhàn)略性社群，其內(nèi)部事務(wù)和外部事務(wù)由等級、契約和社群治理相互嵌入的協(xié)作治理方式來協(xié)調(diào)。在某種程度上，所有組織化的創(chuàng)新利益相關(guān)者，包括非營利部門中的社會組織(尤其是協(xié)會)和公共部門中的公共服務(wù)組織(事業(yè)單位)，在一定程度上也是社群，社群治理在非市場組織的治理中也發(fā)揮著重要作用。

　　創(chuàng)新過程具有不確定性、累積性、集體性。因此，創(chuàng)新的蓬勃，尤其是一個地方性、區(qū)域性甚至全國性創(chuàng)新經(jīng)濟的形成，絕非通過個體創(chuàng)新型企業(yè)在自由市場上的充分競爭就能實現(xiàn)。集聚化和網(wǎng)絡(luò)化是創(chuàng)新經(jīng)濟形成不可或缺的環(huán)節(jié)。多元創(chuàng)新相關(guān)性行動者，包括創(chuàng)新型企業(yè)，包括社會組織和公共服務(wù)組織，也包括各層級的政府機構(gòu)，以協(xié)會、聯(lián)盟、合作伙伴等多種正式和非正式的方式連接起來，形成創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，為創(chuàng)新過程所依賴的互動式學(xué)習(xí)提供了平臺和空間。創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中的組織和制度建設(shè)，形成了創(chuàng)新體系。

　　對創(chuàng)新體系的發(fā)育和發(fā)展，國家行動者的角色體現(xiàn)為創(chuàng)新政策的決策與實施。創(chuàng)新政策可以分為三個理想類型：一是新制度自由主義，即政府著重于權(quán)利界定與配置、契約規(guī)則與執(zhí)行、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定與實施等方面，為創(chuàng)新活動的蓬勃開展提供制度性基礎(chǔ)設(shè)施，并同時促進創(chuàng)新友好型的物質(zhì)性和社會性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);二是國家引領(lǐng)型配置主義，即政府通過公共資源的配置，彌補市場不足，矯正市場失靈，為具有正外部性的創(chuàng)新活動提供足夠的激勵，并對具有負外部性的創(chuàng)新活動施加應(yīng)有的成本;三是協(xié)作型協(xié)調(diào)主義，即政府發(fā)揮能促型作用，以因勢利導(dǎo)或助推的方式，在創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)上扮演積極的角色，矯正單靠市場治理和社群治理所不能完全克服的協(xié)調(diào)失靈。在現(xiàn)實世界中，很少有國家實施單獨一種創(chuàng)新政策，而是多種創(chuàng)新政策混雜在一起。

　　無論在哪一種類型的創(chuàng)新政策之中，都不可能只讓一種治理方式獨自發(fā)揮作用。新制度自由主義創(chuàng)新政策的核心是公共物品提供，尤其是制度建設(shè)和制度執(zhí)行，從而讓市場治理正常運轉(zhuǎn)起來。制度建設(shè)需要行政治理的積極作用，但也必須引入社群治理，讓多元利益相關(guān)者有充分渠道參與其中，同時法律法規(guī)也需要與通過社群治理方式形成的社會慣習(xí)和規(guī)范相契合。制度實施本身固然在很大程度上表現(xiàn)為行政治理的運作，但引入社群機制，在國家行動者與市場和社會行動者的互動過程中，形成參與式、互動式和網(wǎng)絡(luò)式治理的新格局，才是創(chuàng)新體系治理成功之道。配置主義政策固然需要行政治理發(fā)揮主導(dǎo)作用，從而通過公共資源配置的引領(lǐng)作用鼓勵社會資源涌入創(chuàng)新領(lǐng)域，但對于資源配置目標(biāo)定位的選擇，還需要仰賴于社群治理和市場治理發(fā)揮積極有效的作用。協(xié)調(diào)主義政策是社群治理發(fā)揮主導(dǎo)作用的領(lǐng)域，但社群治理能否發(fā)揮有效的作用，一要看社群行動是否獲得市場力量的激勵，二要看社群行動是否獲得行政力量的背書。換言之，社群治理的市場嵌入性和行政嵌入性至關(guān)重要。

　　簡言之，創(chuàng)新政策既不是國家行動者的單邊主義行動，也不等同于政府自上而下命令與控制型的行政治理。能在增進市場、激活社會、創(chuàng)新政府，亦即在市場機制、社群機制和行政機制如何相得益彰上做好文章，推動國家公共治理體系的創(chuàng)新，創(chuàng)新型經(jīng)濟和形成和創(chuàng)新型國家的建設(shè)才能走上健康發(fā)展之路。

　　(本文原刊于《公共行政評論》2017年第6期，原題：“治理嵌入性與創(chuàng)新政策的多樣性：國家-市場-社會關(guān)系的再認識”。略去參考文獻，正文經(jīng)重新編輯，略有簡化，并經(jīng)作者本人審閱。經(jīng)授權(quán)刊用。)