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　　摘要: "社區(qū)營造"最初作為社會運(yùn)動口號，產(chǎn)生于戰(zhàn)后日本高速增長時期，其主張?jiān)诮鉀Q城市問題時，應(yīng)該集聚居民的意識，體現(xiàn)地方公共團(tuán)體和居民的主體性，因而其具有對抗縱向國家權(quán)力體制中"城市規(guī)劃"的作用。隨著社會與國家之間的互動，"社區(qū)營造"的觀念正逐漸滲入國家制度體系，構(gòu)建起居民有效參與城市規(guī)劃編制、地方日漸增強(qiáng)主體地位的具體法律制度。

　　關(guān)鍵詞: 社區(qū)營造 城市規(guī)劃 公眾參與 地方自治

　　在日本，"まちづくり"是一個在日常生活乃至學(xué)術(shù)領(lǐng)域使用頻率極高的詞匯，中文將此翻譯為"社區(qū)營造"。"社區(qū)營造"1這一詞匯的使用范圍很廣，其最初誕生于20世紀(jì)50年代日本戰(zhàn)后改革和民主主義興起的背景中，主要在農(nóng)村開展的地方民主化運(yùn)動中被提出和使用，強(qiáng)調(diào)對于小范圍地域之內(nèi)的相關(guān)事項(xiàng)，都應(yīng)該采用從上至下或者自下而上的方式組織動員當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c其中。

　　進(jìn)入20世紀(jì)60年代之后，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長，日本政府在全國推動大規(guī)模、急速的城市化政策，這導(dǎo)致資本和人口大量涌向城市，尤其是從地方進(jìn)入城市圈。這種社會變動一下子激化了形成于戰(zhàn)前的中央集權(quán)型城市規(guī)劃制度與地方自治

　　乃至戰(zhàn)后民主之間的矛盾，"社區(qū)營造"概念的適用對象也因此由農(nóng)村變?yōu)槌鞘?，并且較為集中于城市規(guī)劃制度有關(guān)的領(lǐng)域。這時，"社區(qū)營造"是作為"城市規(guī)劃"的對抗性概念產(chǎn)生和發(fā)揮作用的，并進(jìn)而影響了現(xiàn)代的城市規(guī)劃法律制度。

　　本文就"社區(qū)營造"這一概念在日本城市化過程中產(chǎn)生的制度背景、產(chǎn)生的過程以及至今對城市規(guī)劃法律制度的影響做一簡單的介紹。

　　一、"社區(qū)營造"概念產(chǎn)生的制度背景

　　"社區(qū)營造"概念的產(chǎn)生，與日本自戰(zhàn)前開始一直延伸至戰(zhàn)后的城市規(guī)劃法律體制緊密相關(guān)。

　　1919年，日本頒布首部《城市規(guī)劃法》(現(xiàn)稱為"舊法")2，旨在應(yīng)對當(dāng)時的城市化過程中城市改造與城市擴(kuò)張所面對的問題，從而將封建時代以城下町為代表的前現(xiàn)代城市轉(zhuǎn)型為適合從事工商業(yè)等活動的資本主義的現(xiàn)代化城市。在當(dāng)時形成的城市規(guī)劃制度中，由于城市規(guī)劃的編制及其項(xiàng)目的實(shí)施均被定位屬于國家事務(wù)，在編制程序中，規(guī)劃的方案雖然會經(jīng)過設(shè)置在相關(guān)城市的國家機(jī)關(guān)城市規(guī)劃委員會討論，但城市規(guī)劃的權(quán)限全部由國家的內(nèi)務(wù)省和內(nèi)務(wù)大臣掌控，相關(guān)的城市規(guī)劃決定也全部由其作出。如從今天有關(guān)地方自治的角度來看，無論是從確保作為主權(quán)者的居民在地方公共團(tuán)體運(yùn)行之中反映意見的政治制度"居民自治"而言，還是從確保地方公共團(tuán)體作為獨(dú)立的團(tuán)體，根據(jù)居民的總體意愿進(jìn)行行政活動的政治制度"團(tuán)體自治"而言，這兩項(xiàng)地方自治制度的根基性要素在當(dāng)時都完全得不到承認(rèn)。正因如此，在戰(zhàn)前，城市規(guī)劃法律制度的目的和內(nèi)容，以及采用的方法都從根本上與地方以及市民或居民生活相隔絕。

　　二戰(zhàn)之后，隨著新憲法和地方自治法的頒布，日本城市規(guī)劃的舊法被作了若干的修改，但整體上依然有效地存續(xù)了20多年。1949年，以美國人肖普為團(tuán)長的稅制調(diào)查團(tuán)提出的《肖普建議》，對地方財(cái)政制度提出了許多具有很大影響力的建議，其中就城市規(guī)劃制度指出"城市規(guī)劃應(yīng)該屬于市村町自治體的事務(wù)"。但是，該建議不僅被建設(shè)省官僚推延適用，而且也阻礙了其核心內(nèi)容進(jìn)入此后新制定的《城市規(guī)劃法》。在這樣的制度環(huán)境中，至1968年新的《城市規(guī)劃法》頒布之時，日本的經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)到達(dá)非常高的階段，巨大的蔓延式開發(fā)已經(jīng)席卷大城市周邊地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施不足、無秩序的住宅地化和城鎮(zhèn)地化已造成嚴(yán)重的社會問題。

　　新的《城市規(guī)劃法》的立法過程中，盡管形式上沒有出現(xiàn)如給舊法定位那樣的"規(guī)劃高權(quán)"主張，但是，這種觀念在官僚體制中一直延續(xù)發(fā)展。新法在成立時所表現(xiàn)出來的特征就說明了這點(diǎn)。這些特征為：①城市規(guī)劃項(xiàng)目的內(nèi)容預(yù)先由法設(shè)置，排除地方公共團(tuán)體自行設(shè)置的內(nèi)容。②城市規(guī)劃中的大部分內(nèi)容屬于由都道府縣知事決定的事項(xiàng)，而這些事項(xiàng)又屬于機(jī)關(guān)委任事務(wù)，即此時知事作為國家的代理機(jī)構(gòu)(而不是作為地方公共團(tuán)體的首長)從事城市規(guī)劃事務(wù)，地方議會不能介入其中。③都道府縣知事決定的城市規(guī)劃事務(wù)中，相當(dāng)大的部分必須經(jīng)由建設(shè)大臣的許可。如果建設(shè)大臣對此不予以許可，則這些城市規(guī)劃無法付諸實(shí)施。④建設(shè)大臣保留有指示和代行權(quán)限，當(dāng)?shù)胤焦矆F(tuán)體不服從國家意向之時，國家可以指揮和執(zhí)行其管轄的項(xiàng)目。

　　新的《城市規(guī)劃法》之所以采取了這樣基本立場，其原因在于立法時的基本觀念認(rèn)為，城市規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)該具有廣闊的跨區(qū)域性，其決定權(quán)主體應(yīng)該是作為國家機(jī)關(guān)的都道府縣知事，而對于與居民密切相關(guān)的限于共同體內(nèi)部的規(guī)劃，則應(yīng)該委托從事團(tuán)體委任事務(wù)的市村町承擔(dān)。根據(jù)當(dāng)時的《地方自治法》，這里作為國家機(jī)關(guān)的都道府縣知事和從事團(tuán)體委任事務(wù)的市村町，其法律主體屬性為國家機(jī)關(guān)。因此，國家須擁有所有國家希望實(shí)現(xiàn)的規(guī)劃的許可權(quán)。

　　總之，日本無論是戰(zhàn)前還是戰(zhàn)后的城市規(guī)劃法律制度，盡管在各自內(nèi)容方面有很大差異，但是，就其基本體制而言，戰(zhàn)后的城市規(guī)劃法律體制基本是在戰(zhàn)前體制的延長線上發(fā)展，城市規(guī)劃依然具有國家權(quán)力規(guī)劃屬性，屬于"官治城市規(guī)劃"或"政府的城市規(guī)劃"。這樣的背景中，城市關(guān)系表現(xiàn)為官民關(guān)系中的"公"與"私"的對立關(guān)系。在這種觀念中，市民或居民只是作為諸如新干線建設(shè)和擴(kuò)展時拆遷的對象而存在，或者是城鎮(zhèn)土地再開發(fā)時因項(xiàng)目決定而與之進(jìn)行補(bǔ)償談判的對象而已。換而言之，市民或居民只是被"官"管理的城市規(guī)劃的對象，城市規(guī)劃的主體是國家官僚，以及作為其代理人的地方公共團(tuán)體官僚?，F(xiàn)代觀念中的地方公共團(tuán)體和市民或居民，即作為城市規(guī)劃的主體或者合作伙伴的"民"，在當(dāng)時并無可居之處?？傊?，該城市規(guī)劃法律體制的正當(dāng)性基礎(chǔ)，建立在"國家高權(quán)" 之上，自始就排除了市民或居民以及以此為基礎(chǔ)的地方城市自治權(quán)。

　　二、"社區(qū)營造"概念的出現(xiàn)及其特征

　　(一)"社區(qū)營造"概念的出現(xiàn)

　　"社區(qū)營造"概念的提出，最初起源于針對城市開發(fā)的反對運(yùn)動，此后因"社區(qū)營造"運(yùn)動的形成而超越了開發(fā)反對運(yùn)動的范圍本身，其范圍得以擴(kuò)展(田村明，1987:136)。

　　查閱目前有關(guān)"社區(qū)營造"的研究文獻(xiàn)，最初將"社區(qū)營造"概念作為上述"城市規(guī)劃"的對抗概念提出的，是名古屋榮東地區(qū)的一位被服商店店主三輪田春男(広原盛明，2002：28-37;安本典夫，2008：3)，同時，該地區(qū)的事件本身也成為"社區(qū)營造"運(yùn)動的代表例之一。

　　名古屋是日本城市中受到城市規(guī)劃制度影響最大、實(shí)現(xiàn)度最高的城市。該城市早在日本戰(zhàn)前舊的城市規(guī)劃法律制度建立之前，就適用舊《耕地整理法》實(shí)質(zhì)性地大規(guī)模實(shí)施了土地區(qū)劃整理項(xiàng)目。到20世紀(jì)80年代初，其實(shí)施了區(qū)劃整理項(xiàng)目的土地已經(jīng)占到了全市土地的62%，居日本第一位。3由于在城市規(guī)劃界稱"土地區(qū)劃整理規(guī)劃"為"城市規(guī)劃之母"，因此，名古屋也成為著名的城市規(guī)劃之市。但恰恰是在這座受到城市規(guī)劃制度限制最大歷史最久的城市，反而最早出現(xiàn)"社區(qū)營造"的呼聲。

　　運(yùn)動發(fā)生地榮東地區(qū)一直是安靜的住宅區(qū)，但戰(zhàn)后隨著經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展，地價上漲和環(huán)境惡化，居民人口的一半流向郊外，當(dāng)?shù)厣痰杲忠蚕萑虢?jīng)營不振的境地。與此同時，由于高速公路發(fā)展的緣故，該地區(qū)被通過的高速公路嚴(yán)重分割，兒童在上學(xué)途中時常因此遭受事故。大城市中心地段受此劇烈的影響，開始走向空洞化。

　　現(xiàn)在回過頭來看，這些變化無疑是與以石油危機(jī)為契機(jī)的20世紀(jì)70年代的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)相關(guān)，也是其所導(dǎo)致的發(fā)達(dá)國家城市中心部空洞化問題的先兆，但在當(dāng)時，日本則并不理解為什么這種城市問題現(xiàn)象會出現(xiàn)在高速經(jīng)濟(jì)增長期間的名古屋。然而，最早感受到這種變化的是當(dāng)?shù)氐纳痰杲?jīng)營者們。其中，當(dāng)?shù)乇环痰甑牡曛魅喬锎耗袨榱酥卣駱s東地區(qū)昔日的輝煌，向周邊的商店店主發(fā)出了進(jìn)行共同重建的建議，并為此特意赴歐美進(jìn)行考察?；貒?，三輪田認(rèn)為共同重建商店街已經(jīng)難以重振往日的繁榮，應(yīng)該采取的是美國式的商業(yè)再開發(fā)模式，為此，他特意提出了"社區(qū)營造"的概念，將原來屬于專家知識領(lǐng)域的"城市規(guī)劃"拉向了市民能夠切身感受的范圍之內(nèi)。

　　三輪田通過向名古屋市、愛知縣、商會、住宅公團(tuán)等相關(guān)機(jī)構(gòu)游說以市民為中心的"社區(qū)營造"理念，在住宅公團(tuán)名古屋分所的支持下，于1962年組建了以其為核心的"榮東再開發(fā)促進(jìn)協(xié)議會準(zhǔn)備會"，并提出"社區(qū)營造"的基本設(shè)想。這些設(shè)想是：①任何情況下都需要經(jīng)與居民的對話并獲得同意;②不能以犧牲多數(shù)人的利益使一部分人獲利;③無論如何，都應(yīng)在居民自主性活動的基礎(chǔ)之上，尋求與市政府、商會、住宅公團(tuán)的合作;④以長時間堅(jiān)持的方式解決資金困難等問題。就現(xiàn)今的認(rèn)識角度而言，在日本，這些設(shè)想已經(jīng)屬于極為普通的理念和方法，但在當(dāng)初則具有先驅(qū)性價值和意義，因?yàn)槠涓淖兞讼扔尚姓C(jī)關(guān)制定城市規(guī)劃圖紙，之后再告知居民的制度性做法。盡管當(dāng)時這是一種理所當(dāng)然的做法，而與此不同的榮東地區(qū)"社區(qū)營造"運(yùn)動則無疑開辟出了一種新的路徑。

　　1964年，該地區(qū)通過上述居民參與的方式，制定出了榮東地區(qū)總體規(guī)劃方案。次年，為了通過市民或居民自身的努力實(shí)現(xiàn)該方案又制作了相關(guān)制度方面的提案。其中，有關(guān)總體規(guī)劃中涉及的再開發(fā)設(shè)想方面，方案提出的理念是：①將解決因土地特權(quán)化和土地漲價而受阻的社會空間使用問題作為推進(jìn)的突破口;②其中，應(yīng)回應(yīng)人們在居住、工作和城市魅力方面的需求;③從地方發(fā)展社區(qū)營造的動力，以改變個人力量的不足;④通過尋找城市中心地域空間調(diào)整的方法，尋找解決城市經(jīng)營功能與生活功能之間的矛盾的策略;⑤以同時保存公園綠地、文化遺產(chǎn)和實(shí)現(xiàn)大規(guī)模住宅供給的再開發(fā)方式，提高居住環(huán)境質(zhì)量，增大城市價值和資產(chǎn)。從這些理念中可以看到，解決中心城區(qū)問題的對策，不能局限于單純的商業(yè)再開發(fā)，而應(yīng)注重"城市中心居住"價值。這種居民參與的方案討論過程，也改變了許多規(guī)劃師的工作立場。參與三輪田"社區(qū)營造"運(yùn)動的規(guī)劃師，改變了過去從縱向的角度自上而下地觀察城市和制定規(guī)劃的方法，變?yōu)榉e極參與實(shí)地調(diào)查，由下至上關(guān)注居民意向。也正是如此，這種居民參與下形成的總體規(guī)劃的基本方向，也使原本三輪田主張的"商業(yè)再開發(fā)規(guī)劃"逐步轉(zhuǎn)向"中心城區(qū)居住再開發(fā)規(guī)劃"。

　　此后，盡管因經(jīng)濟(jì)高速增長時代的終結(jié)等原因，這項(xiàng)最早出現(xiàn)的"社區(qū)營造"運(yùn)動其組織和具體設(shè)想并未得以實(shí)現(xiàn)，基于居民和法人自下而上型城市規(guī)劃方式乃至社會運(yùn)動也并未展現(xiàn)出具體成果，但是，由此開始，在城市再開發(fā)方面所形成的觀念是，再開發(fā)規(guī)劃的中心不是開發(fā)商而是市民組織，再開發(fā)規(guī)劃的目的在于地域社會的活力和發(fā)展，由此形成的必然結(jié)果便是居民或市民參與。此后在日本各地，以此為基本要素展現(xiàn)出的"社區(qū)營造"社會運(yùn)動，則顯示出更為豐富多彩的內(nèi)涵和成果。例如，表現(xiàn)為市民主體性的神戶市丸山地區(qū)的"社區(qū)營造"運(yùn)動和最長時間的神戶真野地區(qū)的"社區(qū)營造"運(yùn)動(廣原盛明，2002:37-45，52-65)等等。如今，只要在互聯(lián)網(wǎng)上只要輸入"社區(qū)營造"這一關(guān)鍵詞，就可檢索到海量的學(xué)術(shù)成果和媒體報道。與"城市規(guī)劃"的法律概念相對照，這些運(yùn)動的特征集中表現(xiàn)為：①空間地域范圍比較確定，通常是指居民日常生活所及范圍之內(nèi)的聚居地、地區(qū)單位之內(nèi)。②內(nèi)容方面，大量涉及到地域公共性事項(xiàng)，較之法律的明確更為廣泛。③具體內(nèi)容表現(xiàn)的是居民為主體的活動，即使在官方主導(dǎo)的活動方面，居民通常也積極地以一定的形式深度參與其中。

　　(二)"社區(qū)營造"概念的結(jié)構(gòu)特征

　　上述部分提到，"社區(qū)營造"概念是針對當(dāng)時 "城市規(guī)劃"體制所提出的，即在針對國家主導(dǎo)、官僚主導(dǎo)的官本位城市規(guī)劃而興起的居民或市民的對抗運(yùn)動之中產(chǎn)生的概念，因此，"社區(qū)營造"概念自始就具有作為"城市規(guī)劃"對抗概念的屬性。

　　從構(gòu)詞方式上看，"社區(qū)營造"的概念中，"社區(qū)"對應(yīng)的是"城市"，"營造"對應(yīng)的是"規(guī)劃"。概念的提出者之所以用"社區(qū)"對抗"城市"，與城市規(guī)劃中究竟應(yīng)該將重點(diǎn)放在何處的基本問題息息相關(guān)。在城市規(guī)劃方面，至此為止，日本的城市規(guī)劃的中心一直是以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為硬件的公共設(shè)施。城市的基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成了城市的骨架，這也就決定了城市規(guī)劃是將城市整體作為觀察的著眼點(diǎn)，從而也就欠缺了對于建設(shè)和改善一個個具體的居住小區(qū)的關(guān)注，或者即使關(guān)注但在順序中也處于細(xì)枝末節(jié)的后位。

　　但是，"社區(qū)營造"運(yùn)動的人們指出，城市中重要的并非只有作為硬件的公共設(shè)施，更為重要的應(yīng)該是居于軟件地位的內(nèi)容。這就是屬于由城市的每一個具體的居民所形成的"地域社會"和"共同體"。活生生地居住于其中的每一個居民的生活，以及由此構(gòu)成的人際關(guān)系和地域社會才是城市的本質(zhì)性的內(nèi)容。因此，這些主張認(rèn)為城市，是應(yīng)該以由內(nèi)容為本位而構(gòu)成，而此內(nèi)容，恰恰不是由公共設(shè)施建構(gòu)的"城市"，而是由內(nèi)容支撐的"社區(qū)"。

　　與此相同，針對"規(guī)劃"所形成的對置性概念是"營造"。"營造"這一對置性概念的出現(xiàn)，與城市規(guī)劃的主體究竟應(yīng)該是誰這個本質(zhì)性問題緊密相關(guān)。如上所述，日本的城市規(guī)劃基本上表現(xiàn)為自上而下的縱向體系，其主體是居于上位的官僚機(jī)關(guān)。歷史上一直是由國家或中央政府掌握著規(guī)劃的大權(quán)。盡管現(xiàn)在規(guī)劃的權(quán)限正逐步少量地下放至地方公共團(tuán)體的市村町，但在主干權(quán)限方面基本維持著原狀，城市規(guī)劃依然是由國家主導(dǎo)，即還是由官僚掌握著規(guī)劃的主導(dǎo)大權(quán)。因此，"規(guī)劃"所表現(xiàn)出的是一種徹頭徹尾貫穿著官僚支配意味的概念。

　　由此，與此相對的"營造"概念，則表現(xiàn)了地方公共團(tuán)體以及居住于其中的居民通過自我決定的方式，決定自身所處社區(qū)的應(yīng)有狀態(tài)和制造方式。這是與城市規(guī)劃中的"規(guī)劃"最為根本的差異所在。"社區(qū)營造"的主張認(rèn)為，社區(qū)原本就不應(yīng)該是從國家的層面接受規(guī)劃或者指導(dǎo)，也非在缺乏公眾參與環(huán)境中僅地方公共團(tuán)體就能夠作出的規(guī)劃，而是應(yīng)該由地方公共團(tuán)體和居民一同協(xié)力，親手制造和經(jīng)營而成。"社區(qū)營造"主張強(qiáng)調(diào)，這才是所謂城市規(guī)劃應(yīng)有的本意。

　　在"社區(qū)營造"社會運(yùn)動的作用下，"社區(qū)營造"概念在社會中影響力的不斷擴(kuò)大，其成果并且在相當(dāng)大的程度上也影響了國家的意識。尤其是在官方主導(dǎo)的城市規(guī)劃原有的施行路徑受阻的情況下，政府以及官僚也開始有意識地使用和推行"社區(qū)營造"概念，利用該概念在表現(xiàn)方式上的柔軟性，將原有的一些制度內(nèi)容也納入其使用方式之中，制造出兩者屬于同類概念的現(xiàn)象。例如，原建設(shè)省編訂的《建設(shè)白皮書》和國土交通省編訂的《國土交通白皮書》中，也開始濫用"社區(qū)營造"的詞匯，不僅如此，在后來還有意識地制造和使用"國土營造""道路營造"和"社區(qū)營造"等概念來替代原本的國土開發(fā)、高速道路建設(shè)和城市開發(fā)的概念。在小泉內(nèi)閣時代，甚至出現(xiàn)了政府在"全球化時代的社區(qū)營造"的題目之下，推行的卻是大城市中心部，尤其是東京都中心部商務(wù)區(qū)(CBD)的再開發(fā)和城市更新項(xiàng)目。這些做法，一方面國家和政府在立法等活動時，通過接受這一概念的表述而同時也一定程度上接受了其對制度建設(shè)的要求，如后述部分提到的現(xiàn)今法律制度中對地方主體和市民或居民參與的吸收，但另一方面，無疑在一定程度上導(dǎo)致了當(dāng)前"社區(qū)營造"概念的復(fù)雜化、空洞化和模糊化。

　　但無論如何，在認(rèn)識"社區(qū)營造"概念時，無論是了解與此相關(guān)的社會運(yùn)動，還是此后受其影響發(fā)展而來的法律制度，其所具有的最基本的要素都在于"公眾參與(居民參與)""居民主體"。有學(xué)者對此總結(jié)道(田村明，1987:121-122)：

　　"社區(qū)"具有市民或居民共有的屬性，意味著其屬于可以充分地共同使用的場所的總稱。"社區(qū)營造"便意味著市民或居民在共同的場合從事共同的營造活動。這里所謂的共同的場合是指共同的空間、共同的設(shè)施、共同的系統(tǒng)、共同的服務(wù)、共同的活動和共同的文化的總稱。制作和運(yùn)行該共同的場合便是"社區(qū)營造"的目標(biāo)，其活動需要這樣的基本理念：①整體的理念：社區(qū)不是零碎狀的存在，而是一個整體。②系統(tǒng)的理念：社區(qū)是由復(fù)雜要素相互有機(jī)結(jié)合組成的關(guān)系。③共有環(huán)境的理念：社區(qū)是市民或居民共有的空間和環(huán)境。④市民共用、共有的理念：社區(qū)的存在目的不是為了特定個人，而是為了全體市民或居民能夠使用社區(qū)，為了公共利益。⑤市民共存共生的理念：社區(qū)是相互間擁有矛盾，但相互間承認(rèn)差異的多數(shù)人的生活場合。⑥市民協(xié)作和共擔(dān)責(zé)任的理念：社區(qū)并非只有一個人的力量，而是通過市民或居民的共同作業(yè)共擔(dān)責(zé)任的方式予以建設(shè)的場合。⑦市民共感和共愛的理念：社區(qū)是市民或居民具有共同的驕傲和愛情的場合。⑧相互交流的理念：社區(qū)不僅是市民或居民相互之間，更是與其他的人包括外國人進(jìn)行交流的場合。⑨內(nèi)發(fā)性的理念：社區(qū)并非因外在的強(qiáng)制力，而是市民或居民、公共團(tuán)體基于自發(fā)的設(shè)想和行動，自身為主力制造的場合。而這些基本理念的基礎(chǔ)在于六個方面的基本思想。這就是：①人類環(huán)境的思想。②市民或居民自治的思想。③綜合性主體的思想。④地域個性確立的思想。⑤持續(xù)創(chuàng)造性的思想。⑥實(shí)踐的思想。

　　三、"社區(qū)營造"概念對法律制度的影響

　　上述的"社區(qū)營造"社會運(yùn)動最終也影響了"城市規(guī)劃"法律制度原本的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。在土地利用、空間利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理、街道和景觀以及居住環(huán)境等方面的維護(hù)和形成等領(lǐng)域中，如今多少能夠看到 "社區(qū)營造"要素已經(jīng)在一定程度上被吸收，并成為新的制度內(nèi)容(生田長人，2010：239-240)。

　　(一)地方公共團(tuán)體的層面

　　最早受到"社區(qū)營造"影響的是地方公共團(tuán)體4層面的法律制度。

　　如上所述，在大規(guī)模的土地開發(fā)活動的初期，國家層面的法律法規(guī)制度中并沒有可以適用于市民或居民參與到城市土地的開發(fā)活動中去的具體制度，因而相應(yīng)地域特有的需求則基本無法獲得制度上的支持，或者尋找到問題解決途徑。與此同時，對于地方的市民或居民而言，即使他們擁有了參與地方事務(wù)乃至主體的理念，但由于經(jīng)驗(yàn)不夠或能力不足等原因，即使參與了也難以取得實(shí)際的效果。因此，改變由上至下城市規(guī)劃制度，以實(shí)現(xiàn)"社區(qū)營造"第一步的，首先表現(xiàn)為地方公共團(tuán)體的行動，而非市民或居民的直接行動。最初，地方公共團(tuán)體以市民或居民代行者的身份，以行政指導(dǎo)的方式創(chuàng)設(shè)了一系列"法令之外的手段"5。這些手段是通過設(shè)置與開發(fā)商合作的途徑，在事實(shí)上達(dá)到規(guī)范相關(guān)開發(fā)活動中各方關(guān)系的目的。這些"法令之外的手段"中最為典型的是"指導(dǎo)綱要行政"的方式。此后，隨著制度建設(shè)的深入，地方公共團(tuán)體進(jìn)而通過地方性立法，以制定條例的方式建立起正式的"社區(qū)營造"法律制度。

　　1.作為"法令之外的手段"的指導(dǎo)綱要

　　指導(dǎo)綱要的行政形式出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代，最初是地方公共團(tuán)體希望以合作的方式，向從事住宅地開發(fā)的開發(fā)商表達(dá)當(dāng)?shù)氐牡胤叫砸庀?，建議其接受這些意向。這類意向并不具有法律上的效力，是地方公共團(tuán)體的市町村采用的一種具有"自衛(wèi)"屬性的行政活動方式。因?yàn)樵谌毡镜姆审w系中，國家法律的效力絕對優(yōu)先于地方性法規(guī)，而能夠在地方性法規(guī)即以條例的方式對開發(fā)行為行使控制權(quán)的，只有都道府縣，而市村町則基本上不擁有相應(yīng)的權(quán)限，這也就導(dǎo)致相應(yīng)的市村町這樣的地方公共團(tuán)體采用不具有權(quán)力屬性的行政指導(dǎo)的方式。

　　概括而言，指導(dǎo)綱要中地方公共團(tuán)體會對相應(yīng)開發(fā)商會設(shè)置如下的內(nèi)容：①地方共同團(tuán)體與之達(dá)成事前協(xié)議--協(xié)議條款;②要求與周邊居民進(jìn)行事前溝通--同意條款;③要求建設(shè)高于法定標(biāo)準(zhǔn)的公共設(shè)施(如道路寬幅、確保公園綠地等等)--負(fù)擔(dān)條款;④分擔(dān)因開發(fā)所發(fā)生的必要費(fèi)用--負(fù)擔(dān)條款(如教育設(shè)施建設(shè)費(fèi)等);⑤不答應(yīng)要求時的措施--制裁條款。

　　從指導(dǎo)綱要的這些內(nèi)容中可看到，第②項(xiàng)則提出了需要對應(yīng)居民在"社區(qū)營造"方面的需求，進(jìn)行事前溝通的事項(xiàng)。對于針對開發(fā)活動基本上不擁有法定規(guī)制權(quán)的市村町地方公共團(tuán)體而言，采用這種控制方法，是市村町站在地方總體利益代表的地位所能夠作出的最大選擇。其所依靠的，不是法律的強(qiáng)制力，而是利用了開發(fā)商以及相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)者的心態(tài)。開發(fā)商等人會害怕將來與地方公共團(tuán)體或者當(dāng)?shù)鼐用裣嗵帟r，可能受到不利對待或者難以建立和維持良好關(guān)系?？梢姡笇?dǎo)綱要依靠的不是法律制度，而是事實(shí)上的強(qiáng)制力。這些事實(shí)上的強(qiáng)制力表現(xiàn)為，如開發(fā)商等人不服從綱要指導(dǎo)，那么，地方公共團(tuán)體會隨之采用公布其姓名、拒絕提供自來水以及不允許使用下水道等方式，作出事實(shí)上的懲罰。

　　這里，從指導(dǎo)綱要所涉及的關(guān)系來看，"社區(qū)營造"原本應(yīng)該體現(xiàn)的市民或居民的主體性，在其中并沒有得到實(shí)現(xiàn)。在市民或居民、地方共同團(tuán)體和開發(fā)商等建設(shè)從事者三者關(guān)系之間，實(shí)際上的利益調(diào)整是發(fā)生在后二者之間。如上面所指出的那樣，指導(dǎo)綱要實(shí)際上是由地方共同團(tuán)體代行了市民或居民的主體地位。

　　當(dāng)然，就法律制度層面而言，由于指導(dǎo)綱要雖然具有的事實(shí)上的強(qiáng)制力但欠缺法律制度體系之內(nèi)的根據(jù)，因此，這種現(xiàn)象本身會實(shí)質(zhì)性地導(dǎo)致發(fā)生法治主義空洞化的危險。為了在制度上消除這種后果，日本最高法院的相關(guān)判例6以及1994年的《行政程序法》(室井力，芝池義一，浜川清，2009:217-251)對行政指導(dǎo)設(shè)定了當(dāng)事人自愿服從的規(guī)定。

　　2."社區(qū)營造"條例

　　在地方公共團(tuán)體能夠行使立法權(quán)的范圍之內(nèi)，自20世紀(jì)70年代開始出現(xiàn)被稱之為"社區(qū)營造條例"的地方性法規(guī)。出于應(yīng)對諸如在建成區(qū)建設(shè)高層公寓而引發(fā)居住環(huán)境糾紛等問題的需要，自20世紀(jì)80年代后期起，一些較為發(fā)達(dá)的地方公共團(tuán)體為了實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)刈陨硖赜械慕ㄔO(shè)目標(biāo)，開始在條例中設(shè)置超越了國家法律設(shè)置的范圍或強(qiáng)度的環(huán)境規(guī)制義務(wù)，由此形成了與此前的地方性法規(guī)在內(nèi)容上不同的"社區(qū)營造條例"。

　　在此之前，社會反對運(yùn)動的起因往往在于不滿業(yè)已發(fā)布的具體建筑規(guī)劃或開發(fā)規(guī)劃，即這些城市規(guī)劃發(fā)布生效在先，在編制程序中，當(dāng)?shù)厥忻窕蚓用窕緹o法依靠法定制度獲得事前的參與機(jī)會。隨著這里社會運(yùn)動事件的增多，相應(yīng)的地方立法者開始形成了兩個重要的認(rèn)識。其一，在具體且合法的建筑規(guī)劃或開發(fā)規(guī)劃編制完成之前，必須就該地區(qū)范圍之內(nèi)將來土地利用的具體設(shè)想形成共識;其二，更進(jìn)一步而言，還需要在此基礎(chǔ)上設(shè)置就此土地利用設(shè)想達(dá)成共識的過程性制度?？傊诰唧w的規(guī)劃編制完成之前的階段，就必須事前制作出能夠反映當(dāng)?shù)厥忻窕蚓用褚庀虻幕鶞?zhǔn)或規(guī)劃。這些基準(zhǔn)或規(guī)劃通過參與到相應(yīng)規(guī)劃的編制過程中，與土地開發(fā)者和地方共同團(tuán)體一同解決相關(guān)的城市發(fā)展問題。

　　無疑，具有上述特征的"社區(qū)營造條例"改變了指導(dǎo)綱要只能規(guī)范行使行政權(quán)的地方公共團(tuán)體和民間開發(fā)商之間的關(guān)系，進(jìn)而在法律制度中將作為第三者的市民或居民也作為當(dāng)事人，納入法律關(guān)系之中，由此原本只有地方公共團(tuán)體與開發(fā)商的兩者關(guān)系變成了三者關(guān)系。

　　從至今為止"社區(qū)營造條例"的施行情況看，其在應(yīng)對多樣化的地域性需求方面，各地創(chuàng)造出了各種各樣極其豐富的內(nèi)容7， 其中集中體現(xiàn)出如下的傾向性(生田長人，2010:253-254)：①以市村町全域?yàn)閷ο?，通過發(fā)布"社區(qū)營造基本方針(宣言)"的方式，明確是市村町"社區(qū)營造"的內(nèi)容;②每個地區(qū)都建立"社區(qū)營造"協(xié)議會，以此表達(dá)地區(qū)的意向;③針對當(dāng)?shù)氐恼n題，行政機(jī)關(guān)與地方市民或居民建立協(xié)作關(guān)系;④明確表示出市村町各個地區(qū)中土地利用的基本方針;⑤為實(shí)現(xiàn)城市景觀和綠化等特別目的而設(shè)置的制度。

　　"社區(qū)營造條例"的這些特征都反映出，這些條例的主要目的在于解決當(dāng)?shù)厮苯用鎸Φ母鞣N問題，在地方的范圍之內(nèi)，明確行政機(jī)關(guān)與市民或居民共同行動的目標(biāo)、路徑和制度安排。而在實(shí)施具有上述傾向性特征的"社區(qū)營造條例"過程中，這些條例同時還取得了原本立法目的之外的效果。這些其他方面的效果主要有：①行政、居民和開發(fā)商能夠共同擁有所在城市地區(qū)的未來，并就如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)方面相互取得理解;②通過規(guī)劃編制過程，提高地方公共團(tuán)體的政策形成能力，通過規(guī)劃實(shí)現(xiàn)利益調(diào)整過程，增強(qiáng)地方公共團(tuán)體實(shí)質(zhì)性的行政能力;③提高了市民的政策知識以及對行政的理解能力，發(fā)揮出了針對現(xiàn)實(shí)的地方性課題的學(xué)習(xí)裝置作用。

　　在上述"社區(qū)營造條例"發(fā)展的過程中，有一個重要的時間點(diǎn)尤其值得關(guān)注。1980年日本《城市規(guī)劃法》經(jīng)修改后，其中增設(shè)了"地區(qū)規(guī)劃"制度。地方公共團(tuán)體則充分運(yùn)用了該項(xiàng)國家法律中的制度，實(shí)際性地推動了"社區(qū)營造"的發(fā)展。這是因?yàn)?，在編?quot;地區(qū)規(guī)劃"，制作市村町方案的階段，必須經(jīng)過收集相關(guān)利害關(guān)系人意見這一法定程序，而收集方法即相應(yīng)的程序制度，被《城市規(guī)劃法》規(guī)定為由地方公共團(tuán)體的條例來設(shè)置。與此同時，由于該法律并沒有賦予"地方規(guī)劃"本身強(qiáng)制力，為了實(shí)現(xiàn)"地方規(guī)劃"的內(nèi)容以推動凝結(jié)著居民意志實(shí)現(xiàn)"社區(qū)營造"的目的，相應(yīng)的地方公共團(tuán)體則立法制定"地區(qū)規(guī)劃程序條例"，在其中設(shè)置相關(guān)的程序以達(dá)到相應(yīng)目的。這些內(nèi)容有：①對推進(jìn)"社區(qū)營造"組織的認(rèn)定程序;②相應(yīng)的支持措施;③確認(rèn)"社區(qū)營造"組織具有"社區(qū)營造"規(guī)劃提案權(quán)的程序。這樣，作為地方立法的"社區(qū)營造條例"與作為國家法律的《城市規(guī)劃法》之間便建立起了一個接點(diǎn)。

　　在上述制度的基礎(chǔ)上，這些制度隨后有了進(jìn)一步的發(fā)展。1992年《城市規(guī)劃法》修改時，增加了一項(xiàng)重要的內(nèi)容，即規(guī)定地方的土地權(quán)利人有權(quán)要求市村町這些地方公共團(tuán)體編制地區(qū)建設(shè)規(guī)劃，從而實(shí)質(zhì)性地建立了地方實(shí)現(xiàn)自身意愿的制度。

　　(二)國家的層面

　　1.地區(qū)規(guī)劃制度

　　上述部分提到了"地區(qū)規(guī)劃"制度，這項(xiàng)制度是日本《城市規(guī)劃法》和《建筑基準(zhǔn)法》在1980年修改時，參照聯(lián)邦德國的詳細(xì)規(guī)劃B規(guī)劃制度，新增設(shè)的規(guī)劃制度8，從而在國家層面的法律制度之中，建立起了實(shí)現(xiàn)"社區(qū)營造"社會需求的重要手段。

　　與過去《城市規(guī)劃法》不同的是，"地區(qū)規(guī)劃"所涉及到的地域范圍，是與市民或居民生活領(lǐng)域更為貼近的小規(guī)模街區(qū)單位。在此小單位的地域范圍之內(nèi)，"地區(qū)規(guī)劃"制度通過建立能夠反映相關(guān)居民意向的制度，規(guī)制土地利用和建筑，以保持和形成良好的居住和景觀環(huán)境。這些都改變了以往城市規(guī)劃法律制度著眼點(diǎn)的特性。此后，"地區(qū)規(guī)劃"制度在適用方面不僅越出了地域"社區(qū)營造"的范圍，還被作為實(shí)現(xiàn)土地有效使用的規(guī)制放松方式使用。

　　值得注意的是，體現(xiàn)出"社區(qū)營造"理念的，主要在相應(yīng)的編制程序部分。

　　在國家層面的法律體系中，《城市規(guī)劃法》除了規(guī)定有城市規(guī)劃的一般編制程序之外，該法律第十五條第二款還規(guī)定在方案的制作階段，依據(jù)作為地方性法規(guī)的"地區(qū)規(guī)劃程序條例"規(guī)定，市村町制作規(guī)劃方案之前，必須先征求與此方案相關(guān)區(qū)域之內(nèi)土地所有權(quán)人等一定的利害相關(guān)人意見。這是一項(xiàng)義務(wù)性規(guī)定。之所以作出這樣的規(guī)定，其原因在于方案內(nèi)容將對區(qū)域之內(nèi)的土地所有權(quán)人等利害關(guān)系人產(chǎn)生具體的權(quán)利限制和負(fù)擔(dān)，所以必須對規(guī)劃編制者設(shè)置這樣的征求意見義務(wù)。這項(xiàng)新的制度設(shè)置相當(dāng)大地推動了居民參與的進(jìn)展 。9

　　征求意見采用市村町召開公聽會的方式，便于該地區(qū)的土地所有權(quán)人等居民反映意見，并以此制作地區(qū)規(guī)劃的方案。盡管《城市規(guī)劃法》規(guī)定，提出地區(qū)規(guī)劃方案應(yīng)具備內(nèi)容事項(xiàng)的方法和提出意見的方法，且應(yīng)依據(jù)地方公共團(tuán)體的條例規(guī)定進(jìn)行，但是，在實(shí)際的施行中，很多地方則表現(xiàn)得更為積極。在法定的編制程序之前，這些地方公共團(tuán)體會制訂先于方案的初步方案，并通過居民說明會或?qū)W習(xí)會以及居民意向調(diào)查等方法，尋求居民間的意見統(tǒng)一。

　　在意見征集過程中，市村町在"地區(qū)規(guī)劃程序條例"之中有權(quán)就居民以及相關(guān)利害關(guān)系人所希望達(dá)成的地區(qū)規(guī)劃內(nèi)容事項(xiàng)，規(guī)定具體的提出方法。而且，這項(xiàng)提出意見的規(guī)定，其適用對象或者說有權(quán)提出意見的人，已經(jīng)不僅僅限于利害關(guān)系人，還廣泛涉及一般居民，相應(yīng)居民也同樣擁有此項(xiàng)權(quán)利。

　　從上述關(guān)于"地區(qū)規(guī)劃"的內(nèi)容中可知，征集意見的法定程序是由"地區(qū)規(guī)劃程序條例"所設(shè)置，這是《城市規(guī)劃法》對市村町設(shè)置的義務(wù)。當(dāng)市村町在編制"地區(qū)規(guī)劃"時，必須制定條例，并以此方式規(guī)定上述必要的程序。歸納而言，目前典型的"地區(qū)規(guī)劃程序"主要設(shè)置了這樣的內(nèi)容：①目的;②地區(qū)規(guī)劃初步方案的展示方法，尤其是必須以公告等方法展示的內(nèi)容以及展示的場所等規(guī)定;③舉辦說明會等事項(xiàng);④針對地區(qū)規(guī)劃初步方案提出意見的方法，以及規(guī)定利害關(guān)系人提出意見書的期限;⑤有關(guān)地區(qū)規(guī)劃的申請方法，尤其是對居民和利害關(guān)系人申請編制規(guī)劃的方法和要件方面的規(guī)定;⑥針對申請的措施，尤其是市長在收到申請之后應(yīng)該采取的措施;⑦委任，以及需要根據(jù)其他規(guī)定另行設(shè)置的必要事項(xiàng)。

　　從上述內(nèi)容可見，"地區(qū)規(guī)劃"制度彌補(bǔ)了城市規(guī)劃決定中居民參與的欠缺，同時，其制度化了的程序還超越了一般情況下城市規(guī)劃中的居民參與程度(長谷川貴陽史，2005：43)。

　　2."社區(qū)營造"三法

　　1998年，日本國會頒布三部法律，一是頒布《中心城區(qū)活性化法》以替代不符合WTO規(guī)范的《大型零售店法》;二是修改了《城市規(guī)劃法》;三是頒布《大規(guī)模零售店選址法》。這三項(xiàng)法律內(nèi)容廣泛復(fù)雜，但有意思的是被統(tǒng)稱為"社區(qū)營造"三法。

　　如果與"社區(qū)營造"的理念關(guān)聯(lián)起來看，這三部法律的重點(diǎn)在于程序方面。其一，這三部法律在規(guī)范的對象范圍方面，都不只是將城市的整體作為對象，而是以與居民生活緊密聯(lián)系的地域?yàn)閱挝辉O(shè)置"社區(qū)營造"方面的制度，其將規(guī)范對象直接針對了"社區(qū)"。尤其，以"街區(qū)"這一最小單位的社區(qū)作為起點(diǎn)來營造市民或居民生活和活動的場所時，這樣的制度設(shè)計(jì)能夠使市民或居民組織成為"社區(qū)營造"中的重要角色(小林重敬，1994:27)。

　　其二，在上述小單位的社區(qū)定位基礎(chǔ)上，"社區(qū)營造"中的"營造"程序具有突出的意義，其核心內(nèi)容在于規(guī)劃并不是由政府單獨(dú)決定作出，而是由數(shù)個主體通過協(xié)議推進(jìn)的方式完成。例如，《中心城區(qū)活性化法》規(guī)定，在市村町的中心城區(qū)活性化措施的決策機(jī)制方面，從過去的商業(yè)相關(guān)者為中心的活性化體制變革為多元主體共同參與的體制，成立包含增強(qiáng)城市功能推進(jìn)主體(如中心城區(qū)建設(shè)推進(jìn)機(jī)構(gòu)、"社區(qū)營造"公司等)在內(nèi)的"中心城區(qū)活性化協(xié)議會"。這種限定在一定范圍地區(qū)之內(nèi)進(jìn)行相關(guān)利害關(guān)系人之間的利益調(diào)整的法律制度，便于地區(qū)居民通過協(xié)商形成組織的方式進(jìn)行活動，因此，"重要的是程序，規(guī)劃及其表現(xiàn)形式只是程序的結(jié)果而已"(久保光宏，2005:24)。由此，這三部法律所建立的城市規(guī)劃制度，表現(xiàn)出的一個重要的特點(diǎn)，便是走向程序重視型的"社區(qū)營造"(碓井光明，2014:324-325)。

　　以上部分是關(guān)于日本"社區(qū)營造"概念從社會運(yùn)動口號變?yōu)榉芍贫葍?nèi)容的簡介，內(nèi)容僅僅停留在靜態(tài)描述的范圍之內(nèi)。至于這個概念是在怎樣的國際和本國社會背景的作用之下才發(fā)生變化，原有的"國家高權(quán)"的城市規(guī)劃體制是因什么原因，在怎樣的機(jī)制作用下接受"社區(qū)營造"的影響，出現(xiàn)自下而上形成和表達(dá)市民或居民意見的制度結(jié)構(gòu)性變化的，這一系列問題，尚待進(jìn)一步展開研究。但無論如何，就文中內(nèi)容所觸及的理論問題看，城市規(guī)劃制度中涉及到的"公"與"私"的定義正發(fā)生這變化。如果原本的城市規(guī)劃是依靠國家強(qiáng)制力以保障和實(shí)現(xiàn)"國家公共性"，

　　那么，"社區(qū)營造"意味著國家已非"公共性"的獨(dú)占者，自下而上展現(xiàn)出來的"市民公共性"已經(jīng)客觀存在且不可忽視 。10

　　注釋:

　　本文為國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目"城鎮(zhèn)土地和空間規(guī)劃的法治保障"(16AZD022)部分成果的初稿。

　　1まちづくり一詞最早被譯為"社區(qū)營造"的中譯者為時任臺灣科技大學(xué)建筑系副教授的王惠君。見西村幸夫著、王惠君譯：《故鄉(xiāng)魅力俱樂部--日本十七個社區(qū)營造故事》遠(yuǎn)流出版事業(yè)股份有限公司1997年第13-14頁(譯者序)。此后該書出版大陸版，見西村幸夫著、王惠君譯：《再造魅力故鄉(xiāng)--日本傳統(tǒng)街區(qū)重生故事》清華大學(xué)出版社2007年第12-13頁(譯者序)。

　　2 該《城市規(guī)劃法》頒布之前，1888年天皇敕令發(fā)布《東京市區(qū)改造條例》。盡管該條例適用于東京地區(qū)，但其目的在于使帝都建設(shè)與國家的利害相一致，因此，其屬性與地方無關(guān)。見高木鉦作《都市計(jì)畫法(法體制再編期)》，載《日本近代法発達(dá)史》勁草書房1960年第133頁。

　　3 同期的第二位是東京都，占48%;第三位是大阪市，占40%;第四位是橫濱市，占18%。見広原盛明：《まちづくりの歴史とパラダイム転換》，載白石克孝他編《現(xiàn)代のまちづくりと地域社會の変革》學(xué)蕓出版社2002年第28頁。

　　4 根據(jù)《日本國憲法》和《地方自治法》的規(guī)定，"地方公共團(tuán)體"一般情況下是指日本國家之內(nèi)的"都道府縣"(如東京都，大阪府，北海道)和"市町村"(如大阪市)。這類又被稱為"普通地方公共團(tuán)體"，相對于此，《地方自治法》上還有進(jìn)一步的"特別地方公共團(tuán)體"的設(shè)置，即"特別區(qū)""地方共同團(tuán)體的組合"和"財(cái)產(chǎn)區(qū)"。對于前者，就一般的理解而言，可以將"普通地方公共團(tuán)體"看作如同我國的地方政府那樣的組織及其所管轄的居民。

　　5 日語"法令"是指國會制定的法律與國家行政機(jī)關(guān)表現(xiàn)為命令形式的行政立法的合稱，后者具體是指內(nèi)閣的政令、總理府的府令及其各省的省令?？傊?quot;法令"所指的是國家層面上的法制度，相當(dāng)于我國的法律和行政法規(guī)以及部門規(guī)章，但我國沒有與此對應(yīng)的合稱名稱。由于如直譯應(yīng)該是"法律行政法規(guī)規(guī)章之外的手段"，過于啰嗦，所以這里保留了"法令"概念。

　　6典型判例為日本最高法院1985年7月16日判決，載《民事判例集》39巻5號第989頁。

　　7 這方面有大量的文獻(xiàn)，例如小林重敬編：《地方分権時代のまちづくり條例》學(xué)蕓出版社1999年，小林重敬編：《條例による総合的まちづくり》學(xué)蕓出版社2002年。

　　8 就"地區(qū)規(guī)劃"的功能而言，相當(dāng)于我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的"控制性詳細(xì)規(guī)劃"。見《都市計(jì)畫法》第十五條之五。根據(jù)此條款建立的是后稱為"基本型地區(qū)規(guī)劃"，因?yàn)榇撕笤诖嘶A(chǔ)上產(chǎn)生并建立了各種相關(guān)類型的"地區(qū)規(guī)劃"，但本文的介紹僅限于基本型范圍之內(nèi)。

　　9 五十嵐敬喜：《町づくり條例論―地區(qū)計(jì)畫制度と神戸市條例―》，載《都市問題研究》第378號第108頁。但是，由于利害關(guān)系人中沒有包括相應(yīng)地區(qū)的房屋租賃人，因此此方面的規(guī)定也被批評為地權(quán)人中心主義。

　　10有觀點(diǎn)認(rèn)為，城市規(guī)劃之所以能夠成立，其根據(jù)在于"公"對于"私"的優(yōu)先性，但對于什么是"公"的問題，除了依靠國家強(qiáng)制力的"國家公共性"之外，同時也必須認(rèn)識到"市民公共性"及其內(nèi)容構(gòu)成。見広渡清吾：《総論--都市法の論理と歴史的発展》，載原田純孝他編：《現(xiàn)代の都市法》，東京大學(xué)出版會1993年第52頁。

　　參考文獻(xiàn)：

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　　作者簡介：朱芒，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授，法學(xué)博士

　　文章來源：陳映芳主編：《城市治理研究(第二卷)：城市更新中的文化認(rèn)同與社會參與》，上海交通大學(xué)出版社2017年版，第108-122頁。