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　　發(fā)端于英國的整體性治理理論 和 以 澳 大 利亞、新西蘭為代表的整體政府建設(shè)實踐，對于我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有一定借鑒意義。

　　推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既要立足于中國特色社會主義事業(yè)偉大實踐，也要吸收人類文明一切有益成果。發(fā)端于英國的整體性治理理論和以澳大利亞、新西蘭為代表的整體政府建設(shè)實踐，對于我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有一定借鑒意義。

　　整體性治理理論的提出及由來

　　整體性治理理論是對19世紀末20世紀初傳統(tǒng)官僚制政府以功能為導(dǎo)向而導(dǎo)致政府職能重復(fù)分散的批判，是對20世紀80年代新公共管理理論以客戶需求為導(dǎo)向而導(dǎo)致公共服務(wù)碎片化的回應(yīng)。整體性治理理論由英國學(xué)者佩里·?？怂故壮?997年，佩里·希克斯在其《整體政府》一書中第一次提出整體性治理理念。整體性治理就是以公眾需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責任為治理機制，跨越組織功能邊界，在政策、規(guī)章、服務(wù)、監(jiān)督四個方面，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公眾提供無縫隙、非分離的整體性服務(wù)，充分體現(xiàn)國家治理的包容性、整合性。1997年，托尼·布萊爾執(zhí)政的英國工黨政府以整體性治理理論作為其政府改革綱領(lǐng)，并提出協(xié)同政府概念。1999年，英國政府出版《現(xiàn)代化政府》白皮書，在對前兩年工作進行總結(jié)基礎(chǔ)上推行整體政府改革十年規(guī)劃。這一模式也迅速推廣到經(jīng)合組織諸多國家。

　　澳大利亞通過引入整體性治理理論，充分發(fā)揮信息技術(shù)作用，打造整體政府，是最早響應(yīng)整體性治理的英聯(lián)邦國家?！栋拇罄麃喡?lián)合政府報告》中對整體政府定義進行了說明：橫向上，對國家安全、科學(xué)、統(tǒng)計、環(huán)境、區(qū)域發(fā)展、就業(yè)等領(lǐng)域進行革新，實現(xiàn)組織間跨部門合作;縱向上，強化總理在行政領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，實行統(tǒng)一財政管理體制。澳大利亞整體政府建設(shè)實踐主要體現(xiàn)為在政府內(nèi)部建立伙伴關(guān)系，整合自身資源;對外建立協(xié)同關(guān)系，拉近與服務(wù)對象之間的距離;建立“中央鏈接(Centre link)”，同一系統(tǒng)集結(jié)各種社會服務(wù)項目，提供“一站式”服務(wù)。

　　21世紀以來，新西蘭推進整體政府建設(shè)，初步實現(xiàn)從新公共管理向整體性治理的轉(zhuǎn)換。在1999年選舉宣言中，新西蘭工黨把解決公共部門問題列為施政目標之一，特別提出，要解決政府部門“碎片化”問題。工黨政府咨詢小組在2001年以來一系列總結(jié)報告中，確認“協(xié)調(diào)”問題是公共部門績效低下的“硬傷”：新公共管理引入競爭機制的同時，忽視了部門之間的合作、協(xié)調(diào)，出現(xiàn)“碎片化”制度結(jié)構(gòu);政策制定不能充分考慮公共服務(wù)具體運行環(huán)境，導(dǎo)致執(zhí)行缺陷。新西蘭整體政府建設(shè)實踐的主要內(nèi)容包括：排除相互沖突甚至有破壞性的政策環(huán)境;更好地聯(lián)合使用資源、實現(xiàn)成果共享;促進同一政策領(lǐng)域中不同利益主體之間協(xié)調(diào)、協(xié)作;為公民提供無縫隙服務(wù)。當然，整體政府建設(shè)在相當程度上依賴于信息技術(shù)發(fā)展。有了信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支持，政府整合——不論是不同政府層級之間，還是不同機構(gòu)單位之間，甚至是政府之間的整合，才成為可能，甚至發(fā)展為一種必然趨勢。

　　從主體角度看，澳大利亞、新西蘭整體政府建設(shè)強調(diào)治理主體的整合與協(xié)調(diào)，推進各個公共管理主體協(xié)同合作

　　治理主體的整合主要在政府架構(gòu)及政府運作層面進行：一方面，將分散的專業(yè)化組織整合成集中的整體性組織，政府組織與其他組織建立良好合作伙伴關(guān)系;另一方面，提出“一起工作”的口號，通過建立公共部門文化，以重建“公共道德”和“凝聚性文化”來實現(xiàn)政府部門間合作。治理主體的協(xié)調(diào)則在社會溝通及利益層面進行：一方面，運用跨部門溝通方式、機制，促進各個部門之間良性互動;另一方面，協(xié)調(diào)各部門之間利益關(guān)系，減少組織間沖突，為跨部門合作打下基礎(chǔ)。

　　通過合作管理模式實現(xiàn)政府有效管理目標，是整體政府建設(shè)的重要內(nèi)容。合作管理模式要求在政府部門之間、政府與社會組織之間建立合作關(guān)系和責任共擔機制，共同面對問題、分析對策，協(xié)商解決問題，提供社會服務(wù)。2010年，澳大利亞政府簽署《全國性協(xié)議——攜手合作》，明確了政府與社會組織協(xié)同合作原則和各自責任，立足該協(xié)議建立多角度、多方位、多領(lǐng)域的全面協(xié)作框架，攜手共促社會、文化、公民、經(jīng)濟、環(huán)境大發(fā)展。澳大利亞把政府公共部門與私人企業(yè)、社會組織的合作作為外部動力，推動政府內(nèi)部改革。政府向社會放權(quán)，給予社會組織和團體更多權(quán)利和機會參與政府管理，在公共服務(wù)、環(huán)境保護、社會治理、市場監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管等各個方面，推動政府改革創(chuàng)新，促進政府職能有效實現(xiàn)。

　　結(jié)合中國實際，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，要適應(yīng)國家治理主體多元化要求，以協(xié)同治理為抓手，大力加強政府部門間協(xié)調(diào)合作，充分發(fā)揮社會組織、公民個人在國家治理中的積極作用，形成國家治理多元主體協(xié)同合力。

　　一是堅持黨在多元主體協(xié)同治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。國家治理是中國共產(chǎn)黨代表和領(lǐng)導(dǎo)人民掌握政權(quán)、行使治權(quán)的過程，強調(diào)中國共產(chǎn)黨在總攬全局、統(tǒng)籌各方前提下，政府、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、中介組織、人民群眾各方主體共同發(fā)揮治國理政作用。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是社會主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是國家治理活動的領(lǐng)導(dǎo)者。多元主體協(xié)同治理是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)政府部門、社會組織、公眾個人共同參與國家治理的有機統(tǒng)一過程。推進多元主體協(xié)同治理，經(jīng)濟上是為了進一步解放束縛生產(chǎn)力發(fā)展的不適宜體制，政治上是為了進一步確立人民主體地位，文化價值觀上是為了進一步整合社會多元價值觀，社會上是為了激發(fā)社會活力。這一切，都離不開中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

　　二是回應(yīng)協(xié)同治理主體多元訴求。公眾利益訴求充分表達，是決策的重要基礎(chǔ)。社會公眾參與國家治理的訴求呈現(xiàn)廣泛性、多元化特征。政府要為公眾提供表達民意、溝通協(xié)商、合作共治的網(wǎng)絡(luò)渠道和平臺，對社會公眾及時、準確地回應(yīng)，滿足公眾網(wǎng)絡(luò)參政、議政、督政的利益訴求。互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建社會公眾參與國家治理機制，重塑公眾參與主體地位。要發(fā)揮好互聯(lián)網(wǎng)匯聚民意的重要作用，為國家治理凝聚強大社會合力。

　　三是厘清協(xié)同治理主體責任邊界。協(xié)同治理主體包括政府、企業(yè)、社會組織、公眾等方面。對政府而言，治理過程就是政府自身從單純的“管理者”到“管理者”與“服務(wù)者”并重的角色轉(zhuǎn)變過程;對非政府部門而言，治理就是從被動管理到主動參與的過程。信息技術(shù)條件下的協(xié)同治理，需要重構(gòu)治理主體之間博弈與合作的新型關(guān)系，完善多方協(xié)同治理機制，實現(xiàn)協(xié)同治理制度保障。政府對社會組織應(yīng)做到積極培育與依法監(jiān)管的平衡，為各類社會組織提供公平準入的機會。社會組織應(yīng)優(yōu)先在社會領(lǐng)域發(fā)揮作用，主要反映所在群體社會需求，滿足政府職能難以有效覆蓋的具體、特殊社會需求。

　　四是拓寬協(xié)同治理參與渠道。從制度、體制、機制方面拓展多元主體協(xié)同治理參與國家治理渠道，推進協(xié)同治理有序進行。

　　五是構(gòu)建協(xié)同治理長效機制。協(xié)同治理強調(diào)多元主體參與、共識導(dǎo)向、協(xié)商決策、跨域跨部門合作，尤其強調(diào)治理過程中政府與社會組織的協(xié)同，著力處理好管理與治理、維穩(wěn)與維權(quán)、活力與秩序的關(guān)系，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的多元參與、協(xié)商治理長效機制。應(yīng)將協(xié)同治理納入制度化軌道，在各種具體公共事務(wù)管理與公共服務(wù)制度安排中體現(xiàn)協(xié)同治理理念，健全協(xié)同治理運行機制，規(guī)范協(xié)同治理運行方式。

　　從技術(shù)角度看，澳大利亞、新西蘭整體政府建設(shè)強調(diào)信息技術(shù)的運用，利用信息數(shù)據(jù)庫，掌握全面整體信息，優(yōu)化政府決策，提高公共服務(wù)質(zhì)量

　　盡管新公共管理改革確實能部分解決部門間利益沖突、職能重疊、各自為政等問題，但從整體政府建設(shè)各個環(huán)節(jié)來看，忽視跨部門信息共享與協(xié)同，很難達到整體性治理預(yù)期目標。整體政府建設(shè)需要依賴信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)搭建政府管理服務(wù)平臺、改善政府內(nèi)部業(yè)務(wù)流程。因而，從信息化角度看，整體政府又可稱為網(wǎng)絡(luò)政府，是一種以信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐的政府形態(tài)。倘若缺失信息技術(shù)而僅實施行政管理體制改革，則難以實現(xiàn)政府整合目標。澳大利亞借鑒英、美、加等國實踐經(jīng)驗，在法制建設(shè)、組織結(jié)構(gòu)、標準設(shè)定、能力發(fā)展等方面，走出了一條獨具特色的以信息化推進整體政府建設(shè)的路子。為了鼓勵、支持政府各部門在提高效率、效力的創(chuàng)新模式中共享知識、技能、資源，澳大利亞政府建設(shè)整體政府跨部門信息管理服務(wù)平臺，適應(yīng)了國家治理信息化要求。據(jù)《聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》，2016年澳大利亞、新西蘭電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)分別居全球第二位、第八位，利用信息技術(shù)提供公共服務(wù)的意愿與能力居世界前列。

　　結(jié)合中國實際，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，要適應(yīng)信息時代經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，以信息化治理為動力，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段對國家治理體系和治理能力建設(shè)的積極作用，趨利避害，迎接挑戰(zhàn)。

　　一是建立全面覆蓋、聯(lián)通共享、動態(tài)跟蹤的統(tǒng)一國家治理信息系統(tǒng)。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)可以為國家治理機制運行提供技術(shù)支撐，各個治理主體之間可以利用統(tǒng)一信息網(wǎng)絡(luò)平臺，進行信息獲取、分析、綜合及利用，實現(xiàn)治理信息有效整合、全面覆蓋。建立統(tǒng)一國家治理信息系統(tǒng)，在硬件上要依托現(xiàn)有政府部門及相關(guān)通信企業(yè)，構(gòu)筑信息協(xié)同大平臺。同時，信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)所具備的數(shù)據(jù)收集、分類篩選、計算和存儲等功能，可以實現(xiàn)對國家治理信息的鎖定、跟蹤、分析、整合、存儲，提高國家治理科學(xué)性、有效性。

　　二是充分發(fā)揮電子政務(wù)對國家治理的促進作用。建立高效的國家電子政務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，制定電子政務(wù)管理辦法，形成涵蓋建設(shè)、應(yīng)用、管理、評價的全流程閉環(huán)管理體系。建立健全公共基礎(chǔ)信息資源建設(shè)、使用、共享機制，消除信息壁壘，更好地用信息化手段感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學(xué)決策。拓展在線政府服務(wù)，改進網(wǎng)上服務(wù)大廳，推進行政審批和公共服務(wù)事項全流程、“一站式”網(wǎng)上辦事，簡化行政審批流程，推動業(yè)務(wù)流程優(yōu)化再造。打造電子監(jiān)督平臺，筑牢制度“籠子”，公開權(quán)力清單和運行流程圖，對行政事項運行的權(quán)限、條件、方式、程序、時限實現(xiàn)全流程電子化監(jiān)管。

　　三是充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)對國家治理的促進作用。通過建立統(tǒng)一、共享的大數(shù)據(jù)平臺，對海量數(shù)據(jù)采集、挖掘、加工、匯總、整合、存儲、分享，為國家治理提供堅實數(shù)據(jù)支撐。充分運用大數(shù)據(jù)分析得出的規(guī)律性結(jié)論，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，保障國家治理按照科學(xué)性、戰(zhàn)略性、長遠性、系統(tǒng)性、有效性原則，在系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理軌道上順利推進。通過對海量實時數(shù)據(jù)掌握和挖掘，將分散的小概率事件有序關(guān)聯(lián)起來，突破“信息孤島”限制，排除各種垃圾信息誤導(dǎo)和干擾，把握數(shù)據(jù)中蘊含的規(guī)律性、傾向性問題，提高國家治理決策民主化、科學(xué)化水平。充分運用大數(shù)據(jù)理念、技術(shù)和資源，及時、有效地對國家治理進程進行監(jiān)管，將海量碎片化、無序排列的信息變成有用、有序的數(shù)據(jù)，使監(jiān)管更加透明、更有針對性。