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　　編者按：黨的十九大報告明確提出，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。這一重要論述將績效管理提升到前所未有的政治高度，為預(yù)算制度改革指明了方向。在全國率先推行部門預(yù)算改革的河北省，從2014年起大刀闊斧地推進(jìn)績效預(yù)算管理改革，著力打造全過程績效預(yù)算管理新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了從“預(yù)算績效”到“績效預(yù)算”的系統(tǒng)性重構(gòu)。最近，本報記者通過實(shí)地采訪，真切地感受到了績效預(yù)算改革給河北帶來的明顯變化。

　　今年8月31日，按照新《預(yù)算法》要求和財政部相關(guān)規(guī)定，河北省財政廳將省級部門2018年財政預(yù)算項(xiàng)目編報庫正式封庫。此后，按照業(yè)務(wù)流程，他們利用一體化信息管理平臺對項(xiàng)目庫的6017個預(yù)算項(xiàng)目，逐一審核績效目標(biāo)、指標(biāo)，審核通過的項(xiàng)目才能進(jìn)入預(yù)算編制的下一環(huán)節(jié)，確保入庫項(xiàng)目在符合法律法規(guī)的前提下，與省委省政府的工作部署、與預(yù)算部門的工作職能、與績效預(yù)算的目標(biāo)和指標(biāo)充分吻合。

　　“這些年，在各項(xiàng)財政改革實(shí)踐中，績效預(yù)算管理改革是我們主動開展的一項(xiàng)最徹底、最有成效的改革，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。我們用自己的努力建立了一套促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和治理能力提升的財政運(yùn)行機(jī)制，這種機(jī)制體現(xiàn)了建立現(xiàn)代財政制度的目標(biāo)和方向。”河北省委常委、省財政廳廳長高志立最近在省財政廳廳長辦公會議上如是表示。

　　迎難而上，探尋績效預(yù)算管理新路

　　2013年河北財政面臨多重困境。隨著經(jīng)濟(jì)邁入“三期疊加”新常態(tài)，加上省內(nèi)化解過剩產(chǎn)能、轉(zhuǎn)型升級、治理污染等特殊困難，各級收支矛盾日益突出。

　　這種情況下，預(yù)算管理中長期積累的矛盾和問題也更加凸顯，如部門支出基數(shù)固化、項(xiàng)目安排散碎、資金難以統(tǒng)籌等，導(dǎo)致預(yù)算安排緊張與財政資金結(jié)余并存，部門資金需求急與支出進(jìn)度慢并存，影響著財政資金效益的充分發(fā)揮。破解“做大蛋糕難、預(yù)算平衡難、支出管理難、運(yùn)行風(fēng)險防控難”等諸多難題，成為河北財政的當(dāng)務(wù)之急。

　　改革是破解難題的“金鑰匙”。黨的十八屆三中全會專門對深化財稅體制改革進(jìn)行了具體部署，明確將“提高效率”作為現(xiàn)代財政制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并將改進(jìn)預(yù)算管理制度列為三大改革任務(wù)之首。河北省財政廳敏銳地意識到以改革破解難題，向改革要紅利，向管理要效益，是突破困境、實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展的必由之路。“我們感到，隨著預(yù)算管理的不斷規(guī)范，以及預(yù)算管理改革、中期財政規(guī)劃、政府綜合財務(wù)報告制度等國家一攬子改革舉措的整體推進(jìn)，推行績效預(yù)算的時機(jī)已經(jīng)較為成熟”。河北省財政廳副廳長李杰剛說，“廳黨組決心牢牢把握這一契機(jī)，闖出一條具有河北特點(diǎn)的績效預(yù)算管理改革之路。”

　　形成共識后，河北省財政廳開始以績效預(yù)算為目標(biāo)來研究謀劃改革路徑，著眼于全面全過程的績效提升，從頂層設(shè)計(jì)的高度，打破既有的管理思維和框架，重新進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和模式建構(gòu)。在融合多方面的經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，2014年7月，《關(guān)于深化績效預(yù)算管理改革的意見》以省政府文件形式印發(fā)，標(biāo)志著河北績效預(yù)算管理改革正式啟動。這次改革將績效理念融入預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)，將績效管理重心由過去的以事后評價為主的“預(yù)算績效”管理，全面轉(zhuǎn)到從預(yù)算編制、執(zhí)行到監(jiān)督、評價事前、事中、事后相互貫通的全過程“績效預(yù)算”管理，可以說是對既有管理模式的一次全面創(chuàng)新，也是對預(yù)算績效管理改革的一次全面提升。

　　破繭而出，打造全過程績效預(yù)算管理機(jī)制

　　深化績效預(yù)算管理改革，不是脫離既有預(yù)算體系另起爐灶、再搞一套，而是按照建立全面規(guī)范、公開透明的政府預(yù)算管理制度要求，對現(xiàn)行預(yù)算管理制度進(jìn)行規(guī)范和完善。按照這個原則，河北省財政廳集思廣益，對改革進(jìn)行了周密設(shè)計(jì)，確定了總體思路：堅(jiān)持和完善預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制約的預(yù)算管理機(jī)制，以規(guī)范的管理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，以預(yù)算項(xiàng)目為載體，以績效管理為主線，形成“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有應(yīng)用、績效缺失有問責(zé)”的全過程績效預(yù)算管理新機(jī)制，切實(shí)優(yōu)化財政資金配置，提高財政資金使用績效，促進(jìn)政府管理效能提升。具體改革內(nèi)容有五項(xiàng)：

　　——建立科學(xué)規(guī)范的新型預(yù)算管理結(jié)構(gòu)。改變過去以項(xiàng)目為單一層級的預(yù)算管理模式，全面建立“部門職責(zé)—工作活動—預(yù)算項(xiàng)目”三個層級的預(yù)算管理結(jié)構(gòu)。部門職責(zé)按照政府“三定”方案和重大決策部署分項(xiàng)梳理確定，工作活動根據(jù)部門履行相關(guān)職責(zé)、必須開展的綜合管理事務(wù)來確定，部門職責(zé)、工作活動一定時期內(nèi)保持穩(wěn)定，確需調(diào)整的嚴(yán)格按程序進(jìn)行。所有部門的預(yù)算資金安排都要對應(yīng)到相應(yīng)的部門職責(zé)、工作活動，然后再確定項(xiàng)目預(yù)算。

　　——建立科學(xué)的績效目標(biāo)指標(biāo)體系。與三級預(yù)算管理結(jié)構(gòu)相對應(yīng)，實(shí)行部門職責(zé)、工作活動、預(yù)算項(xiàng)目三個層級的績效目標(biāo)指標(biāo)管理。各部門結(jié)合政府和部門中長期戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)、年度規(guī)劃目標(biāo)，確定各項(xiàng)職責(zé)的年度績效目標(biāo)和各項(xiàng)活動的年度績效目標(biāo)、績效指標(biāo);在預(yù)算項(xiàng)目層面分項(xiàng)確定年度績效目標(biāo)、績效指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)。上一層級的績效指標(biāo)一般對應(yīng)下一層級的績效目標(biāo)，績效指標(biāo)由績效目標(biāo)分解形成。同時，要求細(xì)化量化績效目標(biāo)指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到可審核、可監(jiān)控、可評價。

　　——徹底改變預(yù)算審核方式。將財政預(yù)算審核由過去審項(xiàng)目、審額度為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橄葘徔冃А⒃俣~度。改變了以往預(yù)算安排就事論事、一事一議的狀況，財政預(yù)算審核先審部門職責(zé)、績效目標(biāo)指標(biāo)與政府工作部署的匹配性，特別是各級黨委、政府重大決策部署的落實(shí)情況;再審各項(xiàng)工作活動績效目標(biāo)指標(biāo)的科學(xué)性;然后審核預(yù)算項(xiàng)目與職責(zé)活動的關(guān)聯(lián)性、立項(xiàng)的必要性。偏離政府工作部署和部門總體績效目標(biāo)的項(xiàng)目不能安排，績效指標(biāo)不明確的不能安排，績效偏低的少安排或不安排。

　　——實(shí)行全過程績效監(jiān)控。依托自主研發(fā)的一體化管理信息系統(tǒng)，預(yù)算項(xiàng)目全部納入項(xiàng)目庫管理，各級數(shù)據(jù)庫實(shí)行統(tǒng)一存儲，將預(yù)算管理由原來單一的資金指標(biāo)維度，轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金指標(biāo)、預(yù)算項(xiàng)目兩個維度，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)流、項(xiàng)目流緊密融合，對每個項(xiàng)目從預(yù)算編制、調(diào)整細(xì)化、資金撥付，到監(jiān)督評價、財務(wù)核算，實(shí)行全過程跟蹤管理，打通預(yù)算管理鏈條，實(shí)現(xiàn)橫向到邊、縱向到底。

　　——全面強(qiáng)化績效評價及結(jié)果應(yīng)用。將績效評價由過去的項(xiàng)目評價一個層級，轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算項(xiàng)目績效評價、工作活動績效評價、部門職責(zé)績效評價、部門整體支出績效評價四個層次。按照分工協(xié)作、提高效能的原則，重新界定部門和財政的績效評價重點(diǎn)。對重點(diǎn)領(lǐng)域、重大項(xiàng)目進(jìn)行再評價;對部分社會關(guān)注度高的項(xiàng)目，開展第三方評價。完善績效評價報告機(jī)制，建立績效問責(zé)制度，推行評價結(jié)果公開，并將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，作為制定政策、分配資金的重要依據(jù)。

　　“實(shí)行全過程績效預(yù)算管理新機(jī)制，在部門職責(zé)層面厘清了部門‘干什么’的問題，在工作活動層面厘清了部門‘怎么干’的問題，在預(yù)算項(xiàng)目層面厘清了‘花什么錢、花多少錢’的問題，部門職責(zé)、工作活動梳理清了，預(yù)算項(xiàng)目安排自然就簡單清晰了，財政好審、好監(jiān)控項(xiàng)目，財政資金配置效率、預(yù)算編審工作效能明顯提升了。”河北省財政廳預(yù)算管理局常務(wù)副局長趙新海感慨地說。

　　強(qiáng)力推進(jìn)，績效預(yù)算管理改革全面推開

　　從預(yù)算績效管理到全過程績效預(yù)算管理，不僅是預(yù)算管理方式的變革，而且涉及部門理財理念、管理方法、工作流程的調(diào)整，改革設(shè)計(jì)難，部門接受難，基層落地更難，推進(jìn)改革的任務(wù)艱巨。

　　可喜的是，績效預(yù)算管理改革的思路建議，得到了河北省委省政府的充分肯定和大力支持。2014年7月，省政府常務(wù)會研究并印發(fā)了專門意見，明確了改革的總體目標(biāo)、基本原則、主要內(nèi)容、時間節(jié)點(diǎn)和工作要求，還專門召開全省財政財務(wù)工作會議，對改革工作進(jìn)行動員部署。隨后，河北省財政廳研究制定具體實(shí)施方案，確定了績效預(yù)算管理改革路線圖，并組織市縣財政局長、部門財務(wù)處長、省直業(yè)務(wù)人員、市縣業(yè)務(wù)骨干輪訓(xùn)7期、2000多人。當(dāng)年，省級所有預(yù)算部門全面推開，并在4個市、縣開展試點(diǎn)。2015年，在全省推行，實(shí)現(xiàn)所有市、縣全覆蓋。

　　改革實(shí)施以來，河北省財政廳先后制定出臺了省級績效預(yù)算改革實(shí)施方案、省級預(yù)算支出績效評價管理辦法、省級部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法、市縣績效預(yù)算管理實(shí)施意見等18項(xiàng)制度辦法，建立起較為完整的績效預(yù)算管理制度框架體系，為順利推進(jìn)改革提供了操作規(guī)范和制度保障。同時，河北省財政廳全面梳理確定了省級115個部門(涉密部門除外)部門職責(zé)412項(xiàng)、工作活動973項(xiàng)，市級80個部門職責(zé)352項(xiàng)、工作活動875項(xiàng)，縣級66個部門職責(zé)306項(xiàng)、工作活動818項(xiàng)，全省績效預(yù)算管理結(jié)構(gòu)基本定型。針對973項(xiàng)工作活動，研制了3165條績效指標(biāo)、12660個評價標(biāo)準(zhǔn)模板;針對項(xiàng)目支出，設(shè)立項(xiàng)目共性指標(biāo)18個和個性指標(biāo)38類1479個，涵蓋了部門共性項(xiàng)目和預(yù)算安排資金額度較大的預(yù)算項(xiàng)目。

　　績效預(yù)算管理改革主要是預(yù)算管理方式的變革，要整體提升財政資金績效，必須同步推進(jìn)其他相關(guān)改革。為此，河北省采取了多項(xiàng)配套措施。一是全面清理轉(zhuǎn)移支付。2015年省政府專題研究，將省級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由281項(xiàng)整合歸并為118項(xiàng)，項(xiàng)目減少近2/3。二是全面整合專項(xiàng)資金。2016年省委省政府統(tǒng)一研究，將省級專項(xiàng)資金由207項(xiàng)歸并整合為137項(xiàng)，資金項(xiàng)目個數(shù)壓減35%。三是全面修訂專項(xiàng)資金理辦法。適應(yīng)績效預(yù)算管理改革需要，組織有關(guān)部門對省級所有專項(xiàng)資金管理辦法進(jìn)行了完善，全部增設(shè)了績效預(yù)算管理相關(guān)要求。四是全面改進(jìn)財政資金使用管理。2016年省委省政府專門研究出臺了若干意見，從優(yōu)化財政資金配置、改進(jìn)投入方式、發(fā)揮引導(dǎo)放大作用等方面，完善了政策措施。

　　由于縣級管理基礎(chǔ)薄弱、人員素質(zhì)不齊，績效預(yù)算改革要在縣級落地非常艱難。為此，河北省委省政府專門研究出臺指導(dǎo)意見，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對優(yōu)化縣鄉(xiāng)財政管理機(jī)制、創(chuàng)新管理方式、規(guī)范預(yù)算管理、強(qiáng)化運(yùn)行監(jiān)控、強(qiáng)化編制人員管理等進(jìn)行了全面部署。“2016年，省廳還專門研究制定了《縣級財政預(yù)算管理業(yè)務(wù)規(guī)程》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政業(yè)務(wù)工作規(guī)程》，全面統(tǒng)一了縣鄉(xiāng)財政管理流程、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)規(guī)范、時間節(jié)點(diǎn)、操作標(biāo)準(zhǔn)等，為基層順利實(shí)施績效預(yù)算改革提供了保障。”保定市徐水區(qū)財政局局長周玉橋說。2017年，河北省培育出20個績效預(yù)算管理改革示范縣，并以此為樣板，在全省所有市、縣開展績效預(yù)管理改革對標(biāo)活動，推動改革全面落地。

　　同時，河北省財政廳自行研發(fā)了涵蓋預(yù)算基礎(chǔ)資料、預(yù)算項(xiàng)目庫、預(yù)算編審、預(yù)算執(zhí)行、指標(biāo)管理、績效評價等預(yù)算管理的一體化預(yù)算管理信息系統(tǒng)，并且連網(wǎng)到省市縣三級財政部門、預(yù)算部門及所屬單位，全省實(shí)現(xiàn)了“五個一”，即一個應(yīng)用平臺、一個數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、一個網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通、一個數(shù)據(jù)存儲、一個業(yè)務(wù)流程，同時預(yù)算申報、項(xiàng)目審核、文本生成、指標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行、資金支付、核算匯總?cè)繉?shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公。

　　在河北省財政廳黨組副書記、副廳長高云霄看來，河北全面實(shí)施績效預(yù)算管理改革，在全省上下掀起一場向管理要效益的自我革新，真正讓有限的財政資金最大限度地發(fā)揮效益，進(jìn)而在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提升治理水平等方面發(fā)揮出積極作用。經(jīng)過三年多的探索實(shí)踐，改革成效已經(jīng)逐步顯現(xiàn)，全過程績效預(yù)算管理新機(jī)制正在經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、美麗河北建設(shè)中發(fā)揮著越來越大的作用。

　　這是兩組耐人尋味的數(shù)字：一組是100億、200億、300億——近3年河北財政缺口越來越大，僅省級缺口就以百億級別擴(kuò)大，預(yù)算平衡越來越難。另一組是97.7%、98.3%、99.4%——3年來，河北省級預(yù)算報告通過率卻一年比一年高，各方滿意度節(jié)節(jié)攀升。

　　是什么讓河北在困境中實(shí)現(xiàn)了逆襲?

　　“全面提升財政資金使用績效!”河北省財政廳預(yù)算局常務(wù)副局長趙新海開門見山、直擊要害，“資金安排向省委省政府重大決策部署聚焦，使用過程中不讓資金打盹兒，同時積極創(chuàng)新財政支出方式，放大財政資金效益，努力實(shí)現(xiàn)少花錢多辦事，甚至不花錢也辦事。”

　　破冰、攻堅(jiān)、擴(kuò)圍、示范……在三年多的探索實(shí)踐中，經(jīng)過系統(tǒng)性重構(gòu)，河北的預(yù)算管理在拔節(jié)式生長過程中，已順利實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)轉(zhuǎn)型——“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有應(yīng)用、績效缺失有問責(zé)”全過程績效預(yù)算管理新機(jī)制的順利實(shí)施，推動古老的燕趙大地發(fā)生著一系列令人欣喜的變化……

　　政府職能在層層錨定中不斷優(yōu)化

　　“現(xiàn)在路好走，種核桃、養(yǎng)蜜蜂，有了收成就能及時賣出換成錢。”阜平縣龍泉關(guān)鎮(zhèn)八里莊村貧困戶劉士軍說。

　　新修的公路為貧困戶開辟了新的財路。

　　“圍繞精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的工作目標(biāo)，我們將原來部分準(zhǔn)備用于修建省級公路的錢，轉(zhuǎn)投到了貧困縣。”河北省交通運(yùn)輸廳財務(wù)處處長秘慧琴向記者介紹。今年省交通廳優(yōu)化部門支出結(jié)構(gòu)，整合財力20多億元，用于貧困縣交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保了省委省政府重大決策部署的有效落實(shí)。

　　目標(biāo)、職責(zé)、政策、資金——河北的績效預(yù)算改革，始于建立政府工作目標(biāo)和預(yù)算項(xiàng)目資金安排之間的有效關(guān)聯(lián)。經(jīng)過綜合學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外先進(jìn)理論和經(jīng)驗(yàn)做法，創(chuàng)造性地引入部門職責(zé)和工作活動兩個層級，將單一的預(yù)算管理結(jié)構(gòu)，變?yōu)?ldquo;部門職責(zé)——工作活動——預(yù)算項(xiàng)目”績效預(yù)算管理三層框架體系，搭建起植根于政府職能活動的預(yù)算管理新架構(gòu)。各部門在編制預(yù)算前先梳理職責(zé)，在各項(xiàng)職責(zé)下分解出工作活動，在工作活動下編制具體預(yù)算項(xiàng)目。工作活動須與部門職責(zé)相關(guān)，預(yù)算項(xiàng)目須與工作活動相關(guān)，層層關(guān)聯(lián)，層層遞進(jìn)，將預(yù)算項(xiàng)目牢牢地錨定在了部門職責(zé)上，確保了對黨委政府工作目標(biāo)的有力支撐。

　　“改革前，完成黨委政府的年度工作目標(biāo)，需要各部門履行哪些職責(zé)、需要哪些財政政策和項(xiàng)目資金支撐，這些層級之間沒有明確的關(guān)聯(lián)關(guān)系，預(yù)算管理層次只能落在具體項(xiàng)目上，資金安排很多時候只能就事論事、一事一議，預(yù)算執(zhí)行后部門職責(zé)履行情況也不清楚，很難從財政角度反映政府職能部門作用發(fā)揮情況。”趙新海繼續(xù)向記者解釋道：“現(xiàn)在的預(yù)算管理層次提升到部門職責(zé)，每一個預(yù)算項(xiàng)目都對應(yīng)部門肩負(fù)的職責(zé)，部門績效預(yù)算實(shí)現(xiàn)情況，同步反映部門的履職情況，預(yù)算的績效成為政府的績效，預(yù)算績效的提升也支撐和反映著政府職能的發(fā)揮和治理能力的提升。”

　　這就為轉(zhuǎn)變政府職能提供了一個有力的抓手。

　　“績效預(yù)算將管理層次由項(xiàng)目層面提升到部門職責(zé)和專項(xiàng)工作領(lǐng)域，進(jìn)而提升到部門整體行政績效層面，解決了以往績效管理一直圍繞單一項(xiàng)目打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)、政策建議層次低、評價結(jié)果難應(yīng)用等問題，也為部門和財政績效管理的分工協(xié)作提供了基礎(chǔ)。”秘慧琴深有感觸地說。

　　2014年，績效預(yù)算管理改革之初，河北省就按“三定”方案，以不越位、不缺位、不錯位為目標(biāo)，從財政角度重新梳理確定了省直各部門的職責(zé)，解決了部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)邊界不清等問題。3年多來，在預(yù)算編制和執(zhí)行的循環(huán)中，財政政策資金對政府職能的支撐能力、對黨委政府決策部署的保障能力得到不斷增強(qiáng)。反映在預(yù)算安排上，就是支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，集中財力辦大事。翻開河北省2017年省級預(yù)算報告，記者看到一組非常搶眼的數(shù)字：轉(zhuǎn)型升級安排68.1億元，增長73.1%;化解產(chǎn)能安排12.5億元，增長525%;脫貧攻堅(jiān)安排省級扶貧專項(xiàng)資金37.9億元，增長75.5%;科技創(chuàng)新安排34.1億元，增長32.1%;生態(tài)治理安排55.2億元，增長35.6%……

　　河北省委政策研究室副主任張立恒介紹說：“績效預(yù)算管理模式下，財政部門牽頭，在預(yù)算編制階段對黨委政府的重大戰(zhàn)略部署進(jìn)行梳理，分項(xiàng)提出預(yù)算總體安排建議，然后根據(jù)工作任務(wù)和職責(zé)分工，分解落實(shí)到相關(guān)部門，作為部門預(yù)算安排首先保障的事項(xiàng)足額編列，這就有效解決了部門項(xiàng)目與重大決策部署銜接問題，保證了黨委政府重大決策部署落實(shí)的資金需求。”

　　行政決策在績效導(dǎo)向下更加科學(xué)

　　預(yù)算是政府活動的基本收支計(jì)劃，牽一發(fā)而動全身。通過績效預(yù)算管理改革，河北不僅完成了一次財政管理模式的升級，而且從行政方式、決策機(jī)制、管理行為上改變著各個部門的行政習(xí)慣。

　　“這個項(xiàng)目與生態(tài)要素修復(fù)關(guān)聯(lián)度不高，對試點(diǎn)目標(biāo)貢獻(xiàn)不大……”2016年12月12日，山水林田湖試點(diǎn)項(xiàng)目在石家莊市進(jìn)行第四次集中評審，專家們提出了中肯的論證建議。省國土廳副廳長聶英武向記者介紹說：“試點(diǎn)方案確定后，我們在試點(diǎn)項(xiàng)目選擇上更是精益求精、優(yōu)中選好，逐項(xiàng)核查、反復(fù)論證、多輪篩選，1396個項(xiàng)目最終只留下了287個，入選率僅為20%。”

　　原先決策多是開會研究，現(xiàn)在決策要靠科學(xué)論證。

　　績效目標(biāo)指標(biāo)是實(shí)施績效管理的重要前提和基礎(chǔ)，也對科學(xué)論證提出了明確要求。在三層預(yù)算管理架構(gòu)之內(nèi)，建立了三級績效目標(biāo)指標(biāo)體系，即在部門職責(zé)層面，結(jié)合政府和部門中長期戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)、年度規(guī)劃目標(biāo)，確定部門各項(xiàng)職責(zé)的年度績效目標(biāo);在工作活動層面，設(shè)立年度績效目標(biāo)、績效指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn);在預(yù)算項(xiàng)目層面，設(shè)立項(xiàng)目績效目標(biāo)、績效指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)。在編制預(yù)算時，根據(jù)績效目標(biāo)指標(biāo)擇優(yōu)選擇項(xiàng)目，對發(fā)展支撐強(qiáng)、貢獻(xiàn)大、績效高的項(xiàng)目優(yōu)先安排，項(xiàng)目完成后還要進(jìn)行績效評價確認(rèn)效果。

　　“為建立清晰可靠的績效目標(biāo)指標(biāo)，我們對試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行充分論證，確保項(xiàng)目選擇不跑偏，資金安排不脫靶。” 聶英武表示，“這樣的架構(gòu)和程序安排，有利于建立科學(xué)的決策機(jī)制，深挖項(xiàng)目安排和資金配置潛力，實(shí)現(xiàn)有限的資源發(fā)揮最大的效益，全面提升管理效能。”最終，在全國競爭性評審中，河北省奪得第一名，成為全國首批山水林田湖試點(diǎn)生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)。

　　這就倒逼部門在預(yù)算申報階段，就要提前著手研究下年度工作，“拍腦袋決策”、“倉促上項(xiàng)目”等情況得到明顯改觀。改革的第二年，省直部門追加預(yù)算的申請就大幅減少，省財政廳只召開了一次追加預(yù)算會議，批準(zhǔn)了省級預(yù)算部門上報的17項(xiàng)追加預(yù)算申請，且這些大部分都是因?yàn)閲蚁嚓P(guān)部門的政策調(diào)整所追加的預(yù)算。

　　隨著績效導(dǎo)向日漸清晰，河北省直各部門決策的科學(xué)水平逐步提升，干就干好已經(jīng)成為各部門的共同追求。

　　細(xì)致、精致、極致——結(jié)合全省上下深入開展的機(jī)關(guān)作風(fēng)整頓，河北正在掀起一場向管理要效益的自我革新。各級各部門通過精益求精的項(xiàng)目深入論證，千方百計(jì)提高項(xiàng)目的精準(zhǔn)性、可執(zhí)行性，想方設(shè)法提升資金使用效益，促進(jìn)自身職能作用更加充分的發(fā)揮。在這個循環(huán)往復(fù)的過程中，各級各部門的管理科學(xué)化水平越來越高……

　　河北省人大財經(jīng)工委預(yù)算處處長劉建偉表示：“推行績效預(yù)算改革后，在三層框架體系內(nèi)的績效目標(biāo)、指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)等指向明確、清晰具體、科學(xué)量化、合理可行，項(xiàng)目預(yù)算安排也越來越細(xì)、越來越實(shí)，連原先很難細(xì)化的基建項(xiàng)目，也都安排得非常具體，透明度越來越高，為人大審查和監(jiān)督預(yù)算提供了明確的目標(biāo)和依據(jù)，也便于社會公眾更好地監(jiān)督。”

　　工作效率在全程管控中持續(xù)提速

　　“能做飯，能取暖，還不多花錢。這爐子用著真好!”在去年入冬前用上新電爐的邯鄲市冀南新區(qū)辛莊營鄉(xiāng)李家莊村農(nóng)民王福山得到了實(shí)惠，帶著滿意的笑容對記者說。目前全省像王福山一樣享受電代煤、氣代煤財政補(bǔ)助政策的，已超過今年目標(biāo)——180萬戶，工作進(jìn)度跑在了計(jì)劃目標(biāo)的前面。今年3月底，省級以上大氣污染防治資金(簡稱大氣資金)47.65億元就全部下達(dá)市縣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至9月底，形成實(shí)際支出的已達(dá)到70%。

　　可在兩年前，河北的大氣資金支出還因進(jìn)度緩慢，被財政部亮起了“紅燈”。

　　該松綁的松綁，該預(yù)撥的預(yù)撥，該調(diào)整的調(diào)整，該收回的收回……績效預(yù)算建立起預(yù)算編制、執(zhí)行、績效評價、結(jié)果應(yīng)用為主要環(huán)節(jié)的管理閉環(huán)，實(shí)行全過程管控，強(qiáng)調(diào)動態(tài)管理和持續(xù)改進(jìn)，有利于打破資金管理固化的藩籬，讓財政資金不再“打盹兒”。實(shí)際運(yùn)行中，績效信息、項(xiàng)目指標(biāo)貫穿全程、動態(tài)監(jiān)控、即時管理，強(qiáng)化關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的督導(dǎo)調(diào)度，對偏離績效目標(biāo)的預(yù)算項(xiàng)目，能夠及時采取有效措施糾偏或者停止執(zhí)行，確保了財政資金的安全使用和績效持續(xù)提升。

　　給財政資金松綁——讓責(zé)權(quán)更加匹配，讓責(zé)任主體切實(shí)負(fù)起責(zé)任。2015年，借助全面推廣績效預(yù)算改革的東風(fēng)，河北省發(fā)文明確，市縣政府是大氣資金管理使用的責(zé)任主體，承擔(dān)大氣污染防治項(xiàng)目實(shí)施以及資金及時撥付、規(guī)范管理和有效使用的責(zé)任。“這意味著區(qū)政府可以因地制宜，精準(zhǔn)投放，讓資金到最需要的地方發(fā)揮作用。”邯鄲市冀南新區(qū)管委會副主任趙振有微笑著說。據(jù)了解，近幾年，河北省還將科技、涉農(nóng)等多項(xiàng)資金管理權(quán)下放，推動資金使用績效不斷提升。

　　提前下達(dá)、授權(quán)撥付——河北省推行一系列撥付制度改革，著力提高資金使用績效。徐水區(qū)財政局預(yù)算股股長商曉蘭向記者介紹：“2016年收到提前下達(dá)?？?億元，占全年?？畹?3%，比2013年提高了30%。”這就給基層預(yù)留了謀劃、推動、落實(shí)項(xiàng)目的時間，讓基層能夠提前著手、提前啟動。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年，省級共提前下達(dá)1648.5億元，提前下達(dá)率達(dá)95.2%;辦理授權(quán)567.6億元，同比實(shí)現(xiàn)了倍增。

　　及時收回使用——不讓資金“打盹兒”，更不讓資金“沉睡”。去年，保定市徐水區(qū)第二小學(xué)因?yàn)檎鞯夭疬w工作沒有妥善解決，預(yù)算安排的2000萬元遲遲不能形成支出。而此時多個重點(diǎn)項(xiàng)目急需用錢。“一邊資金在等項(xiàng)目，另一邊項(xiàng)目在等資金，原先只能兩邊都等著，績效預(yù)算讓這種情況成為歷史。” 商曉蘭向記者介紹，徐水區(qū)財政局了解情況后，立即按程序收回，調(diào)整用于了區(qū)重點(diǎn)工程。通過盤活存量，2016年底河北兩年以上的沉淀資金全部清零，在財政部歷次通報中始終名列第一。

　　全程管控，離不開信息技術(shù)的有力支撐。

　　“為滿足績效預(yù)算的管理需求，在開發(fā)一體化信息平臺時，我們?nèi)谌肓舜髷?shù)據(jù)、云計(jì)算、大規(guī)模定制等現(xiàn)代理念，全面導(dǎo)入了三級預(yù)算管理架構(gòu)和績效目標(biāo)指標(biāo)體系，并將各級各部門信息系統(tǒng)互通互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理從單一的指標(biāo)維度向項(xiàng)目和指標(biāo)兩個維度轉(zhuǎn)變。”省財政廳信息中心主任王洪衛(wèi)向記者介紹。以統(tǒng)一的信息化平臺為支撐，實(shí)現(xiàn)對每一個預(yù)算項(xiàng)目從申報、審核，到分配、執(zhí)行，再到支付、記賬的全過程管理。項(xiàng)目的支出情況可隨時掌握，支出進(jìn)度可隨時反映，統(tǒng)計(jì)查詢非常快捷，大大提高了工作效率。

　　財政支出進(jìn)度反映政府工作進(jìn)度，與工作效率同頻共振。隨著績效預(yù)算的深入推進(jìn)，全省一般公共預(yù)算支出進(jìn)度不斷提速，屢創(chuàng)新高，2015年河北省支出進(jìn)度歷史性地達(dá)到95.8%，2016年又提高到96.3%。這些不斷躍升的數(shù)字，反映的是河北省各條戰(zhàn)線夙興夜寐、激情工作的新狀態(tài)，反映的是各級各部門馬上就辦、辦就辦好的新風(fēng)尚，反映的是各個領(lǐng)域加快轉(zhuǎn)型、綠色發(fā)展、跨越提升的新速度……

　　“改革只有進(jìn)行時”。幾年來，河北省財政廳為了進(jìn)一步完善績效預(yù)算管理體系，不斷加大改革力度，進(jìn)一步完善管理制度，充分發(fā)揮財政的職能作用，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展和民生改善，為建設(shè)現(xiàn)代財政制度進(jìn)行了積極探索和實(shí)踐。

　　內(nèi)部管理在日趨規(guī)范中優(yōu)化升級

　　預(yù)算公開是中央落實(shí)依法治國戰(zhàn)略的重大部署，也是各級打造“陽光政府”的重要舉措。

　　總分第一、單項(xiàng)第一——在2015年和2016年財政部組織開展的財政預(yù)算、決算信息質(zhì)量檢查評比活動中，河北省連續(xù)兩年奪得全國冠軍。瀏覽河北省各級各部門的預(yù)決算報告，記者發(fā)現(xiàn)，其格式統(tǒng)一、內(nèi)容規(guī)范，部門基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)決算全部公開到功能分類項(xiàng)級科目，基本支出也全部按照經(jīng)濟(jì)分類科目予以公開。

　　績效引領(lǐng)、制度先行——河北省財政廳先后制定出臺了省級績效預(yù)算改革實(shí)施方案、省級部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法、市縣績效預(yù)算管理實(shí)施意見等18項(xiàng)制度辦法，建立起較為完整的績效預(yù)算管理制度框架體系。為打通改革的“最后一公里”，他們制定了《河北省縣級財政預(yù)算管理業(yè)務(wù)操作規(guī)程(試行)》和《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政業(yè)務(wù)操作規(guī)程(試行)》(簡稱《兩個規(guī)程》)，全面統(tǒng)一了縣鄉(xiāng)財政管理流程、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)規(guī)范、時間節(jié)點(diǎn)、操作標(biāo)準(zhǔn)等，為基層順利實(shí)施績效預(yù)算改革提供了保障。

　　“原先是摸索著干，按經(jīng)驗(yàn)辦，現(xiàn)在有規(guī)程、有規(guī)定，工作都是按制度辦。”承德市灤平縣財政局預(yù)算股股長張學(xué)琴隨手打開兩本厚厚的規(guī)程。記者看到，縣級規(guī)程涵蓋預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行、決算、監(jiān)督全過程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)程涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方方面面。其中，涉及預(yù)決算公開內(nèi)容，共有10多個章節(jié)，對縣鄉(xiāng)兩級預(yù)算公開做出了明確詳細(xì)的規(guī)定。

　　河北財政還將標(biāo)準(zhǔn)化管理模式引入績效預(yù)算，制定了部門預(yù)算規(guī)范、部門職責(zé)活動目錄市縣版、省市縣通用績效目標(biāo)指標(biāo)體系、部門績效預(yù)算編制文本等系列指導(dǎo)文件，為各級各部門提供可供參考的模板。2014年以來，河北全面梳理確定了省級115個部門(涉密部門除外)部門職責(zé)412項(xiàng)、工作活動973項(xiàng)。針對梳理出的973項(xiàng)工作活動，省財政廳研制了3165條績效指標(biāo)、12660個評價標(biāo)準(zhǔn)模板;針對項(xiàng)目支出，設(shè)立項(xiàng)目共性指標(biāo)18個和個性指標(biāo)38類1479個，涵蓋了部門共性項(xiàng)目和預(yù)算安排資金額度較大的預(yù)算項(xiàng)目。

　　項(xiàng)目預(yù)算，是預(yù)算管理的重點(diǎn)，也是這次改革規(guī)范的重點(diǎn)。在改革之初，河北省就著手構(gòu)建預(yù)算項(xiàng)目庫，將項(xiàng)目立項(xiàng)申報、細(xì)化分解、追加調(diào)整、滾動管理、清理關(guān)閉等全部納入項(xiàng)目庫管理，將預(yù)算項(xiàng)目管理作為績效預(yù)算管理的源頭和主線，建立起預(yù)算項(xiàng)目全周期管理新機(jī)制。“這就一舉打破了只見指標(biāo)不見項(xiàng)目，只見籠統(tǒng)項(xiàng)目不見具體項(xiàng)目的管理模式，使指標(biāo)、項(xiàng)目兩條主線一直延伸到會計(jì)核算，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目全程跟蹤。”省財政廳國庫局局長段國旭對記者說。預(yù)算項(xiàng)目按支出構(gòu)成分為基建、專項(xiàng)購置、專項(xiàng)業(yè)務(wù)等12大類，并細(xì)分為30小類。項(xiàng)目庫系統(tǒng)實(shí)行全年開放、隨時入庫、即時審核、滾動管理、全程留痕。

　　腐敗空間在多維擠壓下越來越小

　　隨著績效預(yù)算的落地實(shí)施，職責(zé)越來越清，項(xiàng)目越編越實(shí)，審核越來越細(xì)，監(jiān)管越來越嚴(yán)，能做手腳的空間越來越小。

　　“以后發(fā)放棉花、土地深松等惠農(nóng)補(bǔ)貼，再也不用為核對面積、人數(shù)等信息的準(zhǔn)確性而發(fā)愁、擔(dān)心了。”有著30多年工作經(jīng)驗(yàn)的沙河市蟬房鄉(xiāng)財政所所長崔廣獻(xiàn)，言語間流露出對績效預(yù)算的贊賞之情，“職責(zé)捋清了，誰的事兒誰負(fù)責(zé)。發(fā)放惠農(nóng)補(bǔ)貼，村委會對種植面積或補(bǔ)助人數(shù)進(jìn)行核定和負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所僅負(fù)責(zé)核算和公開補(bǔ)助信息。”接過崔廣獻(xiàn)遞過來的惠農(nóng)補(bǔ)貼清冊，記者發(fā)現(xiàn)內(nèi)容非常細(xì)致、詳盡，包括村社、姓名(與身份證一致)、身份證號碼、補(bǔ)貼面積、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼金額等內(nèi)容一一列明。這些信息全部公示，在群眾的監(jiān)督下，根本無法作假。

　　新預(yù)算法的實(shí)施，為績效預(yù)算編細(xì)編實(shí)的內(nèi)在本質(zhì)提供了法理依據(jù)。“資金績效與腐敗空間成反比。隨著項(xiàng)目資金效益的不斷提升，腐敗的空間被壓縮得越來小、越來越少。”省財政廳預(yù)算編審中心主任武煒一針見血地指出。

　　績效預(yù)算改革，使預(yù)算審核的重點(diǎn)發(fā)生了重大改變：過去直接審項(xiàng)目預(yù)算，現(xiàn)在轉(zhuǎn)為先審部門職責(zé)績效目標(biāo)與政府工作部署的匹配性，再審各項(xiàng)工作活動績效目標(biāo)指標(biāo)的科學(xué)性，然后審核預(yù)算項(xiàng)目與職責(zé)活動的關(guān)聯(lián)性、立項(xiàng)的必要性，最終合理確定項(xiàng)目預(yù)算額度。規(guī)范的程序，細(xì)致的審核，既保障了各級黨委、政府決策部署的落實(shí)，又督導(dǎo)了各級各部門把預(yù)算項(xiàng)目真正編細(xì)編實(shí)，從源頭上斬斷了伸向財政資金的“黑手”。

　　“2015年，河北省級財政在安排下年預(yù)算時，根據(jù)績效評價結(jié)果等因素，壓減了2016年項(xiàng)目資金8億元。”省財政廳監(jiān)督檢查局常務(wù)副局長張振川告訴記者，“近幾年，我們對150多項(xiàng)財政重大支出項(xiàng)目和政策開展重點(diǎn)績效評價，涉及資金800多億元，提出了建議100多條。對績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題，相關(guān)部門都進(jìn)行了整改追責(zé)，嚴(yán)肅了財經(jīng)紀(jì)律。”

　　“跑冒滴漏、擠占挪用，這些問題大多出在資金監(jiān)管的盲區(qū)、疏漏區(qū)。”經(jīng)過對全國查辦與財政有關(guān)案件的深入分析后，省財政廳監(jiān)察室主任薛憶萍說出了問題的根源。

　　省財政廳黨組成員、省紀(jì)委駐省財政廳紀(jì)檢組長李紅廣表示：“借助績效預(yù)算體系，我們通過設(shè)立風(fēng)險點(diǎn)、風(fēng)險類型和風(fēng)險級別，對財政運(yùn)行進(jìn)行全過程、全方位、無縫隙的監(jiān)控，使環(huán)環(huán)相扣的管理流程成為聚合績效因子實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)的機(jī)制保障。從源頭上建立起預(yù)防腐敗的制度藩籬，把權(quán)力鎖進(jìn)了制度的籠子。”

　　部門事業(yè)在加快發(fā)展中煥發(fā)出新的生機(jī)與活力

　　河北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在朝著可喜的方向加速轉(zhuǎn)變。技改投資8820.3億元，躍居全國第3位;工業(yè)投資14857.0億元，躍居全國第4位……河北省工信廳財務(wù)處處長張青柳向記者講述了數(shù)字背后的故事：“在編制預(yù)算時，按照省委省政府工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的要求，從本部門的職能活動出發(fā)，堅(jiān)持績效導(dǎo)向，連續(xù)加大對技改和工業(yè)的投資，2016年在全國的位次有明顯提升。”

　　用在刀刃上、花在急需處——績效預(yù)算要求部門按照職責(zé)明確事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，以事定錢，全局統(tǒng)籌，確保財政資金科學(xué)高效使用。“改革前，財務(wù)管錢不管事，處室管事不管錢，項(xiàng)目和資金分離，難以統(tǒng)籌優(yōu)化，使用結(jié)果與部門職責(zé)和事業(yè)發(fā)展難以有效評估，很難形成像技改和工業(yè)這么大額的投資。”張青柳說。

　　“有了績效預(yù)算，一方面，部門中長期規(guī)劃可以站在職責(zé)活動的高度去擬定，績效目標(biāo)也更明確;另一方面，年度預(yù)算編制和執(zhí)行中，不符合中長期發(fā)展目標(biāo)的項(xiàng)目也列不進(jìn)預(yù)算。” 張青柳說。在績效預(yù)算中，項(xiàng)目安排在職責(zé)活動的框架體系里，不管地方官員怎么更換，思路怎么變換，都不會跑偏。同時，一個項(xiàng)目一共給了多少錢，通過檢索馬上就能看到。這也使資金的使用效益更加直觀、分析更易深入、評價更易操作。從長遠(yuǎn)看，隨著預(yù)算管理的不斷完善，績效預(yù)算和中長期規(guī)劃將會逐漸成為相輔相成、相互促進(jìn)的有機(jī)整體。

　　推進(jìn)績效預(yù)算改革，不僅沒有削弱部門的資金分配和管理權(quán)限，反而從機(jī)制上增強(qiáng)了部門對資金管理使用的責(zé)權(quán)。張青柳說“上級有什么要求，國家政策有什么變化，一年中到底干哪些事，怎么干，需要多少資金，資金怎么用，都要研究透，否則就可能列不上預(yù)算。”實(shí)際上，預(yù)算編制的過程，也就成了部門科學(xué)梳理職責(zé)、推動事業(yè)發(fā)展規(guī)劃有效實(shí)施的過程。而且，預(yù)算一定，部門就可以開始相關(guān)工作，許多工作起步早了，推進(jìn)了部門整體工作進(jìn)展。

　　省財政廳副廳長李杰剛表示：“通過績效預(yù)算信息管理系統(tǒng)，各部門不僅可以全面了解本單位資金項(xiàng)目安排情況，而且可以即時監(jiān)控各個項(xiàng)目落實(shí)情況和資金使用情況，強(qiáng)化了單位責(zé)任意識，切實(shí)做到底數(shù)清、情況明、掌控全局、降低風(fēng)險，為部門工作健康開展打下良好的基礎(chǔ)。”

　　剛從基層調(diào)研歸來的省委常委、省財政廳長高志立接受了記者的采訪。他表示：“河北績效預(yù)算管理改革仍在路上，需要進(jìn)一步推進(jìn)與完善。下一步，我們將以學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神為契機(jī)，按照‘建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理’的要求，深化績效預(yù)算改革，盡最大努力花好納稅人的每一分錢，爭取以最小的投入獲取最大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，充分發(fā)揮財政職能作用，積極助推政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快推動經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、美麗河北建設(shè)。”(李存才 智榮卿 何菲)