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　　[摘 要]韓國(guó)的央地事權(quán)劃分以地方自治為載體。從歷史來(lái)看，地方自治與央地分權(quán)經(jīng)過(guò)了初試、轉(zhuǎn)型、復(fù)蘇和深化等不同階段，不過(guò)，在各階段具有不同的動(dòng)力來(lái)源。從法律角度來(lái)看，《大韓民國(guó)憲法》和《地方自治法》是央地事權(quán)劃分主要的法律依據(jù);從基本特征而言，韓國(guó)的地方自治與央地分權(quán)屬于國(guó)家權(quán)力體系內(nèi)的分權(quán)，并以大陸法系為底色，其主導(dǎo)者仍然為中央政府，并具有多重二元結(jié)構(gòu)。韓國(guó)地方自治與央地分權(quán)的實(shí)踐在思想認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、借鑒外來(lái)制度、央地溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和公民參與等方面，對(duì)于我國(guó)的央地事權(quán)劃分實(shí)踐具有借鑒意義。

　　[關(guān)鍵詞]韓國(guó);央地關(guān)系;地方自治;事權(quán)劃分

　　[中圖分類號(hào)]D7516.23 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-9314(2017)05-0131-07

　　[收稿日期]2017-09-10

　　[基金項(xiàng)目]國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化”(014ZDA011)成果;國(guó)家“萬(wàn)人計(jì)劃”哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)軍人才項(xiàng)目“當(dāng)代中國(guó)治理模式”研究成果

　　[作者簡(jiǎn)介]李允熙，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士后;劉舒楊，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生;王浦劬，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，北京大學(xué)國(guó)家治理研究院院長(zhǎng)。

　　韓國(guó)與中國(guó)隔海相望，地理位置相鄰，歷史淵源深厚，今日往來(lái)頻密，在國(guó)家結(jié)構(gòu)形式方面，兩國(guó)也都實(shí)行單一制，為此，韓國(guó)央地事權(quán)劃分的發(fā)展和做法，具有特定的參考價(jià)值和啟發(fā)意義。從制度設(shè)計(jì)和治理實(shí)踐來(lái)看，20世紀(jì)40年代以來(lái)，韓國(guó)的央地事權(quán)劃分主要是以地方自治為載體來(lái)實(shí)現(xiàn)的。為此，本文擇取其地方自治為視角，以法律和法律實(shí)踐分析方法，論析韓國(guó)地方自治的歷史沿革、法律依據(jù)、央地事權(quán)際分狀況和基本特征，以期對(duì)于我國(guó)央地事權(quán)的合理調(diào)整有所啟示。

　　一、概念界定與分析

　　(一)央地分權(quán)

　　央地分權(quán)，根本意義上是事權(quán)劃分。所謂“事權(quán)”，是社會(huì)政治和公共生活中相關(guān)主體職能和事務(wù)的責(zé)任和權(quán)力，而央地事權(quán)劃分，則是這些權(quán)力和責(zé)任在中央與地方之間的配置。[1]

　　央地分權(quán)有兩種基本類型，一是國(guó)家權(quán)力體系內(nèi)央地分權(quán)，二是國(guó)家權(quán)力體系外央地分權(quán)。國(guó)家權(quán)力體系內(nèi)央地分權(quán)，是指在國(guó)家權(quán)力體系進(jìn)行的自身地域性權(quán)力劃分。國(guó)家權(quán)力體系外的央地分權(quán)，是指國(guó)家權(quán)力體系與社會(huì)團(tuán)體或成員之間在特定地域進(jìn)行的權(quán)力界分。這種分權(quán)本質(zhì)上是國(guó)家與社會(huì)、政府與公民各自權(quán)限的界定，是國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的際分和聯(lián)動(dòng)。

　　(二)地方自治

　　地方自治，是“在一定的領(lǐng)土單位之內(nèi)，全體居民組成法人團(tuán)體(地方自治團(tuán)體)，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，并在國(guó)家監(jiān)督之下，按照自己的意志組織地方自治機(jī)關(guān)，利用本地區(qū)的財(cái)力，處理本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的一種地方政治制度。”[2]在國(guó)家治理中，地方自治具有兩位一體的維度：面向特定地域居民，地方自治是該地域居民的自我治理;面向國(guó)家權(quán)力，地方自治是在地域意義上與中央政府分權(quán)的方式，因此，地方自治與地方分權(quán)常常互為表里。

　　地方自治與央地分權(quán)的實(shí)際類型亦相互對(duì)應(yīng)。地方自治亦可分為兩種基本類型，一是國(guó)家政治權(quán)力體系內(nèi)地方自治，另一是國(guó)家政治權(quán)力體系外地方自治。前者是指國(guó)家允許一定地域的政府性自治機(jī)構(gòu)，在尊重和服從國(guó)家主權(quán)的前提下，在法定范圍內(nèi)，自主治理域內(nèi)公共事務(wù)。這種自治，亦被稱之為“國(guó)家形態(tài)的地方自治”。[3]后者是指特定地域的社會(huì)團(tuán)體或公民等，在遵循憲法和法律的前提下，在與國(guó)家界分的地域社會(huì)生活中，自主管理當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)。這種自治，亦被稱之為“非國(guó)家形態(tài)的地方自治”。[4]

　　(三)基于地方自治的央地分權(quán)

　　由上可見，在央地分權(quán)意義上，地方分權(quán)乃是地方自治之實(shí)，地方自治乃為地方分權(quán)之形，地方自治是在尊崇和保障國(guó)家主權(quán)至上前提下，強(qiáng)化地方治理效能的一種憲制安排，而地方自治的狀況，從一個(gè)側(cè)面標(biāo)示著央地分權(quán)程度。因此，以地方自治為途徑和載體，實(shí)現(xiàn)央地事權(quán)劃分，提升地方政府治理效能，并且實(shí)行地域的央地社會(huì)分權(quán)，逐步發(fā)展社會(huì)民主治理，逐步成為當(dāng)今若干國(guó)家央地分權(quán)的實(shí)際選擇。而韓國(guó)地方自治的舉措、發(fā)展及其效果，亦為考察韓國(guó)央地事權(quán)劃分的標(biāo)尺。本文即是基于這一視角，來(lái)論析韓國(guó)央地事權(quán)劃分。

　　二、韓國(guó)地方自治與央地分權(quán)的歷史沿革

　　韓國(guó)地方自治與分權(quán)，始于1948年，至今已近70年，在這一漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程中，地方自治與分權(quán)跌宕起伏、曲折發(fā)展，形成了特定的歷史軌跡。

　　(一)地方自治與央地分權(quán)初試：政治沖突對(duì)抗引發(fā)多方激烈博弈

　　1948年7月17日，韓國(guó)在頒布第一部《大韓民國(guó)憲法》時(shí)，即確認(rèn)了地方自治的憲法地位，其相關(guān)內(nèi)容的效力一直延續(xù)至今。

　　1949年7月4日，韓國(guó)制憲國(guó)會(huì)制定并公布了《地方自治法》，對(duì)憲法規(guī)定的地方自治原則進(jìn)行了闡釋，是韓國(guó)地方自治原則的首次細(xì)則化。不過(guò)，該法頒布后，受諸多因素影響，并未能夠?qū)嵤?/p>

　　韓國(guó)地方自治的實(shí)施肇始于1952年4月和5月，當(dāng)時(shí)，韓國(guó)分別舉行了郡/市、面/邑和道的議會(huì)議員選舉。由此，韓國(guó)不僅在地方政治中導(dǎo)入了立法機(jī)構(gòu)成員的選舉機(jī)制，而且為地方自治的實(shí)施組建了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，選擇了立法人員。

　　不過(guò)，60年代的韓國(guó)政治卻扼殺了地方自治的初步嘗試。1960年，李承晚第四度當(dāng)選總統(tǒng)后，韓國(guó)爆發(fā)了全國(guó)性暴動(dòng)。在“4·19學(xué)運(yùn)”中，李承晚和第一共和國(guó)一起終結(jié)。此后建立的第二共和國(guó)在1961年的“5·16軍事政變”中垮臺(tái)，政變領(lǐng)導(dǎo)人樸正熙開始了長(zhǎng)達(dá)18年的獨(dú)裁統(tǒng)治。

　　李承晚統(tǒng)治時(shí)期，韓國(guó)地方自治只是裝點(diǎn)門面，終而在1961年中斷。作為《地方自治法》的替代性法律，當(dāng)局制定了《關(guān)于地方自治的臨時(shí)措施法》并頒布實(shí)施，此法直接宣布實(shí)施中央集權(quán)，地方自治由此成為一紙空談。

　　(二)地方自治與央地分權(quán)轉(zhuǎn)型：經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展復(fù)燃中央集權(quán)治理

　　1962年，韓國(guó)開始推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“第一個(gè)五年計(jì)劃”，在這一過(guò)程中，中央集權(quán)體制為創(chuàng)造“漢江奇跡”發(fā)揮了主導(dǎo)作用。這時(shí)，維護(hù)政治穩(wěn)定、保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為當(dāng)局治國(guó)理政的主要目標(biāo)，1961年的韓國(guó)《關(guān)于地方自治的臨時(shí)措施法》，刪除了地方自治核心要素，地方自治也轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;地方行政”，地方社會(huì)直接處于中央管控之下。

　　1972年10月，樸正熙為避免總統(tǒng)選舉失利，以北朝鮮軍事入侵為由發(fā)布緊急戒嚴(yán)令，實(shí)行軍管，并在12月通過(guò)了新的憲法修正案，實(shí)行“維新憲法”，第三共和國(guó)(1963—1972)由此終結(jié)，第四共和國(guó)(1972—1981)宣告建立。“新憲法”規(guī)定，在“祖國(guó)統(tǒng)一”之前，不成立地方議會(huì)，實(shí)際明確停止了地方自治。

　　(三)地方自治與央地分權(quán)的復(fù)蘇：經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷催生地方自治復(fù)活

　　1986年，韓國(guó)成為全球第20大經(jīng)濟(jì)體，人均GDP也從1962年的104美元增長(zhǎng)至1986年的2906美元，國(guó)民收入水平、國(guó)家綜合實(shí)力和國(guó)際地位均得到顯著提升。與此同時(shí)，韓國(guó)社會(huì)發(fā)展的矛盾也逐步凸顯，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)趨于多元化，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)性差異和地區(qū)發(fā)展不均衡矛盾突出，由此使得韓國(guó)民眾對(duì)于參與地方治理的熱情不斷高漲。

　　經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，使得國(guó)家與社會(huì)、中央與地方關(guān)系發(fā)生了深刻變化，[5]各界要求合理劃分央地事權(quán)、恢復(fù)地方自治的呼聲也隨之高漲。

　　1987年，民主正義黨總裁盧泰愚發(fā)布了推動(dòng)民主化與總統(tǒng)直選制的“6·29”宣言，并承諾實(shí)施地方自治。在盧泰愚執(zhí)政期間，頒布了一系列地方自治法律法規(guī)，地方自治得以復(fù)蘇。[6]1991年，韓國(guó)舉行地方選舉，地方自治在中斷30年后得以恢復(fù)。

　　(四)地方自治與央地分權(quán)的深化：自治制度建設(shè)要求央地合理分權(quán)

　　1990年代，韓國(guó)政府開展地方自治相關(guān)制度建設(shè)。

　　首先，金大中政府嘗試制定相關(guān)法律，下放中央行政權(quán)給地方政府，1999—2002年，中央政府將138項(xiàng)事務(wù)和權(quán)限下放各級(jí)地方政府。同時(shí)，政府創(chuàng)設(shè)制度促進(jìn)地方居民參與政治。

　　其后，盧武鉉政府于2003年發(fā)表《地方分權(quán)發(fā)展藍(lán)圖》。2004年1月，制定了《地方分權(quán)特別法》，把“分權(quán)型先進(jìn)國(guó)家建設(shè)”作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。這一時(shí)期，中央在分權(quán)的同時(shí)積極推動(dòng)地方自治，有機(jī)結(jié)合地方分權(quán)與自治，明確以地方自治方式實(shí)施央地分權(quán)。同時(shí)，政府還制定了《國(guó)家均衡發(fā)展特別法》，以促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。

　　隨后，李明博政府于2008年制定頒布《關(guān)于地方分權(quán)促進(jìn)的特別法》。此外，李明博政府還積極推動(dòng)通過(guò)了一系列相關(guān)法律法規(guī)?？偲饋?lái)看，在盧武鉉政府和李明博政府時(shí)期，地方自治制度建設(shè)得到了較大發(fā)展。

　　樸槿惠政府時(shí)期，地方自治發(fā)展委員會(huì)收歸總統(tǒng)，強(qiáng)化了地方自治的政治地位。同時(shí)，合并《關(guān)于地方分權(quán)促進(jìn)的特別法》和《關(guān)于地方行政體制改編的特別法》為《關(guān)于地方分權(quán)及地方行政體制的特別法》(2013年)。樸槿惠政府宣布，將重點(diǎn)加強(qiáng)總?cè)丝?00萬(wàn)以上大城市的基礎(chǔ)地方自治團(tuán)體的權(quán)力，推動(dòng)居民取向的地方自治制度的改革完善。[7]當(dāng)然，樸槿惠的這些設(shè)想尚未實(shí)現(xiàn)便已下臺(tái)。韓國(guó)地方自治的發(fā)展有待進(jìn)一步觀察。

　　三、地方自治與央地分權(quán)的法律分析

　　在近70年的發(fā)展過(guò)程中，韓國(guó)政府就地方自治與央地分權(quán)制定和頒布過(guò)若干法律法規(guī)，盡管如此，現(xiàn)行憲法即《大韓民國(guó)憲法》和《地方自治法》卻是其推行地方自治、實(shí)現(xiàn)央地分權(quán)的主要法律依據(jù)。限于篇幅，本文僅對(duì)這些法律進(jìn)行分析，其他法律法規(guī)，則留待另行研究。

　　(一) 韓國(guó)《憲法》的相關(guān)分析

　　作為單一制中央集權(quán)國(guó)家，韓國(guó)憲法與其他單一制國(guó)家憲法類似，對(duì)于地方自治與央地分權(quán)的規(guī)定比較概括和原則。

　　韓國(guó)現(xiàn)行《憲法》關(guān)于“地方自治”的規(guī)定獨(dú)立成章，該章只有兩條，即憲法第117條和118條。第117條第1款規(guī)定，“地方自治團(tuán)體處理關(guān)于居民福利的事務(wù)，管理財(cái)產(chǎn)，并在法令的范圍內(nèi)制定關(guān)于自治的規(guī)定”，第2款規(guī)定，“地方自治團(tuán)體的種類由法律來(lái)規(guī)定”。因此，根據(jù)憲法第117條規(guī)定，地方自治團(tuán)體是地方自治的主體，其具體類型由法律規(guī)定;地方自治的內(nèi)容主要包括居民福利和管理財(cái)產(chǎn)相關(guān)事務(wù)，而“在法令的范圍內(nèi)制定關(guān)于自治的規(guī)定”，則意味著實(shí)施地方自治需要進(jìn)行自治立法。

　　憲法第118條第1款規(guī)定，“在地方自治團(tuán)體設(shè)議會(huì)”，第2款規(guī)定，“地方議會(huì)的組織、權(quán)限、議員選舉和地方自治團(tuán)體長(zhǎng)官的選任方法及其他關(guān)于地方自治團(tuán)體組織和運(yùn)營(yíng)的事項(xiàng)由法律來(lái)規(guī)定”。由此可見，憲法118條確定了地方議會(huì)設(shè)置和組織的若干原則性事項(xiàng)。

　　總起來(lái)看，韓國(guó)現(xiàn)行《憲法》明確了地方自治的憲法地位和憲制屬性，同時(shí)，相關(guān)規(guī)定比較概括和原則。盡管如此，這些規(guī)定在憲制層面上確定地方自治為央地分權(quán)的基本途徑。

　　(二)韓國(guó)《地方自治法》的相關(guān)分析

　　《地方自治法》是韓國(guó)推行地方自治的法律，自1949年制定及1988年全面修改以來(lái)，歷經(jīng)了15次修訂變動(dòng)，目前包含10章161條?！兜胤阶灾畏ā穼?duì)于地方自治做了詳細(xì)規(guī)定。

　　總起來(lái)看，韓國(guó)《地方自治法》具有以法律詳述憲制的功能，以制定法主導(dǎo)自治的大陸法系屬性，以合理性原則支配法條的法理，以地方自治組織法支撐央地事權(quán)劃分運(yùn)行法的特色。

　　1.地方自治與央地分權(quán)事涉國(guó)家憲制，單一制國(guó)家常常以專門憲法性法律加以詳述，《地方自治法》即屬于這樣的法律，它既是憲法權(quán)力法，也是憲法權(quán)利法，既具有央地事權(quán)劃分的規(guī)定，也具有地方治理的權(quán)利規(guī)定;

　　2.《地方自治法》確立了地方自治與央地分權(quán)的合理性原則，包括地方自治立法宗旨、行政效率、地方民主發(fā)展、央地關(guān)系協(xié)調(diào)、公民福利和便利、機(jī)構(gòu)設(shè)置合理適度和持續(xù)優(yōu)化等原則，由此不僅確定了自治與分權(quán)的合意取向，而且構(gòu)建了自治與分權(quán)的法理準(zhǔn)則;

　　3.韓國(guó)遵從“制定法優(yōu)先”原則，同時(shí)，政府和公職人員奉行“法無(wú)規(guī)定不可為”原則，正因?yàn)槿绱?，韓國(guó)《地方自治法》以列舉法，詳細(xì)規(guī)定了央地事權(quán);

　　4.《地方自治法》以一部憲法性法律，同時(shí)列舉規(guī)定了中央事權(quán)與地方自治事權(quán)，為地方自治與央地分權(quán)提供了較為詳細(xì)的操作依據(jù)。這種法律形式，除了英國(guó)1998年的《蘇格蘭法案》《威爾士政府法案》和《北愛爾蘭法案》等憲法性法律之外，韓國(guó)《地方自治法》可算是以“一法兩分”的形式分別詳細(xì)列舉規(guī)定央地的事權(quán)的少見法律;

　　5.《地方自治法》以組織法奠定了自治與分權(quán)的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，同時(shí)，也以運(yùn)行法規(guī)定了自治與分權(quán)的實(shí)施機(jī)制。所有這些，在組織結(jié)構(gòu)與法定程序意義上，構(gòu)建了地方自治與分權(quán)的組織架構(gòu)、實(shí)施權(quán)限與運(yùn)行機(jī)制，為央地分權(quán)提供了組織和機(jī)制基礎(chǔ)。

　　(三)法定劃分的央地事權(quán)

　　根據(jù)《憲法》原則和《地方自治法》列舉，韓國(guó)中央政府的事務(wù)和權(quán)力主要包括：國(guó)家主權(quán)性權(quán)力和事務(wù);全國(guó)統(tǒng)一治理的事務(wù)和權(quán)力;全國(guó)性公共事務(wù);需要進(jìn)行全國(guó)性協(xié)調(diào)的事務(wù)及其權(quán)力;地方難以承擔(dān)的事務(wù)。如此等等。

　　韓國(guó)法律列舉的地方事權(quán)結(jié)構(gòu)頗為復(fù)雜，其總體為地方自治團(tuán)體事權(quán)，也包含不同類型自治地方事權(quán)，包含地方自治不同機(jī)構(gòu)的事權(quán)。

　　關(guān)于總體性地方事權(quán)，其主要涉及六個(gè)方面，即地方自治團(tuán)體的轄區(qū)、機(jī)構(gòu)設(shè)置與行政管理，增進(jìn)國(guó)民福利，促進(jìn)各行各業(yè)發(fā)展、地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)教育、體育、文化和藝術(shù)發(fā)展，地方民防與消防相關(guān)事務(wù)事權(quán)。

　　關(guān)于不同類型自治地方，包括廣域和基礎(chǔ)地方自治團(tuán)體事權(quán)，韓國(guó)《地方自治法》特別確認(rèn)，不同類型地方自治團(tuán)體在承擔(dān)和履行與增進(jìn)國(guó)民福利相關(guān)的事務(wù)時(shí)沒有差別。不過(guò)，在廣域自治地方，地方自治團(tuán)體需協(xié)調(diào)與中央政府、其他地方政府的關(guān)系。而兩種地方自治團(tuán)體在管轄權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，基礎(chǔ)自治地方團(tuán)體具有優(yōu)先權(quán)。這些規(guī)定體現(xiàn)了地方自治與央地分權(quán)的分類治理和基層優(yōu)先原則。

　　關(guān)于地方自治團(tuán)體不同機(jī)構(gòu)的事務(wù)和事權(quán)，相關(guān)法律列舉規(guī)定，地方自治執(zhí)行機(jī)構(gòu)事權(quán)，主要由地方自治團(tuán)體長(zhǎng)掌握和運(yùn)行，主要包括管理和代表地方自治團(tuán)體;承擔(dān)機(jī)關(guān)委托事務(wù)和團(tuán)體委托事務(wù);管理和執(zhí)行自治地方事務(wù);任命或解雇公務(wù)員;授權(quán)或者轉(zhuǎn)移職權(quán)。

　　關(guān)于地方立法機(jī)關(guān)及地方議會(huì)的事務(wù)和事權(quán)，則主要是立法權(quán)、決策權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。

　　值得注意的是，《地方自治法》并沒有對(duì)于央地共同事務(wù)和事權(quán)做出明確規(guī)定，由此體現(xiàn)了從地方自治出發(fā)劃分央地事權(quán)的角度。

　　四、地方自治與央地分權(quán)的基本特征

　　(一)地方自治與央地分權(quán)屬于國(guó)家權(quán)力體系內(nèi)的分權(quán)

　　作為中央集權(quán)的單一制國(guó)家，韓國(guó)迄今為止的地方自治，基本屬于國(guó)家權(quán)力體系內(nèi)央地分權(quán)與地方自治。為此，有學(xué)者指出，韓國(guó)地方自治團(tuán)體是獨(dú)立法人團(tuán)體，它“并非是獨(dú)立于國(guó)家的、具有國(guó)家性質(zhì)的共同體，它只不過(guò)是國(guó)家賦予法人資格的團(tuán)體，即地方自治團(tuán)體不具有國(guó)家性質(zhì)，而只能附屬于國(guó)家”。[8]實(shí)際上，無(wú)論是《地方自治法》的法律規(guī)定，還是韓國(guó)地方自治實(shí)踐，都表明韓國(guó)地方自治團(tuán)體至少具有國(guó)家權(quán)力特定屬性，韓國(guó)地方自治與央地分權(quán)的這種定位，成為其地方自治與央地分權(quán)確立憲法地位、確證憲制法理、確定憲治方式、確認(rèn)行憲機(jī)制的基本依據(jù)。

　　(二)地方自治與央地分權(quán)以大陸法系為底色

　　作為大陸法系國(guó)家，韓國(guó)國(guó)家主權(quán)由中央政府擁有和享有，地方權(quán)力是一種從屬性權(quán)力，其地方自治團(tuán)體，是中央政府通過(guò)法定程序授權(quán)而設(shè)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)，其權(quán)力源于中央。

　　另一方面，韓國(guó)現(xiàn)行地方自治“是以西方的地方自治和地方自治法為基本模型而出臺(tái)”的。[9]在地方自治中，地方自治導(dǎo)入地方自治團(tuán)體首長(zhǎng)和地方議會(huì)議員直選制，這就把地方選民的民意因素嵌入了地方自治權(quán)。地方自治的這種嵌入式的直選機(jī)制，使得地方自治機(jī)構(gòu)權(quán)看起來(lái)通過(guò)選票和票決獲得了另一法源，即當(dāng)?shù)剡x民的權(quán)利讓渡性授予。

　　韓國(guó)地方自治團(tuán)體的這種雙重授權(quán)，使得地方自治團(tuán)體承擔(dān)著雙重角色，它既是中央政府在特定地域的權(quán)力配置和事務(wù)代理，經(jīng)常受中央政府授權(quán)委托行使治權(quán);另一方面，它又是相應(yīng)地域選民的受托人，與這些選民之間存在委托-代理關(guān)系，服務(wù)和實(shí)現(xiàn)這些選民的利益。韓國(guó)地方自治團(tuán)體的雙重角色，使得其在處理中央與地方事務(wù)時(shí)，似乎處于兩種不同的政治邏輯和取向的支配之下。

　　不過(guò)，韓國(guó)地方自治權(quán)的這種糾結(jié)，可以置于不同法系下予以釋解。在不同的法系下，地方治理權(quán)具有不同的法源。英美法系基于自然契約論，認(rèn)為自治權(quán)是人之為人固有的天賦權(quán)利，地方自治或者國(guó)家治理，不過(guò)是這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形式，因此，對(duì)于地方自治機(jī)關(guān)及其成員的選舉授權(quán)，實(shí)際上是人民自治權(quán)的讓渡，這一讓渡和授權(quán)相對(duì)中央政府授權(quán)，具有優(yōu)先性。相形之下，大陸法系基于人民主權(quán)理論，認(rèn)為國(guó)家權(quán)力為全體人民所有，特定地域?yàn)閲?guó)家有機(jī)組成部分，其治權(quán)為國(guó)家主權(quán)賦予，中央政府委托并且監(jiān)管地方治理機(jī)構(gòu)依法實(shí)施，地方治理權(quán)力及其機(jī)構(gòu)產(chǎn)生和變動(dòng)必須經(jīng)過(guò)全體人民同意。因此，中央政府授權(quán)優(yōu)先于當(dāng)?shù)鼐用袷跈?quán)，地方自治與央地分權(quán)的地方邏輯和取向應(yīng)該服從于中央邏輯和取向。

　　從韓國(guó)《憲法》和《地方自治法》來(lái)看，其地方自治與央地事權(quán)劃分顯然遵循大陸法系的法理，任何違背國(guó)家主權(quán)意志和憲法法律，由此可能產(chǎn)生離心傾向的地方保護(hù)主義，甚至可能與多黨競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制結(jié)合，釀成政黨政治地方化的現(xiàn)象，在法律上一般被視為非法，由此顯示，韓國(guó)地方自治與央地分權(quán)具有強(qiáng)烈的大陸法系底色。

　　(三)地方自治與央地分權(quán)的主導(dǎo)仍然是中央政府

　　韓國(guó)具有中央集權(quán)的深厚傳統(tǒng)，自李朝上溯1000多年，就開始實(shí)行中央集權(quán)的國(guó)家治理體制。目前，雖然韓國(guó)地方自治在一定程度上得到發(fā)展，但是，強(qiáng)大的中央政府仍然處于主導(dǎo)控制地位。

　　目前，雖然韓國(guó)法律規(guī)定中央政府與地方自治團(tuán)體之間互不隸屬，但是，實(shí)際上，中央政府與地方自治團(tuán)體之間突出表現(xiàn)為垂直的上下級(jí)關(guān)系。[10]因此，總體來(lái)看，韓國(guó)中央授權(quán)的法系特征、中央集權(quán)的體制性特征、強(qiáng)勢(shì)政府主導(dǎo)治理的機(jī)制性特征，使得中央政府在地方自治與央地分權(quán)運(yùn)行中起著主導(dǎo)作用。相形之下，地方直接選舉機(jī)制的嵌入和運(yùn)行，雖然使得韓國(guó)國(guó)家治理時(shí)而出現(xiàn)國(guó)家結(jié)構(gòu)體制與政治運(yùn)行機(jī)制的糾纏甚至抵牾，但是，韓國(guó)對(duì)于地方自治與央地事權(quán)劃分的中央控制機(jī)制，一直處于強(qiáng)勢(shì)地位，由此使得韓國(guó)以地方自治為載體的央地分權(quán)，本質(zhì)上不過(guò)是一場(chǎng)以中央政府為主導(dǎo)的自上而下的行政改革運(yùn)動(dòng)。

　　(四)地方自治與央地分權(quán)具有多重二元結(jié)構(gòu)

　　韓國(guó)地方自治具有廣域地方自治與基礎(chǔ)地方自治、地方行政與地方議會(huì)、自治團(tuán)體與自治居民等等多重二元結(jié)構(gòu)性。

　　廣域與基礎(chǔ)地方自治并存，是韓國(guó)地方自治二元結(jié)構(gòu)的地域性體現(xiàn)。韓國(guó)地方自治與央地分權(quán)以廣域地方自治和基礎(chǔ)地方自治來(lái)實(shí)際承擔(dān)。

　　地方行政與地方議會(huì)并存，是韓國(guó)政治體制在地方自治這一微觀層次上的體現(xiàn)。地方行政是韓國(guó)地方自治團(tuán)體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，地方議會(huì)是地方自治事務(wù)的立法和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。地方自治法在兩者之間構(gòu)建了特定的制約關(guān)系。

　　地方團(tuán)體自治與地方居民自治并存。團(tuán)體與居民構(gòu)成了韓國(guó)的地方自治主體。地方自治團(tuán)體是地方自治的主體，這樣的自治機(jī)構(gòu)類似于層級(jí)性和行政性地方政府。[11]這種自治通常被稱為團(tuán)體自治。而在地方自治中，基于自發(fā)組織的自治團(tuán)體(機(jī)構(gòu));來(lái)處理日常生活事務(wù)和地方問(wèn)題，對(duì)于表決結(jié)果負(fù)責(zé)，并不受其他組織或者意志左右的自治主體。這種自治，通常被稱為居民自治。

　　在韓國(guó)地方自治中，兩種主體實(shí)際并存，兩種自治交叉運(yùn)行。

　　韓國(guó)地方自治的多重二元結(jié)構(gòu)，使得韓國(guó)地方自治與央地分權(quán)的確立、運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)充滿了多方復(fù)雜變量，也使得地方自治與央地分權(quán)制度均衡和國(guó)家治理均衡相當(dāng)困難，需要對(duì)于地方自治與央地分權(quán)制度設(shè)計(jì)、安排和運(yùn)行進(jìn)行多方面考慮和協(xié)調(diào)。

　　五、韓國(guó)地方自治與央地分權(quán)的啟示

　　(一)以地方自治為載體的央地分權(quán)，需要中央與地方、政府與社會(huì)諸多方面達(dá)成高度的認(rèn)知共識(shí)，形成自治與分權(quán)的思想基礎(chǔ)

　　20世紀(jì)40年代以來(lái)，韓國(guó)的主政者不斷更替，這些主政者關(guān)于央地分權(quán)和地方自治的思想認(rèn)知發(fā)展變化和差異很大。同時(shí)，韓國(guó)中央與地方關(guān)于自治的共識(shí)程度也很低。1991年以來(lái)至今，韓國(guó)地方自治恢復(fù)已有20多年，有關(guān)地方自治與央地分權(quán)的爭(zhēng)議一直持續(xù)，相關(guān)各方認(rèn)識(shí)和主張相去甚遠(yuǎn)，從而使得地方自治與央地分權(quán)踟躕不前。

　　韓國(guó)地方自治與央地分權(quán)共識(shí)性薄弱，與韓國(guó)歷史發(fā)展和政治文化變遷密切相關(guān)。韓國(guó)的社會(huì)文化和政治意識(shí)中蘊(yùn)含和傳承著較為濃烈的儒家傳統(tǒng)政治文化和價(jià)值觀。另一方面，“二戰(zhàn)”后，韓國(guó)對(duì)于西方國(guó)家治理制度和機(jī)制的移植，致使西方價(jià)值觀對(duì)于社會(huì)政治產(chǎn)生相當(dāng)影響。因此，韓國(guó)政府面對(duì)地方自治與央地事權(quán)劃分這類問(wèn)題時(shí)，既受中央集權(quán)等傳統(tǒng)文化觀念影響，又受西方價(jià)值觀的浸淫，“他們一開始就以自己的政治文化為基礎(chǔ)，選擇已有的居民自治要素和團(tuán)體自治要素，混合著采納和管理”，[12]由此使得社會(huì)政治價(jià)值觀念雜糅混合，而在地方自治與央地分權(quán)過(guò)程中，不同文化價(jià)值難以達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而使得地方自治跌宕起伏、央地事權(quán)劃分變動(dòng)不居。

　　這些表明，央地事權(quán)劃分不僅涉及政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整，而且涉及文化價(jià)值觀念變化，而以地方自治為載體的央地分權(quán)，由于其切入點(diǎn)是地方自治，往往更加需要央地和方方面面達(dá)成高度認(rèn)知共識(shí)，構(gòu)建穩(wěn)固的思想基礎(chǔ)。

　　(二)對(duì)于自治地方進(jìn)行類型劃分時(shí)，需要在考慮人口和地域規(guī)模的同時(shí)，特別著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異性和均衡性，以此劃分地方自治類型和央地事權(quán)

　　80年代中后期，韓國(guó)國(guó)內(nèi)地區(qū)發(fā)展不平衡的問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，首都首爾集中了約四分之一的全國(guó)人口、62.2%的全國(guó)存款、61.4%的所得稅。集中體現(xiàn)了人口和資本過(guò)度集中，財(cái)政收支權(quán)責(zé)在央地之間劃分不合理狀況。

　　為此，地方自治與央地分權(quán)的要義之一，就是促進(jìn)區(qū)域發(fā)展均衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平發(fā)展。韓國(guó)2003年制定并頒布的《地方分權(quán)特別法》《國(guó)家均衡發(fā)展特別法》《新行政首都建設(shè)特別措施法》以及當(dāng)下實(shí)施的一系列措施，都體現(xiàn)了通過(guò)地方分權(quán)與自治促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展的深刻內(nèi)涵。[13]

　　不過(guò)，韓國(guó)《地方自治法》在對(duì)地方自治進(jìn)行類型劃分時(shí)，依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)主要是地域規(guī)模、城市人口和治理層級(jí)。在央地分權(quán)方面，賦予廣域自治地方以更大決策權(quán)。但是，實(shí)踐表明，這種自治類型劃分在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展方面的效應(yīng)卻不盡如人意。據(jù)此可知，對(duì)于自治地方進(jìn)行類型劃分時(shí)，需要著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異性和均衡性，以此為據(jù)，劃分不同的自治地方。

　　(三)以地方自治為路徑的央地分權(quán)，需要清楚把握國(guó)情政情，深刻認(rèn)識(shí)本國(guó)制度與外來(lái)制度的屬性和異同，在實(shí)踐中有機(jī)融合不同制度機(jī)制

　　“二戰(zhàn)”以后，朝鮮半島分裂，加上其他因素的影響，韓國(guó)中央集權(quán)體制得到進(jìn)一步加強(qiáng)。另一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等等迅速發(fā)展，構(gòu)成了有效實(shí)施地方自治和合理劃分央地事權(quán)的強(qiáng)大動(dòng)力。

　　基于這些國(guó)情政情，韓國(guó)政府導(dǎo)入歐洲地方自治制度，以地方自治為抓手，實(shí)現(xiàn)央地分權(quán)，從而形成了單一制中央集權(quán)體制下的多重混合體制機(jī)制，賦予地方以發(fā)展和治理的積極性。同時(shí)，韓國(guó)政府亦導(dǎo)入和創(chuàng)設(shè)的憲法法院、國(guó)家監(jiān)督、司法監(jiān)督等制度，較好地確保了中央對(duì)于地方的控制權(quán)。比較成功地融合了不同制度機(jī)制。另一方面，韓國(guó)政府導(dǎo)入的地方直接選舉制度和公民政治參與制度，在實(shí)踐中與既有制度的融合卻不盡如人意，或者一定程度上釀成政黨政治地方化現(xiàn)象，或者遭遇公民冷淡對(duì)待。韓國(guó)的實(shí)踐表明，只有準(zhǔn)確把握不同國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下地方自治的差異性，清楚認(rèn)識(shí)本國(guó)制度與外來(lái)制度的法理異同性，尤其是準(zhǔn)確把握從外部導(dǎo)入的地方自治制度的基本屬性和特性，有機(jī)融合本國(guó)制度與外來(lái)制度機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)合理合法有效可行的制度和治理創(chuàng)新。在我國(guó)改革開放的實(shí)踐中，韓國(guó)的實(shí)踐探索，也許能夠給予我們不同方面的啟發(fā)。

　　(四)以地方自治為載體的央地分權(quán)，需要在確保中央權(quán)威的同時(shí)，強(qiáng)化央地溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

　　央地分權(quán)本質(zhì)上是要調(diào)整中央與地方、政府與社會(huì)之間的利益關(guān)系，這種利益關(guān)系的調(diào)整，需要在確保中央政府政令暢通的前提下，強(qiáng)化中央政府與地方政府之間的溝通協(xié)調(diào)。韓國(guó)地方自治，尤其是90年代的實(shí)踐，就此具有相當(dāng)?shù)膯l(fā)性。韓國(guó)設(shè)計(jì)和安排的法律和機(jī)制，有效地實(shí)現(xiàn)了中央政令的有效統(tǒng)一性。另一方面，20世紀(jì)90年代地方自治重啟后，央地之間的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)卻相對(duì)滯后，司法裁判制度建設(shè)亦相對(duì)落后，加之其他方面主客觀因素影響，使得地方自治的制度設(shè)計(jì)以及頒布的相關(guān)法律和規(guī)定，多為中央政府的單方面決定，與地方溝通和協(xié)商不夠充分，相關(guān)地方自治缺乏配套制度機(jī)制，由此使得這一時(shí)期中央政府若干決策和實(shí)施發(fā)生錯(cuò)失，使得制度創(chuàng)新效能未如人意。

　　這些表明，央地分權(quán)背后的利益分割和事權(quán)劃分，需要央地以及利益相關(guān)者之間的有效溝通與協(xié)商來(lái)確定。同時(shí)，由于各方利益內(nèi)容、利益認(rèn)知和實(shí)現(xiàn)形式具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展性，因此，這種溝通和協(xié)調(diào)也需要不斷發(fā)展和強(qiáng)化。

　　(五)地方自治為載體的央地分權(quán)，需要?jiǎng)?chuàng)造條件強(qiáng)化公民參與治理的積極性和公共理性

　　韓國(guó)《地方自治法》賦予地方自治團(tuán)體以較大權(quán)限，但是，對(duì)于自治地方居民的權(quán)利規(guī)定卻相對(duì)單薄。

　　在實(shí)踐中，韓國(guó)的地方自治團(tuán)體發(fā)揮著主導(dǎo)作用，而關(guān)于公民參與治理的法定權(quán)限，《地方自治法》雖然在一般權(quán)利義務(wù)之外，特別規(guī)定了居民監(jiān)督請(qǐng)求權(quán)。[14]但是，由于缺乏諸多條件，這些權(quán)利往往難以落實(shí)，而使得居民自治呈現(xiàn)弱勢(shì)，由此使得地域居民行為呈現(xiàn)極化傾向。一方面，公民參與地方自治事務(wù)積極性低下，對(duì)于地方自治事務(wù)態(tài)度冷漠，對(duì)于地方自治團(tuán)體及其首長(zhǎng)缺乏信任，政治參與精神萎靡不振。在現(xiàn)實(shí)生活中，人們對(duì)于自身生活與地方自治的關(guān)系缺乏自覺意識(shí)，例如在選舉方面，人們往往更關(guān)注國(guó)家大選，而對(duì)地方選舉不甚關(guān)心，甚至對(duì)地方選舉候選人毫不知情。[15]另一方面，公民在地方自治參與中呈現(xiàn)某些不成熟現(xiàn)象，以至于產(chǎn)生某些公民政治參與工具化、利益集團(tuán)化、行為短期化、訴求地方化和過(guò)分市場(chǎng)化等異化傾向。[16]

　　韓國(guó)地方自治中公民參與的這種極化現(xiàn)象，不僅遲滯了地方自治的健康發(fā)展，也在一定程度上可能扭曲央地合理分權(quán)。

　　由此可見，地方自治基礎(chǔ)上的央地分權(quán)的健康合理運(yùn)行和發(fā)展，不僅需要地方政府或自治組織的積極性，而且需要努力創(chuàng)造多方面條件，激發(fā)和調(diào)動(dòng)公民參與治理的積極性，強(qiáng)化培育地方自治與央地分權(quán)的社會(huì)資本，培養(yǎng)現(xiàn)代理性公民成熟的國(guó)家意識(shí)和自治意識(shí)，提升地方居民公共參與和自我管理水平，以便其在地方自治的情境下更好地把握國(guó)家利益、地方利益與自身利益的關(guān)系。

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