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　　十九大報告指出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，首次將對預(yù)算“全面實施績效管理”提升到習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的高度，并作為新時代財政建設(shè)思想的重要組成部分，意義重大，影響深遠(yuǎn)。對預(yù)算全面實施績效管理，必須準(zhǔn)確把握其精神實質(zhì)。

　　一　準(zhǔn)確把握全面實施績效管理的必要性

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　　新時代預(yù)算管理改革的必然要求。目前，我國預(yù)算管理改革穩(wěn)步推進(jìn)，部門預(yù)算改革、國庫集中支付改革、政府采購改革、政府收支分類改革等基本完成，使得預(yù)算管理的科學(xué)性、規(guī)范性和合規(guī)性不斷提高，為預(yù)算績效管理的全面實施提供了前提條件和堅實基礎(chǔ)。針對傳統(tǒng)預(yù)算管理存在的“重分配、輕管理、重支出、輕績效”的問題，績效管理采用科學(xué)的體系和方法，突出并強(qiáng)調(diào)預(yù)算的績效問題，以績效為導(dǎo)向，優(yōu)化資源配置，提升財政資金使用效益，進(jìn)一步提高預(yù)算管理水平。

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　　建立現(xiàn)代財政制度的必由之路。十九大報告指出，“要加強(qiáng)現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”。建立現(xiàn)代財政制度，要在合理界定政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，合理界定政府間事權(quán)和支出責(zé)任，健全統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步完善省以下財政體制，加強(qiáng)縣級政府提供基本公共服務(wù)財力保障能力，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，盡快實現(xiàn)地方事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一，為優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安提供制度保障。這些都要求，通過績效管理，明確財政資金的使用邊界，完善財政轉(zhuǎn)移支付政策，實行以績效為核心的中期財政規(guī)劃管理，提升轉(zhuǎn)移支付資金使用效率，促使地方培養(yǎng)穩(wěn)定稅源，關(guān)注民生需求，重視財政收入與支出的長期效益，實現(xiàn)中央和地方財政的協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。

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　　推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的必要途徑。預(yù)算資金是政府履職的物質(zhì)基礎(chǔ)和體制保障，現(xiàn)代預(yù)算制度是政府公共支出的核心，體現(xiàn)政府的主要職能和施政理念。預(yù)算績效既是衡量政府績效的主要指標(biāo)，也是影響政府其他功能績效的關(guān)鍵因素?？梢哉f，預(yù)算績效管理是政府績效管理的核心。全面推進(jìn)預(yù)算的績效管理，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量和成本，增強(qiáng)政府的責(zé)任意識，使政府行為變得更加務(wù)實、高效，提高政府的決策、管理和服務(wù)水平。

　　二　準(zhǔn)確把握全面實施績效管理的現(xiàn)實意義

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　　實現(xiàn)預(yù)算績效評價向全面績效管理的歷史跨越。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》首次提出，要建立預(yù)算績效評價體系，正式在國家戰(zhàn)略層面提出“預(yù)算績效評價”。各級財政部門開始有序探索預(yù)算的績效評價工作，績效評價的制度、辦法相應(yīng)出臺，評價的指標(biāo)體系、目標(biāo)、監(jiān)控、結(jié)果應(yīng)用等逐步完善。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出，推行政府績效管理和行政問責(zé)制度。政府績效管理成為政府治理的有效手段，預(yù)算績效管理作為政府績效管理的重要組成部分，發(fā)揮了顯著的作用。2015年新《預(yù)算法》的實施，從預(yù)算原則到預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督，通篇貫穿績效管理，標(biāo)志著我國預(yù)算績效管理理論的基本形成，預(yù)算績效管理正式上升到國家治理的層面?！妒糯髨蟾妗氛教岢?，對預(yù)算“全面實施績效管理”，是在績效評價、政府績效管理基礎(chǔ)之上到全面實施預(yù)算績效管理的一次飛躍，凸顯了黨中央進(jìn)一步明晰績效責(zé)任、推動政府改革和提升國家治理能力的戰(zhàn)略宏圖。

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　　開啟探索建立和實現(xiàn)績效預(yù)算的序幕?？冃ьA(yù)算是以目標(biāo)為導(dǎo)向、以成本為衡量、以績效為核心的預(yù)算體制，強(qiáng)調(diào)責(zé)任和效率，關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果。我國預(yù)算模式還是傳統(tǒng)的投入型預(yù)算，更多強(qiáng)調(diào)的是投入與保障，目前，我們推行預(yù)算的績效管理，是在投入型預(yù)算中充分吸納先進(jìn)的績效管理理念，將績效管理的方法和手段引入到預(yù)算管理之中。預(yù)算管理發(fā)展一般經(jīng)過由粗到細(xì)，再由細(xì)到粗，由注重投入到注重產(chǎn)出再到注重績效的過程。此次十九大報告，提出全面實施績效管理，將進(jìn)一步把預(yù)算績效管理推向深入，全方位，全口徑，全覆蓋，全過程，將政府戰(zhàn)略績效管理、組織績效管理、個人績效管理，通過預(yù)算串聯(lián)起來，將項目支出績效管理、部門整體支出績效管理、財政政策績效管理有機(jī)統(tǒng)一起來，形成全方位績效管理的整體聯(lián)動，為未來在我國實現(xiàn)績效預(yù)算奠定了堅實的基礎(chǔ)。

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　　標(biāo)志著政府績效管理改革的全面發(fā)力。政府績效管理是指公共部門在積極履行公共責(zé)任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效益、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素的基礎(chǔ)上，獲得公共產(chǎn)出最大化的過程。主要通過建立科學(xué)合理的政府績效評價機(jī)制，對政府及其工作人員履行職能、完成工作任務(wù)以及實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的過程、實績和效果進(jìn)行綜合考核評價，進(jìn)一步改進(jìn)政府工作、降低行政成本、提高政府效能。預(yù)算績效管理是為政府績效管理服務(wù)的，是政府績效管理的核心所在，此次對政府預(yù)算全面實施績效管理，實際上，也意味著政府績效管理改革的全面發(fā)力。

　　三　準(zhǔn)確把握全面實施績效管理的豐富內(nèi)涵

　　全面實施績效管理，雖然短短八個字，卻內(nèi)涵豐富，總結(jié)一下，可以用“八個全面”概括。

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　　層級覆蓋全面，不留死角。從2004年我國對教育、科技項目開展績效評價試點以來，到2012年財政部出臺《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃(2012-2015年)》，再到2016年財政部對中央預(yù)算部門開展績效評價和績效目標(biāo)管理，推行全過程預(yù)算績效管理。從中央到各省市、地市州、縣區(qū)，各級各部門積極探索和推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。此次全面實施績效管理，是將各級政府財政部門、預(yù)算部門的積極性充分調(diào)動起來，尤其是績效管理工作相對較為薄弱的地區(qū)和部門，實現(xiàn)中央、省市、地市州、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級聯(lián)動，覆蓋所有財政資金支持的預(yù)算部門和預(yù)算單位，全部實行績效管理，不留死角，全國一盤棋，橫向到邊，縱向到底。

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　　制度建設(shè)全面，形成體系。全面實施績效管理，需要完備的管理制度體系作為支撐。各級各部門要研究和制定涵蓋績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用、績效問責(zé)、績效公開的預(yù)算績效管理制度體系，探索建立相關(guān)配套規(guī)章辦法，不斷完善分行業(yè)、分類別、多層次的評價指標(biāo)體系、績效評價標(biāo)準(zhǔn)、績效指標(biāo)庫、社會第三方參與、專家管理、信息化建設(shè)等各方面的實施細(xì)則和管理流程，形成有中國特色的預(yù)算績效管理制度體系。

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　　環(huán)節(jié)管理全面，實現(xiàn)全過程?？冃Ч芾硪Y(jié)合財政中長期規(guī)劃，圍繞預(yù)算部門中長期事業(yè)發(fā)展計劃，強(qiáng)化事前預(yù)算績效目標(biāo)的審核評估，突出績效導(dǎo)向?qū)嵭锌茖W(xué)民主決策，加強(qiáng)事中預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控，全面推進(jìn)各種類別的績效評價，充分運用評價結(jié)果實施獎懲和問責(zé)，逐步推行績效結(jié)果對公眾公開，接受社會監(jiān)督，實現(xiàn)事前、事中、事后的全過程績效管理，形成覆蓋目標(biāo)、過程、結(jié)果的績效管理機(jī)制，抓住現(xiàn)代預(yù)算制度“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”三個關(guān)鍵要素，將績效貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全程。

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　　對象涵蓋全面，包含所有資金。在管理對象的選擇上，要從實現(xiàn)一般公共預(yù)算的績效管理的基礎(chǔ)上，逐步拓展到政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金的績效管理，實現(xiàn)四本預(yù)算的全覆蓋，涵蓋所有的財政性資金。

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　　類別拓展全面，探索新領(lǐng)域。在繼續(xù)推進(jìn)一般性預(yù)算項目支出績效管理的基礎(chǔ)上，逐漸向預(yù)算部門整體支出、財政收入和支出政策，再到政府財政綜合支出績效管理轉(zhuǎn)移。逐步探索中央和省級轉(zhuǎn)移支付資金、縣級財政綜合收支的全過程績效管理。

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　　方法選擇全面，促進(jìn)科學(xué)實施。在全面實施績效管理過程中，要積極探索新的工作方法，尤其是績效目標(biāo)和績效評價管理，進(jìn)一步夯實績效責(zé)任。績效目標(biāo)填報和審核要因地制宜，部門自審與財政審核相結(jié)合，事前績效評估與績效目標(biāo)審核相結(jié)合，探索多種形式開展。績效評價要在原有的成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法的基礎(chǔ)上，積極探索以尋求指標(biāo)標(biāo)桿值為主線的指標(biāo)分析法等更多樣的工作方法。

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　　多方全面參與，全社會聯(lián)動。要充分發(fā)揮與人大、政協(xié)、紀(jì)檢、審計、社會組織的聯(lián)動機(jī)制，共同參與績效管理。要大力培育社會第三方評價機(jī)構(gòu)和績效專家隊伍，發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，形成規(guī)范的行業(yè)自律準(zhǔn)則。要在全社會積極培育績效文化，讓社會公眾了解績效、參與績效，投身績效，實現(xiàn)政府績效的社會監(jiān)督。

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　　技術(shù)保障全面，確保順利推進(jìn)。要加快全國統(tǒng)一聯(lián)動的績效管理數(shù)據(jù)和信息平臺建設(shè)，強(qiáng)化績效管理數(shù)據(jù)的整合，提高對績效信息數(shù)據(jù)的處理能力。要加快國家級和省市級的專家?guī)?、中介機(jī)構(gòu)庫，實行動態(tài)管理，分建共享。要加快建設(shè)各級政府部門的績效管理隊伍，提高政府工作人員的績效管理素養(yǎng)和能力。

　　(作者：拉薩市財政局副局長，中國財政學(xué)會績效管理專家委員會理事，北京市第八批援藏干部)