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　　摘要：在市場經(jīng)濟社會，國有企業(yè)主要存在于市場機制無法或難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域，以彌補市場失靈和起到再分配政策等作用。中國國企改革有其成功之處，但也存在諸多后遺癥。吸取國外尤其原蘇聯(lián)東歐等國家國企改革的經(jīng)驗教訓，以史為鑒，尋求適合中國國情的國企改革路徑依賴?？床磺鍑蟾母锏膯栴}實質(zhì)或激進做法均是改革天敵。

　　關(guān)鍵詞：中國國有企業(yè) 改革 路徑依賴

　　2016年10月，習近平總書記在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上強調(diào)，推動國有企業(yè)深化改革，堅定不移把國有企業(yè)做強做優(yōu)做大等。如果沒有充分考慮到社會轉(zhuǎn)型期的中國國情及其國家改革與發(fā)展戰(zhàn)略大背景，而簡單從企業(yè)市場經(jīng)濟法則來看，有些人或許對“把國企做強做優(yōu)做大”等存有疑慮，從而影響或誤導(dǎo)國企改革。如何準確理解和把握習總書記上述講話精神，討論中國社會轉(zhuǎn)型期國有企業(yè)改革路徑依賴就顯得很有必要。

　　一、國有企業(yè)市場定位

　　關(guān)于國有企業(yè)的缺陷與不足，理論界已經(jīng)闡述很清楚，實踐也足以證明。從直接表象來看，主要包括效率低下、虧損嚴重、資產(chǎn)流失、債務(wù)危機、負擔沉重等。從深層原因來看，主要包括兩點：一是國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體模糊而缺位，信息不對稱嚴重，委托代理成本高;二是國有企業(yè)與行政權(quán)力存在千絲萬縷的關(guān)系，具有公權(quán)力屬性和超經(jīng)濟性，容易形成政經(jīng)混合體，具有行政壟斷傾向，有違市場公平競爭規(guī)律。因此，國有企業(yè)難以也不應(yīng)當成為一般市場競爭領(lǐng)域的主要主體。[1] 20世紀70年代末80年代初，西方發(fā)達國家國有企業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重平均為7.7%，相對比重最高的意大利也僅占24.7%。[2]世界銀行列舉的8個發(fā)達工業(yè)國家在1978-1991年間國有企業(yè)產(chǎn)值占GDP的平均值為7.8%(未加權(quán)平均)，列舉的40個主要發(fā)展中國家大約在10%左右。[3]由此可見，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，國有企業(yè)都不是一般市場競爭領(lǐng)域的主要主體，但發(fā)展中國家相對發(fā)達國家而言國有企業(yè)比重稍微高一些。至于極少數(shù)非市場化國家和依賴石油等資源的國家就市場而言另當別論，也不具有可比性。

　　在市場經(jīng)濟社會，國有企業(yè)作為國家調(diào)控經(jīng)濟的一種手段，主要存在于市場機制無法或難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域，以彌補市場失靈和起到再分配政策等作用。一般而言，國有企業(yè)主要存在于關(guān)系國家安全、國家經(jīng)濟命脈以及涉及國計民生的公共基礎(chǔ)設(shè)施等特殊行業(yè)。國有企業(yè)在世界各國產(chǎn)業(yè)分布總體上具有趨同性，主要分布在規(guī)模經(jīng)濟突出的自然壟斷產(chǎn)業(yè)、資本技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)、公共性(或外部經(jīng)濟性)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、技術(shù)先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等。因此，國有企業(yè)總體上往往具有社會公共性、外部經(jīng)濟性、必要壟斷性、非競爭性、非盈利性等特點。除了原蘇聯(lián)東歐等傳統(tǒng)社會主義國家及其他少數(shù)非市場化國家外，世界上很少有國家把利潤作為國有企業(yè)的首要目標。如果單純?yōu)榱擞瑖衅髽I(yè)原則上就沒有成立的必要。這是國有企業(yè)與私有企業(yè)的一種社會分工，體現(xiàn)了國有企業(yè)具有私有企業(yè)所無法取代的特殊職能。國有企業(yè)也只有在這些領(lǐng)域才能更好地發(fā)揮集中資源配置、集中力量辦大事等特有的制度優(yōu)勢。

　　從市場經(jīng)濟及其國有企業(yè)發(fā)展的歷史經(jīng)驗來看，一旦市場機制因戰(zhàn)爭、經(jīng)濟危機等因素受到較大破壞時，再加上當時不同程度的意識形態(tài)影響，往往是國有化比重相對較高時期。包括西方國家在內(nèi)的許多國家在兩次世界大戰(zhàn)和經(jīng)濟危機時期，通過政府投資或國有化等方式產(chǎn)生了一批國有企業(yè)，政府在推動大企業(yè)集團發(fā)展方面起到了加速作用。比如英國一戰(zhàn)時期投資成立了800多個軍事企業(yè)，將鐵路收歸國有等。法國二戰(zhàn)時期建立了法蘭西電力公司、法國雷諾汽車公司、法蘭西銀行等國有企業(yè)。美國二戰(zhàn)期間建立了2600個左右的國有企業(yè)。但是一旦戰(zhàn)爭或經(jīng)濟危機等影響市場機制發(fā)揮作用的因素結(jié)束，這些國家又將戰(zhàn)時或危機時期成立的許多國有企業(yè)通過私有化等方式清理掉。因而，包括西方國家在內(nèi)的許多國家經(jīng)歷了多次國有化和私有化交替的浪潮。即使這些國家國有化浪潮時期，國有企業(yè)也從來沒有占據(jù)市場經(jīng)濟社會的主體地位，仍把國有企業(yè)作為國家調(diào)控經(jīng)濟的一種手段以彌補市場缺陷作為基本原則。比如英國在1974至1979年經(jīng)過第二次國有化浪潮后，國有企業(yè)總產(chǎn)值也才約占國民生產(chǎn)總值的13%。即便在西方國家國有企業(yè)比重較高的法國，當時國有企業(yè)總產(chǎn)值才達到全國工業(yè)總產(chǎn)值的1/5;到1990年，國有企業(yè)總產(chǎn)值僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的18%。[4]

　　然而，隨著市場經(jīng)濟進一步發(fā)展以及國家治理水平的不斷提高，處于充分管制下的私有企業(yè)也能起到糾正市場失靈的作用，國有企業(yè)也并非是再分配政策的唯一有效工具。凡是私有企業(yè)及其社會資本能夠解決的領(lǐng)域，政府原則上都要允許，實現(xiàn)國有資本有進有退。因此，國有企業(yè)的存在空間進一步收縮和限制。從發(fā)達國家來看，國有企業(yè)主要集中在交通運輸業(yè)、郵電通信業(yè)、供水、供電、供氣等公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)。即使這些壟斷性產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)和公共事業(yè)領(lǐng)域，國有企業(yè)也沒有絕對壟斷，也開始引入私人資本，航空、鐵路、石油、煤炭、汽車、鋼鐵、造船等重要領(lǐng)域大量引入私人資本，甚至全部私有化。比如英國的通信業(yè)、運輸業(yè)的45%由私有企業(yè)承擔，比利時的供水、供電、供氣等國有化程度只有19.7%，日本國鐵也實現(xiàn)了私有化等。在美國、加拿大、日本等國，除了郵政全部由國家投資外，其他領(lǐng)域都向私人資本開放。[5]

　　當然，對于后發(fā)型的發(fā)展中國家而言，為了發(fā)展經(jīng)濟和趕超發(fā)達國家，建立國有企業(yè)除了彌補市場失靈外，還要考慮構(gòu)建國家工業(yè)及其國民經(jīng)濟體系、奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)、技術(shù)創(chuàng)新與先導(dǎo)、扶持和提高企業(yè)市場競爭力等因素。比如20世紀90年代我國500家最大工業(yè)企業(yè)銷售收入在相當長一段時期內(nèi)還不及美國通用汽車公司一家企業(yè)。而西方國家在二戰(zhàn)以后通過政府干預(yù)在較短時間內(nèi)推動了大企業(yè)集團發(fā)展。這都值得包括我國在內(nèi)的發(fā)展中國家借鑒。同時，作為發(fā)展中國家，無論國家治理水平還是法治化水平都相對不高，社會管制能力不足。以上因素決定了包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家國有企業(yè)存在空間更多一些。但不管如何，市場經(jīng)濟及其國有企業(yè)發(fā)展方向則具有規(guī)律性。這要取決于不同國家歷史發(fā)展階段的國情差異。

　　由此看來，立足于中國作為后發(fā)型發(fā)展中國家及其市場經(jīng)濟發(fā)展的階段性，進一步深化國企改革，合理界定國有企業(yè)的國家所有權(quán)市場邊界。這是習總書記強調(diào)的“把國有企業(yè)做強做優(yōu)做大”的邏輯前提。在國有資本應(yīng)當進入的領(lǐng)域，把國有企業(yè)做強做優(yōu)做大則是毫無疑問的。這是政府有所為、有所不為的重要體現(xiàn)。唯此，才能更好地理解和把握習總書記講話內(nèi)涵及其精神實質(zhì)。

　　二、中國國有企業(yè)改革現(xiàn)階段所面臨的問題

　　對于從社會主義計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的中國而言，國有企業(yè)改革經(jīng)歷了擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)、“利潤包干”、“利改稅”、“兩權(quán)分離”、“企業(yè)承包經(jīng)營責任制”、“公司化改制”為主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)改革及其現(xiàn)代企業(yè)制度等諸多過程。國有企業(yè)改革也經(jīng)歷了從“政企分開”到“政資分開”的改革路徑探索。

　　從中國社會平穩(wěn)轉(zhuǎn)型視角來看，相對于原蘇聯(lián)東歐等傳統(tǒng)社會主義國家的“休克療法”而言，我國國有企業(yè)改革采取的漸進式改革模式比較可行，實踐證明也是比較成功的，基本實現(xiàn)了“軟著陸”。但同時也帶來了一系列后遺癥，比如國企改革不徹底、反復(fù)、停滯等，甚至今天提出的許多國企改革的問題及其對策與建議在多年前就出現(xiàn)。具體而言，主要包括如下幾個方面：(1)國有企業(yè)市場定位在國家立法和政策層面上還不是很明晰，雖然國有企業(yè)不斷從競爭性領(lǐng)域退出，但比重依然過高，截止2017年國有企業(yè)資產(chǎn)總額仍超過144萬億元，多數(shù)國有企業(yè)仍存在于一般競爭領(lǐng)域;(2)國有企業(yè)尤其中央國有企業(yè)數(shù)量雖然大幅下降，但依然相對較高，比如截止2017年中央國有企業(yè)仍有98家，其中，每家企業(yè)集團內(nèi)含大量大型國有或國有控股子公司等;(3)國有經(jīng)濟比重雖然不斷下降，但仍達到國內(nèi)生產(chǎn)總值的1/3左右，遠高于世界平均水平;(4)中央與地方國有企業(yè)分工及其關(guān)系與中央與地方的財權(quán)和事權(quán)劃分不是很協(xié)調(diào);(5)國有企業(yè)按照公益類與商業(yè)類進行的分類監(jiān)管及其區(qū)別法律規(guī)制還沒有解決;(6)國有企業(yè)治理與普通商事企業(yè)公司治理混淆與模糊，不僅異化了公司法等私法規(guī)范及其公司治理，而且也沒有真正解決國有企業(yè)治理問題等。

　　之所以如此，筆者認為，原有的漸進式改革模式具有探索性與嘗試性，常因不確定的改革思路、政府換屆更替、人事變動、決策者之間的觀念分歧等因素而容易導(dǎo)致國企認識模糊不定或缺乏明確的國企市場定位及其改革方向，甚至容易出現(xiàn)波折、反復(fù)或倒退等現(xiàn)象。而這在政治體制改革滯后等情況下又會進一步延緩國有企業(yè)深化改革。

　　這些問題如若不能得到及時有效解決，將直接影響到市場經(jīng)濟體制的建立健全和政治體制改革等，進而影響到能否為中國社會平穩(wěn)轉(zhuǎn)型提供適宜的經(jīng)濟土壤。這也是黨的十八屆三中全會為何進一步提出深化國企改革的原因所在。

　　三、國外國有企業(yè)改革的經(jīng)驗教訓

　　對于原蘇聯(lián)東歐等傳統(tǒng)社會主義國家而言，計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，這是歷史發(fā)展必然的選擇。毫無疑問，以意識形態(tài)為主導(dǎo)的計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)上的國有企業(yè)必須進行市場化取向的改革。所以，這類國家的國有企業(yè)改革最為引人注目。即便以市場為基礎(chǔ)的西方國家以及其他許多發(fā)展中國家，在經(jīng)歷國有化浪潮之后，一旦戰(zhàn)爭、經(jīng)濟危機等影響市場機制發(fā)揮作用的因素消除之后，也會面臨國有企業(yè)改革問題。

　　學界早已關(guān)于國外國有企業(yè)改革的詳細介紹，重復(fù)介紹并無多大意義，但從中梳理能夠?qū)χ袊鴩衅髽I(yè)改革有所助益的經(jīng)驗教訓則是必要的。具體而言，主要包括如下幾個方面：

　　1、普遍設(shè)立國有企業(yè)改革主管機構(gòu)。無論西方發(fā)達國家還是原蘇聯(lián)東歐等轉(zhuǎn)型國家和其他發(fā)展中國家大多如此。比如意大利的國家參與部、西班牙的國家工業(yè)局(INI)(后來改制為國家工業(yè)控股公司)和資產(chǎn)剝離操作局(DOO)、俄羅斯的國家和地方國有財產(chǎn)管理委員會、企業(yè)私有化委員會、東德的國有財產(chǎn)委托管理局(托管局)、波蘭的所有制改造部、匈牙利的國家財產(chǎn)局、國家私有化署、羅馬尼亞的私有化署、巴西的國有企業(yè)管理委員會、印度的國有企業(yè)局、工業(yè)與財政復(fù)興局等。

　　2、普遍為國有企業(yè)改革立法。無論西方發(fā)達國家還是原蘇聯(lián)東歐等轉(zhuǎn)型國家和其他發(fā)展中國家大多如此。比如俄羅斯早先有《俄羅斯私有化綱要》，1991年頒布了《俄羅斯聯(lián)邦所有制法》、《俄羅斯關(guān)于國家企業(yè)和地方企業(yè)私有化法》，隨后又頒布了《小私有化法》、《長期歸國家所有的財產(chǎn)使用法》等;匈牙利1988年頒布了《經(jīng)濟結(jié)社法》、《改造法》等;波蘭1990年頒布了《國有企業(yè)私有化法》、《設(shè)立所有制改造部法》等;捷克斯洛伐克1990年頒布了《經(jīng)濟改革綱要》、《財產(chǎn)歸還法》、私有化法案，隨后捷克也頒布了《小私有化法》和《大私有化法》等一系列私有化法案;保加利亞1992年頒布了《私有化法》等;美國1945年頒布的《政府公司控制法案》等;日本的《國有鐵路改革法》、《電信電話株式會社法》等;法國1983年頒布的《公營部門民主化法》等;阿根廷1989年頒布的《國家改革法》等;我國臺灣地區(qū)頒布的《公營事業(yè)移轉(zhuǎn)民營條例》及其實施細則等。

　　3、原蘇聯(lián)東歐國家普遍采取“休克療法”，付出沉重社會代價。原蘇聯(lián)東歐等社會主義國家在經(jīng)濟領(lǐng)域普遍采取了“休克療法”。國有企業(yè)改革也不例外。蘇東劇變前，許多國家國有經(jīng)濟比重高達80%以上，甚至90%以上。[6]這些國家政府與國有企業(yè)的關(guān)系還沒有理順，還存在非常嚴重的“大鍋飯”問題。這些國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌普遍缺乏相應(yīng)的市場基礎(chǔ)，比如資本市場、金融市場、人力資源市場等。[7]有效的私有化需要相應(yīng)高效的金融市場等諸多市場基礎(chǔ)支撐。沒有鞏固的經(jīng)濟制度和完善的競爭框架的私有化是毫無用處的。[8]因此，這些國家國有企業(yè)私有化改革付出了沉重社會代價，比如：“權(quán)貴資本主義”、外來資本壟斷、國有資產(chǎn)流失嚴重、貧富差距迅速拉大、失業(yè)率嚴重、金融動蕩等，進而影響到國家政局動蕩與沖突，社會撕裂與對立，甚至國家分裂等。

　　當然，這些經(jīng)驗教訓具有相對性和歷史局限性。對于這些國家今天而言，這些到底是經(jīng)驗還是教訓尚需要歷史檢驗。但對于歷史慣性下的今天中國而言，如何實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化及其社會平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，國有企業(yè)改革借鑒上述經(jīng)驗教訓則是非常必要的。

　　四、中國進一步深化國企改革的路徑依賴

　　我國國有企業(yè)改革已經(jīng)進入了與政治等因素處于膠著狀態(tài)的攻堅期和深水區(qū)。現(xiàn)在的問題是，我國是繼續(xù)采取原有的漸進式改革模式還是激進式改革模式(或“休克療法”)?筆者認為，一方面，原有的漸進式改革模式相對于容易改革的領(lǐng)域是行得通的，但如果繼續(xù)原有的改革模式，國企改革的攻堅期和深水區(qū)則無法突破，改革實踐中面臨的上述后遺癥就證明了這一點，并將進一步延續(xù)。20世紀90年代提出的許多國企改革觀點和對策至今依然存在就充分說明了這一點。因為這種改革模式最大的特點是：有時是主動的，有時是被動的，甚至有時是倒退的，缺乏明確的頂層設(shè)計。這勢必影響到我國市場經(jīng)濟體制完善和政治體制改革進程。另一方面，我國沒有必要采取“休克療法”。理由在于：一是我國國有企業(yè)改革已經(jīng)初步實現(xiàn)了“軟著陸”，無論國有企業(yè)數(shù)量和經(jīng)濟比重的下降、私有企業(yè)的發(fā)展、市場基礎(chǔ)的培育、社會保障制度的建立等都是當初原蘇聯(lián)東歐等國家所無法對比的。二是國有企業(yè)改革不是單純的企業(yè)改革，還涉及經(jīng)濟體制改革、政治體制改革等一系列配套改革。當國企改革進入攻堅期和深水區(qū)時，尤其涉及諸多政治問題等膠著狀態(tài)困擾，更需要頂層設(shè)計。此時，“休克療法”不僅涉及國企改革，還涉及政治體制改革等，而這基于中國國情則是非常慎重的事情。即便當初英國等許多國家國有化浪潮之后私有化過程中有些國有企業(yè)改革也經(jīng)歷了10多年之久，更何況中國國情下的國有企業(yè)改革?；诋斚聡蟾母锘A(chǔ)，不能畢其功于一役。

　　鑒于此，我國必須突破原有的漸進式改革模式和激進式改革模式困擾。一方面，在已有國企改革的基礎(chǔ)上，主動深化經(jīng)濟、政治等領(lǐng)域的全方位改革，加強頂層設(shè)計，制定改革路線圖，破除國企改革的瓶頸。另一方面，在主動改革的前提下，吸取原蘇聯(lián)東歐等國家“休克療法”的經(jīng)驗教訓，做好配套改革措施的銜接與完善。對此，既不能簡單地以市場經(jīng)濟發(fā)達的西方國家標準衡量中國，也不能簡單地以原蘇聯(lián)東歐等國家轉(zhuǎn)型變遷后的現(xiàn)狀苛求中國，而應(yīng)當基于中國特殊國情，立足已有改革基礎(chǔ)，遵循歷史慣性，以史為鑒，政治權(quán)威主導(dǎo)下的主動改革，以盡可能小的成本與代價完成國企改革、實現(xiàn)社會平穩(wěn)轉(zhuǎn)型應(yīng)當是我國較為理想選擇。[9]

　　基于上述思路，我國進一步深化國有企業(yè)改革應(yīng)當充分考慮如下幾個方面：

　　1、借鑒國際做法，設(shè)立或授權(quán)類似國企改革領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，專門負責國企改革。我國現(xiàn)有的兼具出資人職能和監(jiān)管職能而角色錯位的國資委以及財政部門等均面臨著改革，[10]不宜擔任國企改革重任。較為理想的做法是，在黨的十八屆三中全會成立的“全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”基礎(chǔ)上，下設(shè)或授權(quán)類似專門負責國企改革的主管機構(gòu)，2015年成立的國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組即體現(xiàn)了這一思路，從而減少或避免部門之間的相互推諉、扯皮、利益沖突或內(nèi)耗等。由國企改革主管機構(gòu)按照市場規(guī)律列出改革路線圖、時間表和改革清單。設(shè)立或授權(quán)類似專門機構(gòu)既能把握改革實質(zhì)和方向，也能盡可能減少或避免國資流失。

　　2、借鑒國際做法，加強國有企業(yè)改革立法，從而為國企改革提供法治保障。具體包括如下幾點：一是現(xiàn)實環(huán)境具備立法條件的，應(yīng)當立法，如《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《國家出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》等;二是現(xiàn)實環(huán)境尚不具備立法條件的，因為國企改革本身就具有探索性與突破性，留待條件成熟再考慮立法，如特殊企業(yè)立法、中央與地方國有企業(yè)關(guān)系問題等;三是某類產(chǎn)業(yè)或某個國有企業(yè)改革能夠單獨立法的，可以考慮單獨立法，如《金融企業(yè)非上市國有產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則》等，像諸如當初的中國鐵路總公司、中國鹽業(yè)總公司、中國林業(yè)集團公司等改革可以考慮單獨立法;四是國企改革立法暫不宜提高立法位階的，或具有臨時性、階段性特點的立法，盡量以規(guī)范性文件或部門規(guī)章等形式出現(xiàn)，如《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》、《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》等。我國目前關(guān)于國企改革的專門立法并不多見，還需進一步加強。其目的在于：從立法高度明確國企改革方向和具體措施，為國企改革提供法治保障，盡可能減少或避免國資流失等。

　　3、為國企改革提供保障資金，減少改革陣痛。自從2014年以來，我國多地通過企業(yè)聯(lián)合或政企聯(lián)合等多種方式成立國企改革發(fā)展基金，進一步拓寬國企改革保障資金來源渠道，支付改革成本與代價，減少改革陣痛。比如北京成立京國瑞國企改革發(fā)展基金、上海成立信達國鑫國企混合所有制改革促進基金、廣東成立了廣東國資改革發(fā)展基金、云南成立了國資壹號產(chǎn)業(yè)基金、廈門成立了國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級基金等。這些都是非常好的改革嘗試與做法，值得進一步探索與推廣。除此以外，還可以進一步探索國企改革保障資金籌集渠道。

　　4、凡是現(xiàn)有體制下能夠改革的領(lǐng)域，優(yōu)先改革。從我國目前來看，主要包括如下幾點：(1)國企按照公益類與商業(yè)類以及商業(yè)一類與二類的分類改革。根據(jù)《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》規(guī)定，國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類兩種。所謂公益類國有企業(yè)，是指主要提供社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以保障民生、服務(wù)社會為主要目標的國有企業(yè)。商業(yè)類國有企業(yè)又分為商業(yè)一類和商業(yè)二類兩種。商業(yè)一類是指主業(yè)處于充分競爭行業(yè)的商業(yè)類國有企業(yè)，即充分競爭類;商業(yè)二類是指主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，即特定功能類。在市場經(jīng)濟社會，國有資本原則上將逐步退出一般市場競爭領(lǐng)域，主要向公益類和商業(yè)二類(特定功能類)國企集聚，并將成為國有企業(yè)主導(dǎo)類型。(2)按照國有企業(yè)市場定位目標及其分類改革要求，進一步重組國有企業(yè)，依產(chǎn)業(yè)或行業(yè)特點有序推進混合所有制改革和員工持股計劃等，比如鋼鐵、能源、電力、交通、鹽業(yè)、林場、金融等領(lǐng)域的國企改革。其中，西方國家國企改革中的“黃金股”制度值得借鑒。[11](3)改革國資委和財政部門等，建立若干國有資本投資運營公司，構(gòu)建科學合理的企業(yè)國有資本出資人制度和相應(yīng)的監(jiān)管制度。(4)在國企分類改革等基礎(chǔ)上，國有企業(yè)按照國家公私產(chǎn)分類進行區(qū)別法律規(guī)制，加強國有企業(yè)特殊立法，準確界定國有企業(yè)治理模式及其監(jiān)管制度。

　　5、凡是現(xiàn)有體制下難以改革的領(lǐng)域，則通過政治、經(jīng)濟等領(lǐng)域的改革進行協(xié)同推進。比如某些領(lǐng)域的混合所有制改革、中央與地方國有企業(yè)的功能定位區(qū)分及其關(guān)系等。這些領(lǐng)域的改革尤其需要政治體制改革、金融財稅、社會保障等領(lǐng)域改革的協(xié)同推進。而這些改革又需要置身于整個國家改革的頂層設(shè)計藍圖中。因而，立足歷史慣性下的今日中國，某些領(lǐng)域的國企改革暫時滯后是必要的，而非圖一時之倉促改革而紊亂改革布局或致改革失敗。

　　6、進一步深化國企改革需要注意的幾個問題。主要包括如下：

　　(1)妥善、謹慎使用國企改革用語。國企改革在有些國家推行私有化階段也有不同稱呼，如墨西哥的“非參與化”、巴西的“靈活化”、玻利維亞的“資本化”等?？紤]到中國國情、歷史慣性以及路徑依賴等因素，尤其國企改革已經(jīng)到了有進有退的階段，我國更需要謹慎處理，所謂的“民營化”以及當下提出的“混合所有制改革”、“員工持股計劃”等均體現(xiàn)了決策者政治智慧與策略，絕非某些人所說的中庸或折衷做法。關(guān)鍵要看國企改革的實質(zhì)與方向是否符合市場規(guī)律。

　　(2)無論理論界還是實務(wù)界存在一個誤區(qū)，即認為商業(yè)類國企尤其商業(yè)一類(充分競爭類)國企應(yīng)當按照完全市場化方式運作，進退應(yīng)由市場來選擇。筆者以為，這是一種理想化的愿景，國有企業(yè)的公權(quán)力屬性決定了其容易產(chǎn)生行政壟斷傾向，有違市場公平競爭規(guī)律，擠壓私人空間。因此，政府在市場競爭領(lǐng)域要盡可能減少既制定游戲規(guī)則、又直接參與游戲規(guī)則的現(xiàn)象，國有資本要主動退出一般市場競爭領(lǐng)域或盡可能降低國有資本比例。

　　(3)通過社會保障制度、國企改革發(fā)展基金、供給側(cè)改革等措施，盡可能減少或避免國有企業(yè)尤其央企混合所有制改革過程中可能出現(xiàn)的“下崗潮”，使我國失業(yè)率保持在合理控制范圍。

　　(4)通過專門機構(gòu)，加強國企改革領(lǐng)導(dǎo)和國資監(jiān)管，盡可能減少或避免“權(quán)貴資本主義”、某些不必要的外來資本壟斷和國有資產(chǎn)流失嚴重等問題的發(fā)生。

　　總之，必要的改革成本與代價是需要付出的，但立足于當下中國國情，遵循歷史慣性，以史為鑒，包括國企改革在內(nèi)的政治權(quán)威主導(dǎo)下的主動改革，以盡可能小的成本與代價實現(xiàn)社會平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，則是較為理想的選擇!既要認清國企改革的問題實質(zhì)和改革方向，也要妥善選擇改革路徑?？床磺鍑蟾母锏膯栴}實質(zhì)或激進做法均是改革天敵，不能畢其功于一役!當然，這種改革路徑依賴有時因既得利益障礙或決策者人事變遷等因素而怠于改革，步入原有漸進式改革陷進，甚至異化改革，從而延緩國企改革進程。這關(guān)鍵取決于執(zhí)政者的政治智慧與勇氣!

　　(本文發(fā)表于《團結(jié)》2017年第3期)

　　[1] 參見李昌庚：《金融危機視野下經(jīng)濟法價值拷辨---以國有企業(yè)為例的實證分析》，《政治與法律》2010年第6期，第84頁。

　　[2] 參見世界銀行：《1983年世界發(fā)展報告》，中國財政經(jīng)濟出版社1983年，第67頁。

　　[3] 參見袁易明、魏達志：《危機與重構(gòu)—世界國有企業(yè)研究》，中國經(jīng)濟出版社2000年，第84-85頁。

　　[4] 參見史樹林、龐華玲等：《國有資產(chǎn)法研究》，中國財政經(jīng)濟出版社2003年版，第482--490頁。

　　[5] 參見袁易明、魏達志：《危機與重構(gòu)—世界國有企業(yè)研究》，中國經(jīng)濟出版社2000年，第94-95頁。

　　[6] 資料來源：根據(jù)《經(jīng)互會成員國統(tǒng)計年鑒》(1986年)(1989年)。

　　[7] 王金存主編：《世界國有企業(yè)》，企業(yè)管理出版社1995年，第323頁。

　　[8] 王建鉚、史璞蘭主編：《國有企業(yè)改革：中國的實踐和西班牙的經(jīng)驗》，上海遠東出版社2003年，第39頁。

　　[9] 參見李昌庚：《中國社會轉(zhuǎn)型的路徑依賴及其法治回應(yīng)》，《青海社會科學》2016年第2期。

　　[10] 參見李昌庚：《企業(yè)國有資本出資人：國際經(jīng)驗與中國選擇》，《法學論壇》2014年第2期;《國有財產(chǎn)監(jiān)管制度研究》，《法治研究》2014年第4期等。

　　[11] 所謂“黃金股”制度，是指國企私有化改革中，基于國家利益，發(fā)行由政府持有的特權(quán)優(yōu)先股，不代表任何財產(chǎn)權(quán)利，沒有投票權(quán)和收益權(quán)等，即便政府不再或少量持有企業(yè)股份，但政府可以通過特權(quán)優(yōu)先股保留著或在一定階段保留著企業(yè)某些重大經(jīng)營決策中的“一票否決權(quán)”。該制度最早源于英國，以英國電信為典型。