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　　農(nóng)村基層群眾自治制度是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。實踐中，還存在一些亟待解決的問題，如：村民自治偏重于民主選舉而疏于民主治理、村民自治異化為“村官自治”、村民代表會議缺乏程序規(guī)范等問題。這些問題的存在影響農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾生活水平的提高。廣州市下圍村從過去的一個遠近聞名的“問題村”到今天的“示范村”，他們以“民主商議、一事一議”為主要特征的民主議事制度改革，就是在全面深化改革的大潮中被“問題”倒逼出來的基層群眾自治試驗。

　　緣 起

　　下圍村地處廣州市增城區(qū)石灘鎮(zhèn)東南部，與東莞市的石龍鎮(zhèn)和石碣鎮(zhèn)隔江相望，村域面積約4平方公里，共有9個合作社，約600戶，戶籍人口2169人，外來人口約1000人。由于區(qū)位條件優(yōu)越，成為原增城市改革開放的前沿之一，是經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的所在地。20世紀(jì)90年代初的大開發(fā)、大建設(shè)熱潮，帶動了下圍村的發(fā)展，占據(jù)了天時地利的下圍村，想不發(fā)展都難，然而事與愿違，彼時的下圍村，村務(wù)財務(wù)管理混亂，干群關(guān)系矛盾緊張，在長達20年的時間里發(fā)生了一系列集體越級上訪和群體性事件，一批村干部因違紀(jì)違法受到法律制裁。下圍村以往的“亂”，主要表現(xiàn)在：一是“村官自治”代替“村民自治”。權(quán)力掌握在少數(shù)人手中，群眾訴求得不到解決，干部難以受到有效監(jiān)督，引發(fā)了一系列群體性事件，集體越級上訪更是常事。二是村內(nèi)派系紛爭嚴(yán)重。村民之間、干群之間沒有基本信任，討論大小事情都易引發(fā)謾罵、打架，每到換屆選舉都要大量警力維持秩序。三是基層自治制度難以落實。村干部缺乏法律意識，村民缺乏程序意識，遇事先想派系，長期“有會難開、有事難議、議而難決、決而難行”。四是經(jīng)濟社會發(fā)展嚴(yán)重受阻。村集體2萬多平方米的經(jīng)濟項目閑置達20年，違章建筑、小五金、小化工遍地開花，散亂的養(yǎng)豬場幾百家。

　　2014年起，下圍村開啟了轉(zhuǎn)變之旅，從原來的“問題村”一躍成為廣州市的“文明示范村”，2015年3月更被評為“全國民主法治示范村”。這一轉(zhuǎn)變一方面源于2014年換屆選舉后，新一屆村“兩委”班子確立了“還權(quán)于民、依法治村”的理念，建設(shè)村民議事廳，健全村民代表議事制度，實行“民主商議、一事一議”，為村民行使民主權(quán)利創(chuàng)造了條件。另一方面與增城區(qū)貫徹落實《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)精神密切相關(guān)。區(qū)委區(qū)政府提出，“大家的事情大家辦，有爭議、有矛盾的事情按照大多數(shù)人的意志辦，事事商量、件件表決，應(yīng)該成為各級領(lǐng)導(dǎo)干部化解基層矛盾的有效方法”，并選擇下圍村作為試點，探索推行“民主商議、一事一議”。

　　內(nèi) 涵

　　“民主商議、一事一議”基層群眾自治新模式的核心理念是：還權(quán)于民、依法治村。即對村務(wù)、財務(wù)事項的決定，經(jīng)村“兩委”聯(lián)席會議研究，形成議題和方案，再按程序提交村民代表會議進行民主商議，一事一議、民主表決，著力打造公開透明、民主公正的議事決策平臺，變“村官自治”為村民自治。其主要做法有以下幾方面。

　　建立議事廳，增進嚴(yán)肅性。村民議事廳的建立是下圍村推行民主議事制度改革的標(biāo)志。下圍村村民議事廳總面積約300平方米，議事廳設(shè)置了大型電子顯示屏，直播會場發(fā)言、討論、表決等實況，張貼了《石灘鎮(zhèn)下圍村村民代表議事制度》，列出了具體的議事清單。議事廳內(nèi)按照參會人員議事權(quán)限，劃分為主持、代表、列席、旁聽、監(jiān)督及發(fā)言六大功能區(qū)，參會人員佩戴相應(yīng)會議牌對號入座。這些做法明確了參會人員的權(quán)利義務(wù)，結(jié)束了原來的會場亂象，促使參會人員認(rèn)真履職。

　　完善制度，規(guī)范議事。一是會議授權(quán)制度。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)的規(guī)定，通過村民會議授權(quán)，將集體經(jīng)濟所得收益使用，土地承包經(jīng)營方案，集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案等授權(quán)村民代表會議討論決定。

　　二是會前醞釀機制。村民的意見建議，經(jīng)村“兩委”聯(lián)席會議討論形成初步議題后，“兩委”成員、村民代表負(fù)責(zé)落實聯(lián)系戶制度，通過入戶走訪、手機短信、微信群等方式收集群眾的意見建議并修改完善，保證議題的廣泛性和代表性。

　　三是民主集中制度。凡是應(yīng)當(dāng)由村民代表會議集體討論表決的事項都必須通過召開村民代表會議的方式討論決定。其中，按照《村組法》的規(guī)定，下圍村村民代表會議由村民代表和村委會成員組成，不是村民代表的村黨支部委員和合作社主任應(yīng)當(dāng)列席村民代表會議，享有議事權(quán)，但沒有表決權(quán);村務(wù)監(jiān)督委員會成員列席會議，進行現(xiàn)場監(jiān)督;根據(jù)議事內(nèi)容，邀請非戶籍人員、駐村企事業(yè)單位、社會組織代表等利益方及專家學(xué)者列席會議;建立旁聽制度，允許村民通過申請到會旁聽。

　　四是限時發(fā)言制度。村民代表會議討論決定問題時，與會代表及列席人員都可以申請5分鐘的發(fā)言時間和3分鐘的補充發(fā)言時間。既可以讓參會人員充分表達意見，更使其易于接受表決結(jié)果。

　　五是公開和確認(rèn)制度。依據(jù)《村組法》關(guān)于村民代表會議的規(guī)定，并將決議有效的下限由“參會代表總數(shù)的過半數(shù)以上”提高到“參會代表總數(shù)的三分之二以上”，表決結(jié)果當(dāng)場宣布并及時公開，村“兩委”負(fù)責(zé)組織落實，“兩委”成員和全體村民必須執(zhí)行。

　　六是紀(jì)律處罰制度。對違反會議紀(jì)律的與會人員實行紅黃牌警告制度。累計2次黃牌警告或1次紅牌警告者，村民代表暫停1次表決權(quán)和議事權(quán)，列席人員暫停1次議事權(quán)。

　　實踐推進，破解難題。2014年換屆后，面對重重矛盾，村“兩委”集體研究，決定以處理2萬多平方米閑置項目為突破口，精心組織實施了第一次協(xié)商議事，整體收回和重新出租給發(fā)展商建設(shè)商貿(mào)中心，每年為村集體經(jīng)濟增加50多萬元的收入，解決了困擾村民20多年的老大難問題，引起強烈反響。此后，下圍村又以新的議事模式，盤活了一批閑置土地，引進了多個優(yōu)質(zhì)項目，取締300多家“散、小、亂”養(yǎng)豬場，為發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)騰籠換鳥。3年多來，下圍村通過民主協(xié)商議事解決了村民普遍關(guān)心的熱點難點問題，村民獲得了實實在在的好處。

　　在協(xié)商議事中做到“四個堅持”。

　　堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。一是始終堅持黨組織在基層民主治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，村黨支部在上級黨委指導(dǎo)下，對議事規(guī)則和議事活動把方向、定原則，黨員積極做好群眾工作，引導(dǎo)村民代表理性參會。二是村“兩委”成員及黨員認(rèn)真落實聯(lián)系戶制度，廣泛聽取意見建議，充分醞釀會議議題。三是村“兩委”負(fù)責(zé)召集村民代表會議，村黨支部書記負(fù)責(zé)主持會議，黨員干部引導(dǎo)村民代表辯證地分析理解議題，真實反映村民心聲。

　　堅持法治理念。一是嚴(yán)格按照《村組法》等法律法規(guī)制定議事規(guī)則，堅持用制度管權(quán)管事管人，讓群眾監(jiān)督權(quán)力。聘請駐村法律顧問，村民代表會議召開時，邀請駐村法律顧問和村務(wù)監(jiān)督委員會成員對議題合法性進行前置審查。二是民主集中、限時發(fā)言、公開確認(rèn)、紀(jì)律處罰等制度約束貫穿村民議事全過程。三是決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的合法劃分，防止了村干部的個人意志代替村“兩委”集體意志，防止了群眾形式上自治而實際上無權(quán)。

　　堅持發(fā)揚民主。一是公開透明。村民代表會議實行會前、會中及會后執(zhí)行監(jiān)督的全過程公開，村“兩委”要將會議議題及相關(guān)方案細(xì)則提前公示3天。二是依靠群眾。村“兩委”干部和村民代表面對面聽取村民訴求，村民還可以通過“微信問政平臺”對協(xié)商事項發(fā)表意見，由69名村民代表組成的議事會議成為真正的決策機構(gòu)。三是開放協(xié)商。村民代表會議涵蓋村中各類利益主體，普通村民和村里的外來人員可以到會旁聽，鎮(zhèn)駐村團隊也以觀察員身份列席會議。

　　堅持問題導(dǎo)向。一是破解議事難。針對以往開會難的狀況，實行違反會議紀(jì)律紅黃牌警告制度，實行議事廳功能分區(qū)和布局，嚴(yán)肅會議紀(jì)律，提高議事效率，避免議而不決。二是破解落實難。會前充分醞釀、會中民主協(xié)商，會后及時公開公示，村“兩委”牽頭保證執(zhí)行，最大范圍凝聚共識，在村民中形成了無條件執(zhí)行會議決議的自覺。三是破解監(jiān)督難。村里決定重要事項都通過議事平臺公開商議，村民都有權(quán)利參與討論。村民代表會議議定事項的執(zhí)行情況及時公示公開，村民隨時監(jiān)督。

　　成 效

　　增進了干群關(guān)系。以前群眾對干部不信任，干部對群眾不滿意。推行“民主商議、一事一議”新模式后，所有的村務(wù)財務(wù)都擺上了議事平臺，眾人的事情眾人商量，干部坦誠面對群眾，群眾對村務(wù)財務(wù)一目了然，相互信任、共同擔(dān)當(dāng)?shù)母扇宏P(guān)系逐步形成。當(dāng)年的“上訪村”，現(xiàn)在實現(xiàn)了“零上訪”，村“兩委”班子團結(jié)、村務(wù)運作正常。

　　提升了公序良俗。以前村莊“臟亂差”現(xiàn)象普遍，治安問題多，群眾抱怨、干部無奈。推行“民主商議、一事一議”新模式后，下圍村以創(chuàng)建文明示范村為契機，干群共建幸福家園，修建了13萬平方米的公園、廣場，增加了6萬多平方米綠化面積，清理了臭水塘、臭水涌，安裝了治安視頻系統(tǒng)和有線廣播系統(tǒng)，建立了環(huán)衛(wèi)保潔網(wǎng)格化目標(biāo)管理責(zé)任制，組建了村民自治巡查管理隊伍、黨員志愿者服務(wù)隊、平安志愿者服務(wù)隊、大學(xué)生志愿者服務(wù)隊，村容村貌煥然一新。2014年8月成功創(chuàng)建為第9批廣州市文明示范村，2015年3月成功創(chuàng)建為全國民主法治示范村。

　　推動了經(jīng)濟發(fā)展。截至2017年7月底，下圍村共召開村民代表會議33次，對71個議題進行了民主商議，表決通過事項70項，否決事項1項。目前，有62項表決通過的事項得到落實辦理，其余事項也在順利落實中，無一受到村民阻撓和質(zhì)疑。2016年全村集體經(jīng)濟收入也從2013年的390萬元迅速提升到1400.66萬元，增長近2.6倍，增幅遠遠超過周邊的上塘、沙頭等村。此外，還建立了老年人生活福利金制度，凡年滿60周歲以上的村民，每月可領(lǐng)取150元老年人生活福利金。

　　起到了示范作用。通過推行“民主商議、一事一議”新模式，下圍村實現(xiàn)了華麗轉(zhuǎn)身，不久前中央電視臺播出的系列紀(jì)錄片《將改革進行到底》報道了下圍村的事跡。近年來，下圍村接待來自全國各地的學(xué)習(xí)考察單位220多家。2015年4月，增城區(qū)印發(fā)《關(guān)于進一步加強村民議事廳建設(shè)的指導(dǎo)意見》，在全區(qū)推廣下圍村的“民主商議、一事一議”新模式，截至2017年上半年，全區(qū)已建成村(居)民議事廳341個。2015年底，廣州市以下圍村為模板，指導(dǎo)各村(居)制定、完善村民代表會議制度、社區(qū)議事會制度。截至2017年上半年，全市成立實體議事廳789個，其中村民議事廳403個，累計開展協(xié)商議事8891次，議事事項12547個，形成決議11460個，已落實的決議10751個，辦結(jié)率達93.8%。

　　啟 示

　　切實發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用。村民自治的關(guān)鍵是黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層民主建設(shè)，要實現(xiàn)真正的農(nóng)村基層群眾自治，就必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下將基層群眾自治納入法治軌道，推進民主自治的優(yōu)化和發(fā)展。黨組織是農(nóng)村基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，其作用不能僅限于選舉環(huán)節(jié)，必須負(fù)責(zé)統(tǒng)籌運作全局，帶領(lǐng)群眾依法制定規(guī)則、規(guī)范有序議事、及時有效監(jiān)督。黨的領(lǐng)導(dǎo)要貫穿于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和日常治理的全過程，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和共產(chǎn)黨員先鋒模范作用。

　　著力維護村民的自治主體地位。從下圍村的“治亂”轉(zhuǎn)變歷程看，在議事制度改革之前，下圍村的決策權(quán)和管理權(quán)都在村干部手中，群眾自治有名無實。改革之后，村“兩委”確立了“還權(quán)于民、依法治村”的理念，嚴(yán)格執(zhí)行民主議事制度，兌現(xiàn)了“眾人的事情眾人商量”的承諾，而多元利益主體的參與，開放式的協(xié)商，合理的執(zhí)行、監(jiān)督等制度保障，以及每月一次的村民代表會議，維護了村民“當(dāng)家作主”的主體地位，這些是基層群眾自治得以真正實現(xiàn)的重要保障。

　　程序民主與實體民主缺一不可。實體民主與程序民主是辯證統(tǒng)一的兩個維度，沒有程序的民主，就沒有實質(zhì)的民主。現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)村基層群眾自治的制度設(shè)計，是原則性和宏觀性的，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的日新月異，亟須操作性強的配套措施來“落地”。同時，由于相當(dāng)數(shù)量的基層干部和群眾依法辦事的意識還未完全樹立，也導(dǎo)致了群眾自治制度難以落實。下圍村的一個重要啟示就是加強程序民主建設(shè)，針對問題出發(fā)，緊貼農(nóng)村實際，依據(jù)法律法規(guī)，設(shè)計簡單明了且易操作的運行機制，有效解決了農(nóng)村基層有會不想開、有會不愿開、有會難開成、決議難執(zhí)行等問題。

　　注重提升基層群眾的法治意識。下圍村通過設(shè)計完善村民代表會議制度，設(shè)立村民議事大廳，逐步培育了村民代表正確行使民主權(quán)利、平等協(xié)商、尊重規(guī)則的意識和依法依規(guī)落實會議決定的習(xí)慣。從中可以看到，這些簡單的機制設(shè)計、儀式規(guī)范，促進了參會人員法治意識的覺醒，增強了村民代表及相關(guān)人員的責(zé)任感，提高了協(xié)商議事的質(zhì)量和效果。同樣道理，在農(nóng)村基層落實黨的政策過程中，也需要運用這種群眾容易理解、簡單易行的方式，不斷提升群眾的法治意識和規(guī)則意識。