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　　關(guān)鍵詞:陸地邊疆;邊疆治理;資源短缺;突破困境;改革創(chuàng)新

　　我國(guó)陸地邊疆的范圍廣大，陸地邊疆治理是國(guó)家治理的重要組成部分。但是，在國(guó)家發(fā)展的不同階段，陸地邊疆及其治理對(duì)于國(guó)家發(fā)展的意義并不一樣。今天，國(guó)家經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，已經(jīng)由全面建設(shè)時(shí)期轉(zhuǎn)向全面發(fā)展時(shí)期，①并正在快速地崛起。這樣的形勢(shì)必然地將陸地邊疆及其治理凸顯到一個(gè)前所未有的重要位置。然而，歷史上形成并長(zhǎng)期延續(xù)的邊疆治理架構(gòu)并沒(méi)有也無(wú)法為今天的邊疆治理提供必要的支撐，今天的陸地邊疆治理面臨著治理資源嚴(yán)重不足的困擾，陸地邊疆為國(guó)家發(fā)展提供更大支持的預(yù)期難以實(shí)現(xiàn)。面對(duì)這樣的局面，厘清陸地邊疆治理面臨的資源短缺問(wèn)題，探尋突破資源困境的有效途徑，就成為邊疆治理研究乃至國(guó)家治理體系現(xiàn)代化研究必須面對(duì)的重要課題。

　　一、陸疆治理遇到了資源問(wèn)題

　　今天，我國(guó)的陸地邊疆治理越來(lái)越受重視，但陸地邊疆治理遇到的治理資源短缺的問(wèn)題也日漸突出。由于可用于陸地邊疆治理的資源無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需要，陸地邊疆治理的目標(biāo)難以達(dá)成，陸地邊疆治理中“心有余而力不足”的現(xiàn)象日漸突出。陸地邊疆治理中遇到的資源問(wèn)題，是既有的邊疆治理結(jié)構(gòu)無(wú)法滿(mǎn)足國(guó)家發(fā)展需要而造成的，是一種結(jié)構(gòu)性矛盾的結(jié)果。

　　中國(guó)歷史疆域的形成，有一個(gè)由傳統(tǒng)區(qū)域向四周拓展的過(guò)程，邊緣區(qū)與核心區(qū)存在著明顯甚至巨大的差異。國(guó)家為了對(duì)邊緣區(qū)進(jìn)行有效治理，就將邊緣區(qū)區(qū)分出來(lái)采取專(zhuān)門(mén)措施來(lái)進(jìn)行治理，從而便構(gòu)建起了自己的邊疆制度，把國(guó)家疆域的特定區(qū)域確定為“邊疆”。中國(guó)歷史上的邊疆，是由于國(guó)家治理的需要而確定的。因此，國(guó)家治理也就被區(qū)分為既相互區(qū)別又緊密聯(lián)系的兩個(gè)部分，一是核心區(qū)的治理，一是邊緣區(qū)的治理，即邊疆治理。這樣的治理模式在長(zhǎng)期歷史發(fā)展中逐漸固定下來(lái)和制度化，由此在國(guó)家治理中形成了一個(gè)具有特定內(nèi)涵的“邊緣-核心”結(jié)構(gòu)。在此結(jié)構(gòu)中，核心區(qū)治理與邊緣區(qū)治理并不在同一個(gè)層次上，各自的地位和意義并不相同。核心區(qū)的治理在國(guó)家治理中始終被置于中心和主體的地位，邊疆的治理則被置于從屬地位，圍繞核心區(qū)的治理而推進(jìn)和調(diào)整，須服從和服務(wù)于核心區(qū)的治理。從歷史上國(guó)家發(fā)展的長(zhǎng)期過(guò)程和總體格局來(lái)看，邊疆治理在國(guó)家發(fā)展中發(fā)揮了十分重要的作用，但這樣的作用是在特定的框架下實(shí)現(xiàn)的，深受這個(gè)大框架的影響和制約。

　　辛亥革命以后，中國(guó)開(kāi)啟了民族國(guó)家構(gòu)建的歷史進(jìn)程。新中國(guó)的成立，標(biāo)志著中國(guó)民族國(guó)家構(gòu)建的基本完成。中華人民共和國(guó)就是中華民族的民族國(guó)家。① 新中國(guó)成立后，隨著國(guó)家形態(tài)由王朝國(guó)家徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槊褡鍑?guó)家，國(guó)家的邊疆架構(gòu)也隨之發(fā)生了一系列的變化，并具有了新的內(nèi)涵。② 國(guó)家高度重視邊疆的治理，在邊疆治理方面投入了大量的資源，邊疆治理取得了突出的成效。但是，國(guó)家治理中的“邊

　　緣-核心”結(jié)構(gòu)并未受到觸動(dòng)，更沒(méi)有被改變。當(dāng)代中國(guó)的邊疆治理，仍然是在這樣的框架下進(jìn)行部署和展開(kāi)的，服從和服務(wù)于核心區(qū)的治理。在國(guó)家治理資源有限的情況下，絕大部分被投入到核心區(qū)的治理，邊疆治理則把穩(wěn)定置于至上地位，邊疆的建設(shè)和發(fā)展都要受到穩(wěn)定的規(guī)約。

　　不僅如此，邊疆治理還被置于民族問(wèn)題的框架下謀劃和部署。中國(guó)共產(chǎn)黨在新民主主義革命時(shí)期就十分重視民族問(wèn)題和民族工作，新中國(guó)成立后更是將民族問(wèn)題置于十分突出的位置。而中國(guó)的少數(shù)民族又大都生活于邊疆地區(qū)，民族問(wèn)題在邊疆也表現(xiàn)得十分突出，并成為復(fù)雜且活躍的邊疆問(wèn)題。因此，陸地邊疆也就被界定為“邊疆民族地區(qū)”，或直接就以“民族地區(qū)”來(lái)指稱(chēng)或指代。由于如此，陸地邊疆的治理自然就被置于民族問(wèn)題的框架下謀劃，并由國(guó)家民委來(lái)統(tǒng)籌和推進(jìn)。近年來(lái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)陸地邊疆的“興邊富民”工程，就是由國(guó)家民委提出和推進(jìn)的。這樣的制度性安排也表明，陸地邊疆的治理并沒(méi)有被納入國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)，定位相對(duì)較低。

　　陸地邊疆經(jīng)過(guò)持續(xù)治理，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面取得了很大的效果，尤其是在改革開(kāi)放以來(lái)的快速現(xiàn)代化中取得了令人矚目的成就。但是，在現(xiàn)有框架的影響下，國(guó)家在陸地邊疆治理中投入的資源十分有限，陸地邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平仍然普遍較低。再加上自身客觀條件的限制以及歷史上治理力度的不足，使得陸地邊疆發(fā)展相對(duì)核心區(qū)或內(nèi)地而言明顯地滯后，一些地方甚至與內(nèi)地存在著巨大的差距。

　　不過(guò)，近年來(lái)國(guó)家發(fā)展的總體形勢(shì)發(fā)生了根本性的變化，陸地邊疆及其治理的地位也隨之而發(fā)生了重大的改變。一方面，在現(xiàn)代化建設(shè)取得巨大成就的基礎(chǔ)上，全面提升綜合國(guó)力成為國(guó)家發(fā)展的基本指向。為實(shí)現(xiàn)這樣的國(guó)家目標(biāo)，在穩(wěn)步推進(jìn)核心區(qū)治理的基礎(chǔ)上尋求和拓展新的增長(zhǎng)點(diǎn)就成為必要并且日漸緊迫的任務(wù)。在國(guó)家發(fā)展中長(zhǎng)期處于從屬地位并因此而滯后的陸地邊疆，恰恰就可以成為國(guó)家發(fā)展的最為適宜的新的增長(zhǎng)點(diǎn)。另一方面，中國(guó)在快速發(fā)展和崛起的過(guò)程中已經(jīng)越來(lái)越融入世界，國(guó)家發(fā)展的外向性特征越來(lái)越突出。在此條件下，從全球的角度來(lái)看待和謀劃國(guó)家的發(fā)展，成為推動(dòng)國(guó)家崛起和實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)的必要選擇。為此，國(guó)家決策層推出了一系列的基于全球形勢(shì)考慮的外向性戰(zhàn)略。“一帶一路”建設(shè)就是其中的典型。而這一系列的外向性戰(zhàn)略中的絕大部分，都要以陸地邊疆作為支撐點(diǎn)。與此同時(shí)，國(guó)家在綜合國(guó)力全面提升的基礎(chǔ)上也完全有條件和能力將更多的資源投入到陸地邊疆的治理中，有能力在更大范圍和更大的規(guī)模上推進(jìn)邊疆治理，不僅使陸地邊疆與全國(guó)同步發(fā)展，而且可以使陸地邊疆為國(guó)家的進(jìn)一步發(fā)展和崛起提供有力的支撐。這樣的陸地邊疆治理顯然與傳統(tǒng)模式有著諸多重大的不同。

　　現(xiàn)在的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，也比以往任何時(shí)候都更加重視邊疆和邊疆治理。在2010年中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量超越日本而居于世界第二位以后，中國(guó)的崛起就浮出了水面。中央領(lǐng)導(dǎo)集體依憑改革開(kāi)放以來(lái)現(xiàn)代化快速發(fā)展取得的成就，以及中華文明數(shù)千年的積淀，通過(guò)強(qiáng)有力的國(guó)家治理來(lái)促進(jìn)國(guó)家發(fā)展，一舉完成國(guó)家崛起和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的決心日漸彰顯。中央領(lǐng)導(dǎo)集體通過(guò)有效的國(guó)家治理來(lái)解決國(guó)家面臨的各種問(wèn)題的意志，“治國(guó)必治邊”的治國(guó)方略、“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的政策宣示，以及近年來(lái)國(guó)家頒布的一系列邊疆治理的政策等，不僅體現(xiàn)了當(dāng)下的治國(guó)者治理國(guó)家的新思維，也凸顯了國(guó)家治理中的邊疆議題，提升了邊疆治理的地位。在此條件下，陸地邊疆治理在國(guó)家治理中的地位得到了前所未有的凸顯。

　　邊疆乃國(guó)家的邊疆。但邊疆是國(guó)家疆域的特殊區(qū)域，自然會(huì)產(chǎn)生一系列的特殊問(wèn)題。邊疆問(wèn)題產(chǎn)生并存在于邊疆，但卻影響到整個(gè)國(guó)家。邊疆問(wèn)題也是國(guó)家面臨的問(wèn)題。① 國(guó)家必須運(yùn)用政權(quán)的力量去解決突出的邊疆問(wèn)題，于是便在國(guó)家治理中形成了具有特定內(nèi)涵的“邊疆治理”。對(duì)陸地邊疆進(jìn)行治理，既是國(guó)家的責(zé)任，也是國(guó)家治理的重要組成部分。其中，中央政府是邊疆治理的核心主體和主導(dǎo)，邊疆的地方政府是邊疆治理的直接實(shí)施者，全國(guó)的其他地方政府也肩負(fù)著邊疆治理的責(zé)任。從這個(gè)意義上說(shuō)，陸地邊疆治理就是在中央政府主導(dǎo)下，在內(nèi)地的地方政府的配合下，邊疆地方政府運(yùn)用職權(quán)來(lái)解決突出的邊疆問(wèn)題的行動(dòng)和過(guò)程。而政府運(yùn)用職權(quán)來(lái)解決邊疆問(wèn)題的過(guò)程，動(dòng)員和調(diào)配資源是其中的關(guān)鍵。一個(gè)具體的邊疆治理行為，往往就由邊疆問(wèn)題、治理主體、治理資源這些基本要件構(gòu)成。承擔(dān)邊疆治理責(zé)任的政府，合理地調(diào)配和使用資源去解決面臨和突出的邊疆問(wèn)題，是邊疆治理的基本的行動(dòng)邏輯。邊疆治理要解決的邊疆問(wèn)題是否明晰并得到準(zhǔn)確的界定，治理主體的責(zé)任是否明確并形成解決問(wèn)題的意愿，治理過(guò)程是否得到有效的資源支持，是陸地邊疆治理能否取得成效的決定性環(huán)節(jié)。

　　從整個(gè)國(guó)家的角度來(lái)看，陸地邊疆就是國(guó)家陸地疆域的邊緣性地區(qū)。但在國(guó)家的治理中，這樣一個(gè)龐大的地域又是由不同的行政區(qū)域構(gòu)成的，或者說(shuō)，整體性的陸地邊疆要落實(shí)到一個(gè)個(gè)具體的行政區(qū)域上并由其構(gòu)成。我國(guó)長(zhǎng)期將擁有陸地邊界的省區(qū)確定為邊疆省區(qū)，近年來(lái)推行的“興邊富民”行動(dòng)又把鄰近邊界的邊境縣(旗、市、市轄區(qū))和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的邊境團(tuán)場(chǎng)確定為實(shí)施范圍。但從邊疆治理的角度來(lái)看，這兩種按行政區(qū)域界定邊疆范圍的做法都失之偏頗。隨著我國(guó)疆域內(nèi)核心區(qū)與邊疆的分界線(xiàn)漸次向外推移，轄有邊界的省區(qū)的很大部分尤其是中心城市已經(jīng)不再具有邊疆的性質(zhì)，籠統(tǒng)地把轄有邊界的省區(qū)界定為邊疆的做法就不再恰當(dāng)了。而把鄰近邊界的縣級(jí)行政區(qū)域界定為邊疆的話(huà)，一是邊疆的范圍明顯小于從國(guó)家整體角度認(rèn)定的陸地邊疆的范圍，并且現(xiàn)實(shí)存在的邊疆問(wèn)題的范圍也大都超越于縣的范圍;二是邊疆的縣級(jí)政府調(diào)配資源去解決突出邊疆問(wèn)題的能力有限，實(shí)在無(wú)力承擔(dān)起邊疆治理的責(zé)任。因此，結(jié)合陸地邊疆整體范圍的界定和邊疆治理的實(shí)踐，把鄰近邊界的市州一級(jí)行政區(qū)域確定為行政意義或治理意義上的陸地邊疆較為恰當(dāng)。① 從這個(gè)意義上看，鄰近邊界的地市州的政府，就是邊疆治理的直接責(zé)任主體。當(dāng)然，這里所說(shuō)的政府是廣義上的，應(yīng)該是一個(gè)政府單位，即“一級(jí)地方承擔(dān)和行使國(guó)家權(quán)力并履行地方治理職責(zé)的整體”②。

　　今天，陸地邊疆及其治理的地位前所未有地凸顯，關(guān)乎國(guó)家發(fā)展目標(biāo)和國(guó)家崛起的實(shí)現(xiàn)。但與此同時(shí)，陸地邊疆治理中凸顯出來(lái)的邊疆問(wèn)題也愈顯突出，傳統(tǒng)的邊疆問(wèn)題中的穩(wěn)定問(wèn)題、發(fā)展問(wèn)題、民族問(wèn)題、安全問(wèn)題不僅仍然存在，而且具有了新的內(nèi)容和特點(diǎn)，也更加復(fù)雜。此外，非傳統(tǒng)安全問(wèn)題、國(guó)外勢(shì)力的滲透問(wèn)題、人口流動(dòng)問(wèn)題、反貧困問(wèn)題等新的問(wèn)題也日漸突出。從總體上看，邊疆地方政府必須應(yīng)對(duì)的問(wèn)題要比內(nèi)地同一層級(jí)政府必須應(yīng)對(duì)的問(wèn)題多得多，不僅面臨著一般意義上的地方治理問(wèn)題，而且面臨著國(guó)家的邊疆問(wèn)題。同時(shí)，邊疆地方政府還必須在支持國(guó)家若干外向性戰(zhàn)略方面有所作為。但與此形成鮮明對(duì)照的卻是，作為陸地邊疆治理的具體責(zé)任者，邊疆地方政府擁有或可掌控的資源卻普遍比內(nèi)地同一層級(jí)的政府的少得多，從而致使邊疆地方政府在解決突出的邊疆問(wèn)題的實(shí)踐中總是受到資源不足的困擾和掣肘，結(jié)果便是陸地邊疆治理的任務(wù)難以完成，邊疆治理的任務(wù)常常成為邊疆地方政府難以承受之重。

　　二、影響陸疆治理的資源困境

　　陸地邊疆處于陸地疆域的邊緣，遠(yuǎn)離國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，自然條件與核心區(qū)存在著巨大的差距，自古以來(lái)國(guó)家或中央政府在此投入的治理力量和治理資源都無(wú)法與核心區(qū)相比擬。在諸多主客觀因素的影響下，陸地邊疆內(nèi)有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民福祉的條件較為有限，既有的資源稟賦和資源豐度遠(yuǎn)遜于核心區(qū)。而且，既有的資源在不同區(qū)域的分布還十分地不平衡。這樣的客觀條件或者特殊的邊疆國(guó)情，為當(dāng)下在此區(qū)域內(nèi)履行治理職責(zé)的地方政府提供的條件自然也就十分有限。邊疆地方政府在治理實(shí)踐中調(diào)配或利用資源時(shí)總是捉襟見(jiàn)肘，邊疆治理的進(jìn)程時(shí)常為資源所困，受到了資源不足或資源短缺的硬性制約，出現(xiàn)了瓶頸效應(yīng)。當(dāng)然，邊疆治理為資源所困的程度和具體形態(tài)在不同的邊疆地市州各有不同，但資源不足或短缺對(duì)邊疆治理形成硬性制約的狀況在整個(gè)陸地邊疆范圍內(nèi)卻具有普遍性。

　　從當(dāng)前的總體情況來(lái)看，邊疆的地方政府在邊疆治理實(shí)踐中總是面臨著以下幾個(gè)方面的資源短缺，或者說(shuō)，往往難以擺脫以下幾種瓶頸效應(yīng)：

　　一是，經(jīng)濟(jì)資源匱乏。從邊疆治理的角度來(lái)看，邊疆地區(qū)既有的經(jīng)濟(jì)要素和能夠轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)要素的其他因素，以及有利于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形成和發(fā)展的各種條件，都可視為邊疆治理中的經(jīng)濟(jì)資源。我國(guó)的整個(gè)地勢(shì)西高東低，呈階梯狀分布，向海洋傾斜，河流流向自西向東，西部的降水少于東部?；谶@樣的地形特點(diǎn)，我國(guó)直接與陸地邊界相鄰的邊疆地市州，大都分布著高山大川、沙漠、戈壁、草原。西南邊疆的一些地區(qū)本身就處于高原，甚至就是聳立的高山，還常伴有高寒缺氧。而且，這些邊疆地區(qū)大都遠(yuǎn)離國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治和文化中心，與他國(guó)相鄰或接壤，交通阻隔，易生邊患。在這樣的背景下，歷史上的中央政府往往出于安全的考慮，不愿將太多的資源投入到邊疆的開(kāi)發(fā)與建設(shè)當(dāng)中。由于如此，邊疆的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與核心之間的差距十分明顯，甚至是十分巨大，各種有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素不容易形成、難以積聚、稀缺程度高，從而使政府動(dòng)員、獲得、調(diào)配和利用各種經(jīng)濟(jì)資源的難度大大增加。我國(guó)沿邊的各個(gè)地市級(jí)行政區(qū)域中，資源稟賦好和存量大的地方不能說(shuō)沒(méi)有但也屬鳳毛麟角，經(jīng)濟(jì)資源短缺是陸地邊疆的普遍現(xiàn)象。邊疆地區(qū)的地理?xiàng)l件普遍較差，①生態(tài)脆弱，國(guó)家實(shí)行天然林保護(hù)和自然環(huán)境保護(hù)政策后，可用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自然條件更是迅速減少。由于開(kāi)發(fā)和建設(shè)的滯后，基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，市場(chǎng)的規(guī)模和成熟程度都處于一個(gè)較低的水平，高素質(zhì)的勞動(dòng)力奇缺，資金和技術(shù)引入面臨嚴(yán)重困難。這樣的條件無(wú)疑給這里的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及進(jìn)一步的開(kāi)發(fā)和建設(shè)造成嚴(yán)重的制約。

　　二是，社會(huì)資源短缺。在邊疆治理的實(shí)踐中，邊疆地區(qū)社會(huì)中既有和潛在的有利于社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民福祉起促進(jìn)作用的各種條件和因素，都是必須充分開(kāi)發(fā)和利用的社會(huì)資源。邊疆地區(qū)社會(huì)資源的狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)發(fā)展程度之間存在直接的關(guān)聯(lián)。邊疆開(kāi)發(fā)和建設(shè)的程度較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期滯后并處于一個(gè)較低的水平，不可避免地導(dǎo)致了這里的社會(huì)發(fā)育和發(fā)展的程度都比較低。那些在新中國(guó)成立時(shí)仍處于原始社會(huì)后期的地區(qū)，雖在新中國(guó)成立后實(shí)現(xiàn)了“跨越式發(fā)展”，但社會(huì)的發(fā)育和發(fā)展的進(jìn)化性特征總是頑強(qiáng)地體現(xiàn)出來(lái)。邊疆在短時(shí)間內(nèi)彌補(bǔ)其在長(zhǎng)期歷史發(fā)展中形成的差距的愿望無(wú)法完全地得到實(shí)現(xiàn)。因此，邊疆地區(qū)用于促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的條件，明顯落后于內(nèi)地。由于社會(huì)建設(shè)方面投入的力量和資源不足，各種社會(huì)設(shè)施的建設(shè)水平普遍較低，社會(huì)事業(yè)的各種機(jī)構(gòu)和機(jī)制健全的程度普遍不高;教育、科研和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員存量本來(lái)就不足，近年來(lái)由于發(fā)展機(jī)會(huì)和待遇等方面的原因而出現(xiàn)了流失，一些地方甚至陷于無(wú)人可用的境地;能夠?qū)ι鐣?huì)發(fā)展提供支持社會(huì)資本的存量也比較低。社會(huì)資本并不是一種可見(jiàn)的硬性條件，而是一種文化性質(zhì)的軟性條件，②它對(duì)邊疆地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著基礎(chǔ)性的影響并且這樣的影響還十分深遠(yuǎn)。由于歷史文化和社會(huì)發(fā)展條件的影響，邊疆地區(qū)能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供積極影響的社會(huì)資本往往存量較低，對(duì)邊疆地方政府利用文化條件促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的努力形成掣肘。

　　三是，政治資源不足。對(duì)于一個(gè)具體從事邊疆治理的政府來(lái)說(shuō)，國(guó)家現(xiàn)行政治體系、權(quán)力結(jié)構(gòu)、政治進(jìn)程和政治生活中各種可作用于邊疆治理過(guò)程并對(duì)其成效產(chǎn)生影響的因素，都可視為邊疆治理中可資利用的政治資源。邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平、處于國(guó)家疆域的邊緣、遠(yuǎn)離國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)文化中心，以及居于中央政策傳導(dǎo)末端的特點(diǎn)等，都對(duì)區(qū)域內(nèi)邊疆治理可資利用的政治資源的形成、分配和損益產(chǎn)生直接的影響，此種影響中的絕大部分都并非是積極的。由于如此，邊疆治理中政治資源的短缺也就不足為奇了。首先也最為突出的便是職權(quán)的不足。在中國(guó)這樣一個(gè)以中央集權(quán)為主要特征的權(quán)力分配體制中，一級(jí)地方政府的職權(quán)是有明確規(guī)定的，人民代表大會(huì)和人民政府的職權(quán)更是由一系列憲制性文件明確確定了的。但是，邊疆地方政府實(shí)際擁有和可行使的權(quán)力不僅會(huì)因其可支配的經(jīng)濟(jì)資源(尤其是財(cái)政資金)和社會(huì)資源的多寡而有所益損，而且會(huì)因上級(jí)的特殊授權(quán)和政策的限制而有所增減，同時(shí)還會(huì)因各個(gè)部分之間在職權(quán)有限時(shí)難以消除的相互掣肘而受到影響。除極少數(shù)地方外，邊疆地方政府職權(quán)增加的現(xiàn)象并不多，對(duì)權(quán)力造成限制的因素卻不少，如為了維護(hù)穩(wěn)定、與周邊國(guó)家的關(guān)系以及環(huán)境保護(hù)的原因等，上級(jí)政府制訂了許多限制性的規(guī)定，從而對(duì)邊疆地方政府的權(quán)力造成了減損。其次，國(guó)家邊疆政策的族際主義取向?qū)е碌陌褜?duì)個(gè)別民族的幫扶置于區(qū)域發(fā)展之上的導(dǎo)向，從上級(jí)政府爭(zhēng)取到的可靈活動(dòng)用的政策工具(優(yōu)惠政策)有限(明顯不如東部地方政府)，上級(jí)普惠政策由于政策傳導(dǎo)的影響而導(dǎo)致的減損(滯后、走樣、衰減)等，對(duì)邊疆地方政府的政策工具也形成了實(shí)際的限制。再次，地方政府人員的素質(zhì)、實(shí)際待遇(工作條件艱苦、待遇卻明顯低于內(nèi)地)與內(nèi)地的明顯落差而對(duì)干部工作積極性和創(chuàng)造性的影響等，都不可避免地對(duì)地方政府的效能造成消極影響。最后，邊疆地方政府受到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和政府的關(guān)注也相對(duì)較少，領(lǐng)導(dǎo)視察少，遇到的問(wèn)題難以直接上傳因而從上級(jí)獲得的支持也較為有限。

　　對(duì)于陸地邊疆的治理來(lái)說(shuō)，上述資源短缺是一種普遍現(xiàn)象。誠(chéng)然，邊疆某些個(gè)別的地方政府可能會(huì)在上述的某個(gè)方面擁有較好的條件，但上述幾個(gè)方面結(jié)合而形成的整體狀況的水平往往難以達(dá)到內(nèi)地同一層級(jí)地方政府的水平。誠(chéng)然，國(guó)家在西藏、新疆等熱點(diǎn)地區(qū)投入了大量的資源，甚至?xí)箓€(gè)別的地方政府擁有的某些方面的資源的總量超越內(nèi)地同一層級(jí)的政府，但這些都無(wú)法從根本上改變邊疆地方政府在治理中面臨的資源短缺的狀況。從總體來(lái)看，邊疆治理中的資源短缺不是某個(gè)方面的，而是整體性的短缺。

　　陸地邊疆治理的根本，是解決突出的邊疆問(wèn)題。陸地邊疆治理面臨的資源短缺問(wèn)題，不可避免地對(duì)從事邊疆治理的政府形成掣肘，致使邊疆治理的目標(biāo)難以達(dá)成。當(dāng)然，這并不是說(shuō)陸地邊疆的各個(gè)區(qū)域未能得到有效治理，矛盾突出、問(wèn)題叢生。從總體上看，陸地邊疆各個(gè)區(qū)域的政府還是有效能的，能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域的有效治理，保障了社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)了邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民生活水平的提高。治理資源短缺造成的結(jié)果是，邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中遇到的許多事情想辦而辦不了或辦不好，邊疆治理的各種目標(biāo)難以達(dá)成;由于治理的力度不夠，邊疆地區(qū)與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差距不僅難以減小，而且還在進(jìn)一步拉大并逐漸成為趨勢(shì);邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)，使得把邊疆作為國(guó)家整體發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)，以及通過(guò)邊疆的鞏固和發(fā)展來(lái)支撐國(guó)家戰(zhàn)略尤其是外向性戰(zhàn)略的期望難以成為現(xiàn)實(shí)。

　　三、突破困境須要改革和創(chuàng)新

　　陸地邊疆治理為資源短缺所困而滯后的狀況，與國(guó)家發(fā)展的目標(biāo)和要求之間的反差明顯而巨大。今天，中國(guó)正在快速且強(qiáng)勢(shì)地崛起。目前正處于崛起的關(guān)鍵時(shí)期，不進(jìn)則退、不進(jìn)則衰。在這樣的情況下，國(guó)家決策層在以中國(guó)夢(mèng)來(lái)凝聚全國(guó)人民的共識(shí)和力量的同時(shí)，還把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為“全面深化改革的總目標(biāo)”的核心內(nèi)容，宣示了通過(guò)國(guó)家治理來(lái)促進(jìn)國(guó)家發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)意志。在國(guó)家目標(biāo)和國(guó)家意志積極進(jìn)取的態(tài)勢(shì)明顯而突出的情況下，陸地邊疆治理因資源短缺而滯后的狀態(tài)就不能被繼續(xù)容忍了，必須在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中及時(shí)加以改變。

　　在中國(guó)的現(xiàn)代化快速發(fā)展并取得巨大成就的今天，國(guó)家的綜合實(shí)力和能力大幅提升，國(guó)家完全有條件和能力投入更多的資源于邊疆治理，這就為從根本上改變陸地邊疆治理資源短缺的現(xiàn)狀提供了強(qiáng)有力的支撐。從根本上改變這種狀況不僅必要也完全可能。從總體狀況來(lái)看，今天陸地邊疆治理的結(jié)構(gòu)已經(jīng)落后于國(guó)家治理的新思維，明顯存在著“舊體制”與“新思維”的矛盾。因此，根據(jù)今天國(guó)家治理的新

　　條件和新要求來(lái)改變陸地邊疆治理資源短缺的狀況，就必須調(diào)整現(xiàn)有的陸地邊疆治理結(jié)構(gòu)。首先，要充分認(rèn)識(shí)并全面發(fā)揮中央政府在陸地邊疆治理中的主導(dǎo)作用，在全國(guó)范圍調(diào)配資源。在中央政府的主導(dǎo)下，邊疆治理必須是全國(guó)一盤(pán)棋，須在整個(gè)國(guó)家的范圍內(nèi)來(lái)進(jìn)行資源的動(dòng)員和調(diào)配。在我國(guó)的綜合國(guó)力大為增強(qiáng)的條件下，由中央政府在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)配資源，陸地邊疆治理資源短缺的問(wèn)題便可迎刃而解。其次，還必須突破和改變傳統(tǒng)的邊疆治理思維和格局。陸疆治理的資源困境是在傳統(tǒng)的邊疆治理的思維和結(jié)構(gòu)中形成的。要從根本上改變這樣的狀況，在傳統(tǒng)的邊疆治理框架中兜圈子或修修補(bǔ)補(bǔ)是不行的。只有以改革和創(chuàng)新的思維來(lái)應(yīng)對(duì)，對(duì)陸地邊疆治理進(jìn)行改革和創(chuàng)新，以新的思維、新的方式來(lái)規(guī)劃陸地邊疆治理，才能在改變陸地邊疆治理資源短缺方面有所突破。

　　陸地邊疆治理的改革和創(chuàng)新涉及的內(nèi)容很多，但都具體地落實(shí)在戰(zhàn)略和策略?xún)蓚€(gè)層面，陸地邊疆治理必須要根據(jù)新的形勢(shì)，以改革創(chuàng)新的思維，在戰(zhàn)略和策略?xún)蓚€(gè)層面做出理性的選擇。

　　陸地邊疆治理中的資源短缺狀況的形成和持續(xù)，與邊疆治理在國(guó)家治理格局中的定位直接相關(guān)，是一個(gè)戰(zhàn)略性安排的必然結(jié)果。今天要想從根本上改變陸地邊疆治理資源短缺的狀況，就必須從國(guó)家治理總體格局著眼，從國(guó)家治理總體格局的角度做出戰(zhàn)略性的調(diào)整，在國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)中進(jìn)行謀劃，從根本上改變陸地邊疆治理的思路。只有如此，改變陸地邊疆治理資源短缺的目標(biāo)才有可能達(dá)成。

　　在我國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)家治理體系中，邊疆治理受制于傳統(tǒng)的“邊緣-核心”結(jié)構(gòu)而處于從屬的地位，必須服從和服務(wù)于核心區(qū)的治理。然而，今天國(guó)家治理和國(guó)家發(fā)展的形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。國(guó)家發(fā)展追求的是一種整體性的水平和能力提升，具備了在陸地邊疆治理方面投入更多的能力和資源的條件，陸地邊疆及其治理完全可以在國(guó)家治理和國(guó)家發(fā)展中發(fā)揮更大作用和扮演更加重要的角色。因此，對(duì)國(guó)家治理中傳統(tǒng)的“邊緣-核心”模式進(jìn)行調(diào)整，加大邊疆治理的力度，充分發(fā)揮邊疆治理對(duì)于國(guó)家治理的積極作用，構(gòu)建“邊緣-核心”雙向互動(dòng)模式，就成為必要和必然的選擇。而一旦從國(guó)家治理格局的角度做出這樣的調(diào)整，陸地邊疆治理資源短缺的狀況就會(huì)隨著邊疆治理地位的提升而獲得改善的空間。

　　在傳統(tǒng)的國(guó)家治理格局中，陸地邊疆治理以解決民族問(wèn)題為主要的指向和內(nèi)容，是一種典型的“族際主義”的治理取向，陸地邊疆治理的定位不高，地位提升的空間十分有限。陸地邊疆治理中的資源短缺狀況與此不無(wú)關(guān)系。因此，要從根本上改變陸地邊疆治理的資源短缺狀況，就必須調(diào)整這樣的邊疆治理取向，依照陸地邊疆的本來(lái)面目將其定性為國(guó)家疆域的邊緣性區(qū)域，以解決存在于邊疆并影響整個(gè)國(guó)家的區(qū)域性問(wèn)題作為邊疆治理的主要任務(wù)，確立“區(qū)域主義”的治理取向。① 當(dāng)然，這樣一來(lái)，就必須把陸地邊疆治理提升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度來(lái)定位和謀劃。

　　從根本上改變陸地邊疆治理資源短缺的狀況，既要從戰(zhàn)略上進(jìn)行整體謀劃，也要從策略上解決問(wèn)題。從戰(zhàn)略上解決問(wèn)題，是要提升邊疆治理在國(guó)家治理中的地位，改變陸地邊疆治理的方式。而從策略上解決問(wèn)題，則是要找到可以有效改變陸地邊疆治理資源短缺狀況的具體辦法，促成能夠有效解決問(wèn)題的政策的制訂。當(dāng)前陸地邊疆治理面臨的資源困境的核心是資源短缺，對(duì)應(yīng)的措施從根本上就應(yīng)該是在中央的主導(dǎo)下進(jìn)行資源補(bǔ)充或資源供給。在這方面，以下幾個(gè)方面的政策選擇是有效且可行的。

　　首先是政策支持。在我國(guó)這樣一種高度集權(quán)的權(quán)力格局中，中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府通過(guò)特定的政策來(lái)給予支持，是央地關(guān)系及上下級(jí)政府關(guān)系中的常見(jiàn)且普遍的現(xiàn)象。中央政府、上級(jí)政府對(duì)特區(qū)、民族自治地方、新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)等，以政策支持來(lái)促進(jìn)其發(fā)展，就是這方面的典型。在國(guó)家邊疆治理的框架中，由中央政府、省區(qū)政府對(duì)負(fù)有邊疆治理責(zé)任的地方政府給以特定的政策支持，是有

　　效解決邊疆地方政府治理中資源短缺問(wèn)題的最為直接和便捷的方式。這樣的政策支持可分為兩個(gè)大類(lèi)：一是特殊授權(quán)政策，一是專(zhuān)門(mén)優(yōu)惠政策。前者可比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)的政策支持，給予從事邊疆治理的地州市政府以特殊授權(quán)，使其擁有比內(nèi)地同級(jí)政府更多的職權(quán)，以彌補(bǔ)其在處理邊疆問(wèn)題中常常出現(xiàn)的權(quán)力資源不足，逐漸地達(dá)成責(zé)權(quán)的平衡，以保證邊疆地方政府能夠以權(quán)事責(zé)。后者則是針對(duì)邊疆地州市的專(zhuān)項(xiàng)優(yōu)惠政策，內(nèi)容可涉及財(cái)政、金融、社會(huì)事業(yè)、人才、人員待遇等，以應(yīng)對(duì)邊疆經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后、人才流失、工作積極性不高等方面的挑戰(zhàn)。在這方面，待遇政策十分重要。邊疆地區(qū)尤其是沿邊地區(qū)，遠(yuǎn)離國(guó)家及各省區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化中心，大多條件艱苦，行政事業(yè)單位人員的工作任務(wù)繁重，但享有的待遇卻遠(yuǎn)低于內(nèi)地，這是影響干部隊(duì)伍素質(zhì)和積極性以及導(dǎo)致專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才流失的重要原因。

　　通過(guò)政策的方式來(lái)提高邊疆的行政事業(yè)單位人員的待遇，是解決這一問(wèn)題的必要選擇。

　　其次是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。中國(guó)幅員遼闊，地區(qū)間發(fā)展不平衡是常態(tài)，中央政府以彌補(bǔ)財(cái)政薄弱地區(qū)財(cái)力為目的的財(cái)政補(bǔ)助成為必須的手段。但長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，針對(duì)的基本上是窮困地區(qū)和民族地區(qū)，旨在保障受助地區(qū)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和特定項(xiàng)目資金的需求，并不以加強(qiáng)邊疆地方政府的治理能力為目標(biāo)，因而對(duì)解決邊疆地方政府資源短缺問(wèn)題往往于事無(wú)補(bǔ)。其實(shí)，從邊疆治理的角度來(lái)看，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也能夠成為增強(qiáng)邊疆地方政府治理能力的有效手段，可作為邊疆治理的一種制度性機(jī)制。如果中央政府設(shè)立針對(duì)邊疆地方政府的治理過(guò)程的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，定能在改變邊疆地方政府治理資源短缺方面發(fā)揮直接作用。

　　再次是政府間援助。1979年“全國(guó)邊防工作會(huì)議”上中央提出對(duì)口支援政策以來(lái)，對(duì)口支援逐步發(fā)展成為一種中央主導(dǎo)下的地方政府間援助制度，也是中央政府在地方政府間進(jìn)行資源配置的有效手段。實(shí)踐證明，對(duì)口支援在中央政府主導(dǎo)和全國(guó)一盤(pán)棋的總體框架下，對(duì)于解決地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡和災(zāi)后重建問(wèn)題，尤其是在解決某些區(qū)域因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后而帶來(lái)的全局性影響問(wèn)題方面發(fā)揮了重要的作用，是社會(huì)主義國(guó)家在地區(qū)間配置資源的有效的制度安排。對(duì)口支援的政策也涉及邊疆地方政府并且收效良好，但這一制度卻并非著眼于邊疆治理。其實(shí)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展且邊疆與內(nèi)地發(fā)展差距拉大的情況下，這樣的制度安排蘊(yùn)涵的能量非常大，為將其制度功能運(yùn)用于陸地邊疆治理提供了充分的可能性。如果將這一制度擴(kuò)大范圍并普遍性地適用于全國(guó)的邊疆地州市，動(dòng)員全國(guó)內(nèi)地的政府來(lái)對(duì)口支援邊疆地方政府，不僅能夠在有效解決邊疆治理的資源短缺方面發(fā)揮重要作用，而且也能使內(nèi)地的地方政府在國(guó)家的邊疆治理中承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任。

　　最后是國(guó)家直接投資。我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系以后，國(guó)家通過(guò)直接投資而介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的做法越來(lái)越少了，但國(guó)家直接投資仍然是維護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈、建設(shè)重大基礎(chǔ)設(shè)施、引導(dǎo)社會(huì)資金流向、宣示國(guó)家意志的不可取代的方式，是一種重要的治理手段。事實(shí)上，近年來(lái)我國(guó)在通過(guò)國(guó)家直接投資來(lái)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)方面，也一直都大有作為并取得了良好的效果。在把邊疆治理作為國(guó)家戰(zhàn)略的前提下，中央政府主導(dǎo)邊疆治理將實(shí)現(xiàn)經(jīng)?；椭贫然?。在此背景下，國(guó)家投資不失為促進(jìn)陸地邊疆治理的有效手段。如果國(guó)家直接投資于陸地邊疆的基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)有企業(yè)在邊疆開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的國(guó)家固定資產(chǎn)，定能在改變陸地邊疆治理資源短缺方面發(fā)揮無(wú)法取代的作用。

　　(注：參考文獻(xiàn)從略。)

　　【作者簡(jiǎn)介】周平，男，云南大姚人，云南大學(xué)特聘教授，教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授，博士，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論、民族政治學(xué)、地方政府與邊疆治理。