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　　交通政策水平是現(xiàn)代社會治理體系與能力的重要組成部分，我國在交通領(lǐng)域的基本服務(wù)還沒有得到應(yīng)有重視，與國際上通過立法確立交通權(quán)的趨勢也還有相當(dāng)差距;我國交通運輸政策的研究與制定存在著碎片化和一定隨性化的傾向，缺少系統(tǒng)化、權(quán)威化的交通運輸公共政策程序，特別是公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)有效提供的體制機(jī)制尚未建立，影響著運輸業(yè)進(jìn)一步長期健康發(fā)展。

　　日本《交通政策基本法》經(jīng)歷20多年曲折于2013年由日本眾參兩院通過，該法明確了一定時期內(nèi)交通政策的基本框架，規(guī)定了各級政府及其他相關(guān)方面在政策實施過程中的責(zé)任與義務(wù)，被認(rèn)為是該國交通立法領(lǐng)域的一個重要事件，對交通政策的制定和實施產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

　　明確交通政策基本理念

　　該基本法宣稱立法目的是，在交通相關(guān)政策事務(wù)中確立基本理念及實施路徑，明確國家和地方政府的責(zé)任與義務(wù)，并與交通安全對策基本法相對應(yīng)，綜合性計劃性地進(jìn)行推進(jìn)，以保障國民生活安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

　　該法針對交通政策基本理念，規(guī)定了國家、地方政府、交通企業(yè)和普通國民的相關(guān)責(zé)任與義務(wù)。其中國家具有制定綜合交通政策措施和實施的責(zé)任與義務(wù);在實施交通政策過程中，政府必須構(gòu)建必要的法規(guī)以及財政措施;國家通過提供信息等活動促進(jìn)國民對基本理念的理解并取得國民的合作，特別是要從國民立場出發(fā)，尊重國民的意見，制定反映國民意見的相關(guān)政策和措施;政府必須每年向國會提交關(guān)于交通動向的書面報告，其中要明確交通政策措施的內(nèi)容。

　　地方政府必須在交通方面與國家分擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并負(fù)有制定與本地區(qū)自然經(jīng)濟(jì)社會條件相適應(yīng)的政策措施和實施義務(wù)，以振興區(qū)域;地方政府要通過信息和其他活動促進(jìn)國民對基本理念的理解，并取得國民的合作。交通相關(guān)企業(yè)和交通設(shè)施管理者在基本理念的實現(xiàn)過程中也負(fù)有重要責(zé)任，在努力實施自身業(yè)務(wù)的同時，必須對國家以及地方政府所實施的交通政策措施給予協(xié)作。交通相關(guān)企業(yè)還必須提供與自身業(yè)務(wù)相關(guān)的信息。國民則要深刻理解前述基本理念并為之實現(xiàn)做出自己的最大努力，應(yīng)對國家以及地方政府所實施的交通相關(guān)政策措施給予協(xié)作，對基本理念的實現(xiàn)發(fā)揮積極作用。

　　為了推進(jìn)與交通相關(guān)的綜合政策措施的實施，該法規(guī)定政府必須制定相配套的交通政策基本規(guī)劃。交通政策基本規(guī)劃應(yīng)包括確定交通政策措施的基本方針、交通政策措施的目標(biāo)、關(guān)于交通的政府綜合規(guī)劃措施以及有計劃推進(jìn)交通相關(guān)政策措施所必需的其他事項。規(guī)定交通政策基本規(guī)劃必須與國土綜合利用、治理及保護(hù)的國家規(guī)劃以及環(huán)境保護(hù)基本規(guī)劃相協(xié)調(diào)。規(guī)定由內(nèi)閣總理大臣、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣和國土交通大臣負(fù)責(zé)制定和變更交通政策基本規(guī)劃的方案，同時規(guī)定了規(guī)劃制定、修訂和及時向國會報告、向社會公布的程序。

　　立法背景與立法過程

　　這次日本通過的交通政策基本法在法律層級上屬于基本法律。據(jù)不完全統(tǒng)計，在日本被冠以“基本法”字樣的法律約有40個。某一領(lǐng)域基本法的地位既包括其在國家立法體系中與其他基本法律，如民法、刑法和其他基本法的關(guān)系，也包括該法與相關(guān)領(lǐng)域其他法律包括各單行法之間的關(guān)系，基本法是單行法的上位法。日本制定《交通政策基本法》體現(xiàn)了其交通政策重要性的提升，目前日本在交通領(lǐng)域只有兩部基本法，還有一部是1970年制定的《交通安全對策基本法》。

　　有意思的是，日本有關(guān)方面最初的立法意圖卻并不是要制定一部《交通政策基本法》。自上世紀(jì)八十年代開始，日本開始出現(xiàn)老齡化、低生育率、公共交通衰退的現(xiàn)象。當(dāng)時的日本社會黨聯(lián)合與交通運輸相關(guān)的勞動工會以及殘疾人組織等，主張學(xué)習(xí)法國通過交通基本法確立公民的“交通權(quán)(或移動權(quán))”，于1987年提出了制定交通基本法的申請，并多次將“確立以國民為主體的交通政策”作為該黨和改組后社會民主黨的重要參選政策。2002年社會民主黨和民主黨共同向國會正式提交了交通基本法法案，后來又加入了貨物鐵路和區(qū)域交通規(guī)劃等補(bǔ)充內(nèi)容。隨著2009年至2012年民主黨執(zhí)掌政權(quán)，交通基本法法案又經(jīng)過官方交通基本法研討會和交通政策審議會等研究，作為政府法案提交國會，并根據(jù)2011年大海嘯的教訓(xùn)增加了災(zāi)害應(yīng)急交通等內(nèi)容。但相關(guān)立法活動由于自民黨的阻撓而多次受挫。

　　自民黨近年來重新執(zhí)政后態(tài)度轉(zhuǎn)為支持這項立法，但對原來民主黨政府的交通基本法法案進(jìn)行了修改。自民黨在法案中增加了自己強(qiáng)化交通安全保障、大規(guī)模災(zāi)害的應(yīng)變、日本的技術(shù)及海外發(fā)展、交通運輸企業(yè)的發(fā)展和政策調(diào)查研究等主張，卻淡化了社民黨和民主黨強(qiáng)調(diào)的公民交通權(quán)理念。最終交由國會通過的是《交通政策基本法》而不是《交通基本法》，原法案中對交通權(quán)及其“國民健康及最低限度的文化生活運營所必須的移動，及國民日常生活與社會生活運營中所必要的移動、物資的快捷流通和其他國民對于交通的基本需要”的定義性表述也未能正式出現(xiàn)。經(jīng)過20多年的研究與推進(jìn)，在先后多次向國會提交法案并經(jīng)三次廢案和一次擱置之后，日本朝野終于達(dá)成對于交通政策基本法的重要共識。

　　據(jù)分析，日本各方在交通權(quán)立法上的主要分歧，一是若要通過交通基本法強(qiáng)調(diào)交通權(quán)就必須有相應(yīng)的財政支持，而日本尚沒有相應(yīng)的稅種而且增稅難度很大;二是法國交通基本法通過后，進(jìn)一步增加了地方政府的權(quán)力，而日本當(dāng)下似乎并沒有做好這方面應(yīng)有的準(zhǔn)備。交通政策基本法的通過給予了內(nèi)閣與國土交通省擴(kuò)大財政預(yù)算完善交通政策的責(zé)權(quán)。原來提出議案的社民黨和民主黨雖遺憾未實現(xiàn)通過交通基本法在“有關(guān)交通方面的憲法性突破”，但還是認(rèn)可這次在交通政策基本法的制定中邁出了重要步伐。

　　交通政策的依法制定與推進(jìn)

　　據(jù)了解，日本《交通政策基本法》頒布后其效果還是很顯著的。該法要求內(nèi)閣正式制定《交通政策基本規(guī)劃》，并每年向議會提出書面報告。從2014年4月開始，國土交通省利用交通政策審議會和社會資本審議會研究討論交通政策基本規(guī)劃的制定，并向公眾征求意見，在此基礎(chǔ)上，兩個審議會的會長于2015年初向國土交通大臣提交了書面文件。2015年2月13日，《交通政策基本規(guī)劃(2014—2020年)》由內(nèi)閣決議通過。《交通政策基本規(guī)劃》是日本政府以交通政策基本法為依據(jù)，制定的具體政策措施。該政策規(guī)劃的主要內(nèi)容包括三個部分，即交通政策的基本方針、規(guī)劃期間內(nèi)實施的具體目標(biāo)、為實現(xiàn)實施目標(biāo)應(yīng)采取的措施。

　　交通政策基本規(guī)劃的實施目標(biāo)包括大量落地項目，如區(qū)域公共交通網(wǎng)形成的項目總數(shù)到2020年達(dá)到100件，鐵道事業(yè)再實施項目由2013年的4件增加到2020年的10件，地方基本需求項目涉及到的市町村由2013年的311個增加到700個，區(qū)域公交線路由2013年的11684條增長為17000條，無障礙化公共汽車覆蓋率由44%提高到2020年的70%，交通卡互聯(lián)互通則要覆蓋到全國。過去財務(wù)效益比較差的地方性交通項目很難列入規(guī)劃，但目前一些公益性強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通已成為規(guī)劃的主要內(nèi)容。從日本政府近年的財政預(yù)算看，交通預(yù)算更加偏重營利性較差的項目，而且在國土交通省預(yù)算之外還對地方公交項目提供了額外補(bǔ)助。

　　此外，內(nèi)閣還按時向議會提交了《2015交通政策白皮書》和《2016交通政策白皮書》，匯報政策和法律落實情況。與此同時，日本國會在2014年11月對從2007年開始實施的《地方公共交通活性化與再生法》進(jìn)行了修訂，并在2015年和2016年又進(jìn)一步補(bǔ)充完善，包括多項促進(jìn)地方公共交通的實施步驟和財政預(yù)算措施，以便作為落實交通政策基本法的重要法律依據(jù)?？傊?，《交通政策基本法》的制定和實施已在日本交通政策領(lǐng)域產(chǎn)生一系列重要影響，值得我國有關(guān)方面關(guān)注。

　　我國交通政策的研究與制定有待推進(jìn)

　　“交通權(quán)”一詞最早出現(xiàn)在1982年的《法國國內(nèi)交通基本法》中。交通權(quán)具體包括四方面的權(quán)利：居民自由移動的權(quán)利;自由選擇交通手段的權(quán)利;自己運輸或委托運輸財產(chǎn)貨物的權(quán)利;獲得交通手段的相關(guān)信息及使用方法的權(quán)利。法國2010年《交通法典》又對交通權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行了補(bǔ)充和完善，增加了對環(huán)境因素的考慮，要公開公共交通的成本與價格，對于弱勢群體的出行提供經(jīng)濟(jì)上的幫助，政府是公共交通的責(zé)任者等法律條款等。交通權(quán)逐漸成為法國制定交通政策與法規(guī)的基本支柱之一，同時形成交通負(fù)擔(dān)金制度保障交通權(quán)的實現(xiàn)。其他歐美國家及韓國等國也進(jìn)行了相關(guān)的交通權(quán)立法活動，支持以公共交通為主要內(nèi)容的高水平居民出行。

　　交通政策水平是現(xiàn)代社會治理體系與能力的重要組成部分。隨著我國政府職能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，基本公共服務(wù)均等化也在逐步落實之中。但目前我國基本公共服務(wù)的范圍主要是涵蓋出生、教育、勞動、養(yǎng)老等領(lǐng)域，針對衣食、居住、健康、文體等需求，而在交通領(lǐng)域的基本服務(wù)還沒有得到應(yīng)有重視，與國際上通過立法確立交通權(quán)的趨勢也還有相當(dāng)差距。此外，我國交通運輸政策的研究與制定存在著碎片化和一定隨性化的傾向，缺少系統(tǒng)化、權(quán)威化的交通運輸公共政策程序，特別是公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)有效提供的體制機(jī)制尚未建立，影響著運輸業(yè)進(jìn)一步長期健康發(fā)展。這些方面的研究和推廣工作需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

　　(榮朝和：北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授;羅江：北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師;張改平：交通運輸部科學(xué)研究院助理研究員)