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　　核心提示：中國的新聞傳播活動古已有之，但在漫長的封建社會，當(dāng)政者為鞏固統(tǒng)治地位往往對于己不利的言論、報刊、圖書等采取政府管制的嚴(yán)禁政策，逐漸形成“禁言”“禁書”“禁報”等法律文字。及至清末在國內(nèi)形勢的倒逼改革下，才加速了新聞立法的進(jìn)程。

　　中國的新聞傳播活動古已有之，但在漫長的封建社會，當(dāng)政者為鞏固統(tǒng)治地位往往對于己不利的言論、報刊、圖書等采取政府管制的嚴(yán)禁政策，逐漸形成“禁言”“禁書”“禁報”等法律文字。及至清末在國內(nèi)形勢的倒逼改革下，才加速了新聞立法的進(jìn)程。

　　解禁的呼聲與決定立法

　　鴉片戰(zhàn)爭后國門大開，伴隨著西學(xué)東漸，作為西方文明標(biāo)志之一的報刊也被舶來中國。一些先進(jìn)的知識分子有感于西方的強(qiáng)大和中國的日益衰敗，積極主張向西方學(xué)習(xí)以尋找救國之路。其中要求沖破政府的“言禁”和“報禁”，成為諸多有識之士的共同追求。1873年，《申報》即發(fā)文認(rèn)為有興旺的報業(yè)，才有興旺的國家，“今興旺之最大邦，莫如英、美、普(德)、法四國，而新聞紙亦最盛”。1901年《清議報》一百期時梁啟超特意著文指出，西方各國之所以能日進(jìn)月邁，究其原因就在于各國報館的一言一論皆能為全世界人所注視關(guān)切，“彼政府采其議以為政策焉，彼國民奉其言以為精神焉”。隨著民間的呼聲越來越高，清廷內(nèi)部開明官員如湖廣總督張之洞、湖南巡撫陳寶箴、兩江總督劉坤一等也主張有限度地開放“言禁”“報禁”。張之洞甚至公開贊揚(yáng)《時務(wù)報》“見識正大，議論且要，足見增廣見聞，激發(fā)志氣”。在康有為上書光緒皇帝“請定中國報律”，第一次將新聞立法的呼聲傳達(dá)到最高統(tǒng)治者后，年輕且有抱負(fù)的光緒皇帝在一份奏摺上批諭“泰西律例，專有報律一門，應(yīng)由康有為詳細(xì)譯出，參以中國情形，定為報律”，這亦是中國著手?jǐn)M訂新聞法之始。怎奈維新黨人操之過急，變法失敗后康梁出逃，六君子喋血，光緒被囚，慈禧一紙令下，全國維新報刊幾乎全部被查封，報律一事也就胎死腹中。

　　然而盡管清政府一再禁止民間辦報，民營報業(yè)卻在短暫的沉寂后又重新活躍。志在改朝換代的革命黨人利用各種條件在國內(nèi)創(chuàng)辦了大量報刊，并且由于租界的庇護(hù)，使得清廷對新聞報刊的管理鞭長莫及。1903年清廷在“蘇報案”事件的處理上費(fèi)盡周折，為引渡章太炎和鄒容而不得不與上海租界展開了一場馬拉松式的艱難交涉，由此深感制定報律的必要，不得不考慮改變管理辦法。1905年，清政府為應(yīng)對日益高漲的資產(chǎn)階級民主革命運(yùn)動，宣布實(shí)行“預(yù)備立憲”，委派載澤、端方等五大臣出洋考察。五大臣回國后在《奏請以五年為期改行立憲政體折》中指出集會、言論、出版是歐美列強(qiáng)許以的民間自由，而人民也以此三大自由而感到幸福，主張效仿英、法、日等立憲國家制定相關(guān)新聞立法，“編集會律、言論律、出版律，以一趨向而定民志”。

　　五個報律及《欽定憲法大綱》中的新聞法規(guī)

　　1906年，清政府頒布由商部、巡警部、學(xué)部共同制定的《大清印刷物件專律》6章41條，第一次對印刷物的記載、發(fā)行、送審等活動予以規(guī)范，明確規(guī)定印刷物必須事先登記注冊，刊載違禁內(nèi)容將受處罰，已具有出版法的性質(zhì)。同年為防范報刊的革命宣傳活動，清政府命京師巡警總廳頒布《報章應(yīng)守規(guī)則》9條作為“專律”的補(bǔ)充，禁載內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化為“不得詆毀宮庭”“不得妄議朝政”“不得妨害治安”“不得敗壞風(fēng)俗”“外交內(nèi)政之件等報館不得揭載”。1907年，為加強(qiáng)管理日益增多的民間報館，民政部頒行《報館暫行條例》。1908年，清政府參照日本

　　《新聞紙條例》頒布了更為苛細(xì)的《大清報律》。《大清報律》正文和附則共45條，涉及報刊的創(chuàng)辦手續(xù)、編輯、稿件審查、出版、發(fā)行、禁載、違禁處罰、職業(yè)道德等方面，是中國第一部內(nèi)容完備的新聞法。1910年，民政部再次對《大清報律》進(jìn)行修訂，經(jīng)資政院復(fù)議后改名《欽定報律》于1911年頒行。

　　上述五個報律與1908年頒布的《欽定憲法大綱》相關(guān)法規(guī)，奠定了中國近代的新聞法制體系，開新聞自由之先河，堪稱中國新聞立法的全方位突破。

　　確立了較為完備的新聞立法體系。從形式上看，清末報律的制定實(shí)施牽動了政府諸多部門，最初是由中央幾個部門共同制定，后由民政部擬定和實(shí)施，在地方則是各省督撫負(fù)責(zé)。因此，清末的新聞立法體系實(shí)際上是由中央制定的報刊管理法規(guī)和地方制定的新聞法規(guī)相結(jié)合的一個新聞法規(guī)體系。中央制定的《大清報律》等規(guī)定覆蓋全國，是具有普通意義的新聞法規(guī)，地方則從本地情況出發(fā)，制定相應(yīng)的報刊條令規(guī)范轄區(qū)內(nèi)的報刊活動，對中央的新聞法規(guī)起到補(bǔ)充作用。從內(nèi)容而言，清末報律經(jīng)歷了一個從簡單粗略到細(xì)化完備的過程。早期的《報章應(yīng)守規(guī)則》《報館暫行條例》和《大清印刷物件專律》內(nèi)容簡略，主要是對報刊的注冊、禁載、處罰等作了基本的規(guī)定?！洞笄鍒舐伞泛汀稓J定報律》不僅體現(xiàn)了清政府新聞管控的頂層設(shè)計，內(nèi)容方面更為嚴(yán)細(xì)完備，增加了保押金制度和事前檢查制度，尤以在禁載內(nèi)容和處罰方面的規(guī)定最為細(xì)致。

　　從法律的地位上賦予民眾新聞自由。清政府在《欽定憲法大綱》里明文規(guī)定“臣民法律范圍內(nèi)，所有言論、著作、出版及集會、結(jié)社等事，均準(zhǔn)其自由”，第一次在具有國家基本法性質(zhì)的法律文件中明確作出了賦予民眾言論出版自由的規(guī)定。這對中國封建社會長期以來的言禁、書禁、報禁是個有力的突破，頗具西方資產(chǎn)階級法制色彩。《大清報律》改傳統(tǒng)官方對民間辦報的一律禁絕和批準(zhǔn)制為注冊登記加保證金制，只要“年滿二十歲以上”“無精神病”且“未經(jīng)處監(jiān)禁以上刑”的“本國人”，就可以充任報刊的“發(fā)行人、編輯人及印刷人者”，徹底放開了報禁，從創(chuàng)辦的源頭上保障了新聞自由。

　　保障新聞從業(yè)者的權(quán)利。早期新聞報刊活動從業(yè)者俗稱報人，不僅地位低下，而且采訪報道有諸多限制，但凡涉及政事、軍情、災(zāi)變都是新聞禁區(qū)。清末報律則師法歐美，以日本新聞法為藍(lán)本，較多地借鑒了工業(yè)革命后資本主義的新聞管理制度，有很多保護(hù)從業(yè)者權(quán)利的規(guī)定，對記者的采訪自由和報道自由大為放寬。1907年清廷批準(zhǔn)在司法審判時為記者添設(shè)旁聽席，各省咨議局允許記者旁聽辯論，1911年資政院召開首次會議時就提供了二十多個席位供記者采訪。自此，長期以來一直由政府主導(dǎo)的官話官報一統(tǒng)天下的言論專制局面終被打破，披露政府內(nèi)政外交、官員貪污腐敗的文字開始頻頻見諸報端，其數(shù)量之多，范圍之廣，言論之苛前所未有。與此同時，對報人的處罰力度逐步減輕。“蘇報案”時清廷按《大清律例》曾擬將章太炎和鄒容“斬立決”。在報律頒行后，除反對皇帝和意圖改變政權(quán)性質(zhì)按刑律制裁外，其余皆從報律規(guī)定作私法處理。

　　清末新聞立法與執(zhí)法的矛盾

　　就中國傳統(tǒng)律法而言，清末的新聞立法不論是在體系上還是內(nèi)容上都具有相當(dāng)大的創(chuàng)新性和進(jìn)步性。但是，清廷制定報律的初衷并非是為了保障民眾的權(quán)利，而是形勢倒逼使然，意圖通過立法強(qiáng)化政府對新聞輿論的管控，使之納入官方軌道，鞏固統(tǒng)治地位?！稓J定憲法大綱》雖然規(guī)定了民眾有言論出版自由，但官員依然可不經(jīng)法律程序隨意查封報刊，處罰報人。僅1908年就有北京《京華報》、漢口《江漢日報》、汕頭《雙日畫報》等多家報紙因揭露政府陰暗而被查封。1910年清政府以“淆亂政體，擾亂治安”為由，派軍警包圍湖北《大江報》館，逮捕主筆，查封報社，“永禁發(fā)行”，更是舉國嘩然?！?/p>