黨國英：為什么要深化土地制度改革？
發(fā)稿時間：2017-07-03 14:00:10 來源：中國改革網 作者：黨國英
【編者按】：2017年6月24日，縣級綜合體制改革暨威縣創(chuàng)新實踐高層研討會在河北省威縣舉行。本文是中國社會科學院農村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英的演講內容，未經本人審理，題目系編者所加。
中國社會科學院農村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英演講
土地制度改革是一個大課題，在短短十幾分鐘時間里，我只能談點基本看法，不能展開論證。
一、一個基本看法
土地制度改革向前推進不夠，聽眾可能不相信這個判斷。這兩年出臺那么多文件，怎么能說改革推進速度慢?為證明我的判斷，舉兩個例子。
前年開始的“三塊地”改革，費了很大勁，但能看出那幾十個試點的改革內容，早已在現實中廣泛存在，試點內容談不上先進性，更談不上突破。這種試點充其量只有一種“追認”的意義。
“三權分置”改革也大體如此。當年推行農村土地承包制后，一些農民轉做非農產業(yè)，開始流轉土地，后來國家法規(guī)也認可這種流轉，稱作土地承包經營權流轉。再后來逐步限定了承包權的轉讓范圍，基本放開經營權的流轉，出現了所謂“三權分置”的情況。這種情況也是早已出現，并且很普遍，不能認為2016年又開始了新的改革。
2016年有兩條改革意見比較重要，分別涉及到對廣東佛山農村“政經分開”的改革經驗與廣東清遠農村“自治體設置下沉”的改革經驗。但這兩個改革都被當做“探索”的內容，沒有部署推進。
這幾年有關部委推進城鄉(xiāng)建設用地使用“增減掛鉤”政策，擴大城市“三舊改造”的推進力度，有顯著的效果，但因為配套改革跟不上，這些改革的成果大受影響。
土地制度改革方面，中央可以組織評估，根據評估應迅速修改相應的政策，以負面清單的方式約束地方。
總體看，土地制度改革應進一步適應現實發(fā)展的要求，必須大膽解放思想，捋起袖子向前突進。
二、深化土地制度改革的四個基準
提高經濟效率、促進社會平等、維護社會穩(wěn)定與保護生態(tài)環(huán)境是深化土地制度改革的基準。例如，經濟效率提高了，又有分配平等的保障，農民收入也就上去了。再比如，只要城市土地利用的效率提高，我們的城市化就不需要以目前這么高的增長速度來占用耕地，農業(yè)用地的“紅線”也就保住了。
還有，只要這四個基準能滿足，就不必太拘泥所有制。所有制當然也比較重要，但不能用一種規(guī)則套用到所有類型的土地財產上，要具體問題具體分析。具體到不同的土地類型上，對應的哪一種所有制能滿足以上四個基準，就用哪一種所有制。這才是實事求是。
深化土地制度改革，首先是農業(yè)現代化的要求。測算表明，我們國家的農業(yè)處于虧損狀態(tài)。農產品的成本有間接成本和要素收入成本。在全面考量之后我發(fā)現，農產品特別是糧食生產虧損的程度非常厲害。為什么在虧損的情況下糧食產出還很多?這有一定的原因。我國農民對自己的生產勞動不計成本，所以看起來農業(yè)還能做。但是現在競爭壓力非常大，我估計未來相當長的時期里還會非常麻煩，國際糧食供應現在越來越充裕，很多國家農業(yè)形勢非常好，他們的糧食成本也比我們低。
我國農業(yè)成本高就跟土地制度關系非常密切。因為規(guī)模經營水平低，所以勞動成本高，規(guī)模經營水平上不去跟土地制度有關系。如果勞動力大量轉移到城市，有可能降低勞動成本，但是我們向城市轉移遇到一個大問題，就是房價高。房價高是一個土地問題，不是建筑安裝成本高，也不是建筑工人的工資高。農業(yè)成本高的另外一個原因是是地租。我們國家農業(yè)土地流轉當中的地租很高。按說日本這樣的國家地租應該很高了，但其實不高。日本北海道有的農地幾乎是零地租。而我們的地租有的高到可以覆蓋農產品的全部凈收益。
第二，土地制度給我們帶來另外一個麻煩，我把它叫做居住貧困。我國城市老百姓的居住是集體主義的居住形態(tài)。這種密集的高層樓房居住方式，不利于心理健康，這方面環(huán)境心理學文獻提供了證明。此外，這種樓房居不具有世代可繼承的財產性質，即，到一定期限以后，房屋的物理形態(tài)要毀滅，原土地的集體占有關系也極難維持。這使單元樓房具有耐用消費品的性質，而不是一項可繼承的房地產。這當然跟土地制度有關系。什么關系?就是規(guī)劃問題，是土地規(guī)劃體制問題。我們城市建成區(qū)的人口密度不高，但是中國居民住宅區(qū)的密度非常高。能不能調整呢?通常的說法是不能。是缺地嗎?缺也缺不過荷蘭，荷蘭的居住形態(tài)就比我們好。是房價高嗎?但是我掌握的數據是，如果規(guī)劃合理，或者能達到東京的土地利用規(guī)劃水平和土地功能區(qū)的劃分水平，地價就可以很低。所以，主要是因為土地規(guī)劃管理體制給我們帶來了居住的貧困。貧困的居住又給我們帶來一系列社會麻煩，包括社會風尚不好、道德品質下降等等。
第三，老百姓的居住用地比較緊缺，但是工商業(yè)占地面積較大。一些公司的總部、一些工廠占地太奢侈。一些中小城市的工商業(yè)用地甚至超過了居民住宅用地。而且，他們拿地的價格也比較低，甚至是不付地價。這對出口有什么影響?能夠降低出口成本，增加我們的競爭力，我們就有大量外貿盈余。外貿盈余是貿易上的順差，但是國際收入平衡就表示資本要出去。資本出去帶來的直接后果是，一線發(fā)達國家的實際利率遠遠比我們小，國內實際利率大則增加了資本使用成本。反過來，實際上影響了我國工業(yè)的競爭力。這對我們經濟發(fā)展的可持續(xù)肯定有很大影響。
第四，社會穩(wěn)定要求深化土地制度改革。我們看一些研究文獻就會注意到，在城市居住環(huán)境當中，集合住宅或者社會住宅區(qū)的社會沖突發(fā)生率比較高。有一些人對倫敦進行研究，社會住宅、集合住宅就是指樓房，樓房區(qū)更容易發(fā)生沖突。社會住宅里面住的多是窮人，排除這個因素以外，還是發(fā)現社會沖突發(fā)生率比較高，所以不利于社會穩(wěn)定。
第五個問題，經濟增長要求深化改革。如果我們改變土地規(guī)劃管理制度，比如美國居民的支出結構，住行開支成本比較大。經過多方面的數據測算，有一個估計，如果改變了居住形態(tài)，會帶來強大的需求增長。我十分贊成孔司長講的，光講供給側改革有問題，其實我們存在嚴重的消費抑制。我在幾年前就提到“消費抑制”，最突出的就是住房的消費抑制。如果我們克服這個抑制，那么我們消費潛力非常大。不是中國人不想花錢，是居住形態(tài)限制了消費。如果我們擴大了居住方面的消費，能不能產生擠出效應?人們會很容易提出這個問題，我認為不會，因為衣食是剛性支出，行和住是互補性消費，住的問題解決后，行的支出會增加。
第六個問題，國民收入合理分配要求深化改革。美國房地產的研究文獻講，平均住房價格如果是家庭收入的2倍以上就認為是泡沫發(fā)生。這是根據美國儲蓄率來推算的。儲蓄率5%，一個家庭需要40年儲蓄能買到房子，超過40年就認為有問題。我們國家不一樣，我們居民儲蓄率大概13%左右。按照美國的那個指數，房子價格占家庭收入的2倍是泡沫，我們中國是4倍，超過4倍就是泡沫。我們超過4倍了嗎?不僅一線城市超過了，二三線城市也大量超過了這個數。中國房價過高毫無疑問。房價高帶來的問題是，造成國民收入分配的扭曲。我們說國民收入有第一次分配、第二次分配、第三次分配，其實，價格的扭曲也是一個分配。房價的天花板在什么地方?天花板就是老百姓不能承受的邊界。
綜合上述原因，農村的、城市的、經濟的、社會的因素都要求土地制度改革。土地所有權對社會平等有沒有直接的影響?我們過去把這個影響大大夸張了。最近閱讀到的文獻有一個詞叫“保護區(qū)”，美國大量保護區(qū)的土地所有權屬于私人，但是用作公共服務。這對私人所有區(qū)是有利的。
當然，人們還有其他顧慮，中國人吃不上飯等等，但很多顧慮其實沒有充分依據。中國大概有700萬平方公里在地形上可以滿足居住的需要。北京從房山到平谷的燕山山脈，淺山地帶大量不是耕地，也不是植被好的地，卻不給老百姓用。城鄉(xiāng)用地需求加起來，未來城鄉(xiāng)15億人口，若有35萬平方公里，加上規(guī)劃的調整，就會充分滿足各類建設的需要，更能解決中國人的居住貧困問題。35萬平公里和700萬平方公里比較一下，比例有多大?在胡煥庸線以東地區(qū)，這個比例還可以更低。所以，根本不是缺地的問題，只是沒有認真研究，老的觀念在腦子里根深蒂固，再加上比較僵化的觀點的支持，可能導致土地制度改革縮手縮腳，不能向前推進。
三、改革設想
今后的改革再部署，我的設想：第一，明晰產權、優(yōu)化權界。城市土地使用權、農村土地承包權應永久不變。擴大私人土地使用權適用范圍，提高私人土地使用權的公益性權重;大幅度降低居民區(qū)平均人口密度;將經濟密度與土地使用稅掛鉤;在制定“居住法”的基礎上征收房產稅。
第二，調整體制、放松監(jiān)管。下放土地管理權限;實行土地規(guī)劃管理的法制化民主化;廣泛推行社區(qū)公地使用的“社區(qū)合約制度”;以建立“農業(yè)保護區(qū)制度”為核心，形成土地保護與用途管制法規(guī)體系。
應建立農業(yè)保護區(qū)制度。農業(yè)保護區(qū)建設和管理應有中央政府負責，其他土地交由地方管理。在農業(yè)保護區(qū)之外，估計有20億畝左右的土地是城市建設的可選擇的范圍，即使政府不做控制性的分區(qū)規(guī)劃，也不會全部被城市占用。假設在中國建設3000座城市，可以保證農業(yè)現代化的需要，也可以保證全國城市居民有多半居住在獨棟房屋里，開發(fā)強度不過是23%左右!這種情形可以保證絕大部分城市周邊有足夠的森林及都市農業(yè)用地，每一個城市都會是花園城市。
第三，統一市場、規(guī)范交易。取消城市土地單一國家所有制度;建立多元的建設用地供應體制;城鄉(xiāng)建設用地市場統一; 限制農業(yè)生產單位的最大規(guī)模;在考慮通脹率、銀行利率的基礎上大幅度提高地產交易增值稅。
