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國家行政學(xué)院教授汪玉凱演講

　　【編者按】：2017年6月24日，縣級綜合體制改革暨威縣創(chuàng)新實踐高層研討會在河北省威縣舉行。本文是國家信息化專家咨詢委員會委員、國家行政學(xué)院教授汪玉凱的演講內(nèi)容。

　　我認為河北省威縣確實能給我們帶來諸多啟示。作為一個并不發(fā)達的縣，曾經(jīng)戴著貧困縣的帽，卻能夠通過自身改革，改變整體格局，實屬難能可貴。下面我想從比較寬的視野談縣域治理創(chuàng)新。

　　一、縣域經(jīng)濟重要性決定創(chuàng)新縣域治理結(jié)構(gòu)的歷史必然性

　　(一)未來中國經(jīng)濟主要有兩大增長極

　　首先談?wù)効h域的重要所在。我六七年前寫過一篇文章，講未來中國經(jīng)濟發(fā)展可能有兩達增長極：一是以大城市群為代表的第一增長極，這是代表國家在國際上爭高低的;二是縣域經(jīng)濟遍地開花。如果沒有第二個支撐中國也許永遠也實現(xiàn)不了現(xiàn)代化。我這個判斷的邏輯，是依據(jù)改革開放以后我國的發(fā)展戰(zhàn)略實際演變得出來的。比如上個世紀80年代，我們率先開放了東南沿海，那時候叫做“梯度推進”戰(zhàn)略，也就是先發(fā)展東南沿海，再逐步向中西部地區(qū)輻射，帶動中西部發(fā)展。90年代后我國走向全面開放，大城市得到了相對快速發(fā)展。與此相聯(lián)系，我國在行政層級管理上進行重大調(diào)整，即推行“撤地建市”改革，推行“市管縣”體制，想更好地發(fā)揮中心城市的帶動輻射作用。在上述兩種因素影響下，中國城鎮(zhèn)化逐步出現(xiàn)了大城市化的傾向：大量的資源都往大城市聚集：上億農(nóng)村人涌向東南沿海打工;市管縣體制把縣域更多的資源包括人、財、物都向地區(qū)中心城市集中。其結(jié)果是，發(fā)展了大城市、中等城市而冷落了縣域。因此，未來要全面振興縣域經(jīng)濟，并帶動4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展是必然的選擇，這既是中國現(xiàn)代化的必由之路，也是我們的戰(zhàn)略選擇?？h域經(jīng)濟社會的重要性由此得到充分展現(xiàn)。

　　(二)縣域改革的內(nèi)在邏輯正在發(fā)生變化

　　中國改革到了今天，人們似乎看的越來越清晰：政府改革事實上成為各項改革的結(jié)合部，如果沒有政府改革的深入，其他改革很難孤軍深入，這在縣域改革體現(xiàn)的有為明顯。原因有三：第一，縣域政府改革成為各項改革順利推進的前提和條件。所有重要的改革不管有多少項，最終都要在縣域?qū)用媛鋵崱?ldquo;五位一體”的改革也好，“五大發(fā)展新理念”的實施也罷，都與政府改革的進展息息相關(guān)，都要在縣域落地。甚至包括經(jīng)濟餐館內(nèi)面的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在我看來最終能否成功恐怕也不完全取決于經(jīng)濟，而是取決于政府。

　　第二，縣域政府治理的能力，直接影響國家治理的成效，關(guān)系老百姓的福祉。原因很簡單，政府處在國家治理的前臺，所有國家的政策、政令都要通過政府來實施和貫徹。作為處于行政層級相對較低的縣域，更是如此。縣域的施政理念、決策、行為、手段都直接影響民眾的切身利益，影響公眾對執(zhí)政黨的感受，其重要性無需贅述。

　　第三，縣域政府自身的問題依然突出，急需加大改革力度。我概括為四個大問題：一是結(jié)構(gòu)不合理，上下一般粗。中央政府有幾套班子，下級政府便有幾套班子對應(yīng)。二是管理運行中存在深層次的問題沒解決好。如職能轉(zhuǎn)變滯后，政府自身改革滯后，行政審批過多過濫，社會管理、公共服務(wù)智能薄弱等。四是政府行為長期得不到有效控制。在一些地方縣委書記崗位腐敗依然很嚴重。一個貧困縣的書記貪腐上億，甚至超過一個縣一年的財政收入。

　　二、“放管服”改革最終要在縣域落地

　　(一)本屆政府改革的最大亮點就是“放管服”

　　“放、管、服”即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。這三項改革是分別提出來的。當(dāng)簡政放權(quán)出問題的時候，就放管結(jié)合，現(xiàn)在歸結(jié)到優(yōu)化服務(wù)上來。李克強總理在2013年總理記者招待會上說，未來五年他要把國務(wù)院1700多項審批事項砍掉三分之一。到2017年3月兩會上，國務(wù)院已經(jīng)取消了行政審批、許可事項超過900項。遠遠超出了他上任時的成若，改革成效不言自明，特別是工商總局的商事制度改革，成效很大。在改革過程當(dāng)中全國創(chuàng)造很多的經(jīng)驗，比如說行政審批局體制創(chuàng)新，威縣是全國縣級第一個。威縣還有大市場監(jiān)管體制創(chuàng)新、綜合執(zhí)法模式創(chuàng)新、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)管理服務(wù)模式創(chuàng)新等，有很多社會治理創(chuàng)新和服務(wù)模式創(chuàng)新。從這個意義上，威縣是諸多創(chuàng)新中的縮影。

　　(二)落地中遇到阻力

　　在充分肯定改革成就的同時，也要看到問題。我認為現(xiàn)在改革落地時確實遇到了阻力，主要有四：一是觀念阻力。如果不改變觀念，我們那么多的改革舉措很難落實。二是審批制度改革阻力。一個部門的審批事項多不多，直接決定這是強勢部門還是弱勢部門，總理說簡政放權(quán)要傷筋動骨，并不很容易。三是部門利益阻力。權(quán)力部門化、部門利益化、部門利益?zhèn)€人化現(xiàn)象依然存在。我們過去經(jīng)濟市場化了，社會市場化了，最不該市場化的權(quán)力也被一些地方市場化了。部門權(quán)力變成謀取部門利益的工具。四是出現(xiàn)了明顯的懶政、怠政、不作為等問題，這是造成很多改革重要舉措難以落地的一個非常重要的原因。

　　三、探索縣域治理結(jié)構(gòu)的新模式

　　(一)縣域治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新要敢于跳出傳統(tǒng)思維

　　要從更大視角來看縣域治理模式的變革。我認為縣域治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新要敢于跳出傳統(tǒng)思維。我不認為現(xiàn)在的這種改革，比如增加機構(gòu)或減少機構(gòu)，強調(diào)轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)造服務(wù)模式就能解決根本性的體制問題的。當(dāng)然，這些改革也很重要，但我們?nèi)匀恍枰鲞@個思路來看。

　　我提出三點看法。一是要探索國家治理現(xiàn)代化的縣域?qū)崿F(xiàn)路徑。我們可以從這個角度來思考縣域治理。十八屆三中全會明確提出未來改革目標(biāo)就兩句話：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化縣域?qū)崿F(xiàn)路徑在哪里?我認為全國上下可能不完全一致。要按照中國國情、地方發(fā)展實際來探索縣域這個層面上治理現(xiàn)代化的路徑。

　　二是縣域經(jīng)濟是未來中國重要的經(jīng)濟增長極。如果沒有2200多個縣，沒有4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)代化，中國就永遠實現(xiàn)不了現(xiàn)代化。一線城市和二線城市的現(xiàn)代化，遠遠不能代表中國實現(xiàn)了全面現(xiàn)代化。國外的現(xiàn)代化最終就是城鄉(xiāng)沒有太大差別，鄉(xiāng)村有完善的基礎(chǔ)設(shè)施，有就業(yè)有產(chǎn)業(yè)，人不一定都往大城市跑。我國卻是很多地方城市像歐洲，農(nóng)村像非洲。

　　三是縣域、城鎮(zhèn)在未來中國城鎮(zhèn)化進程中將扮演非常重要的角色。中國城鎮(zhèn)化是立體的——大城市、地級市、縣級市、主要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、特色大鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)。我認為到2020年，我們不僅要搞一千個特色小鎮(zhèn)，未來還要加數(shù)百、數(shù)千個特色大鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)可能是一個鎮(zhèn)一個主要產(chǎn)業(yè)，而特色大鎮(zhèn)，人口集聚規(guī)模更大、產(chǎn)業(yè)門類也相對更多，這樣才是真正的立體城鎮(zhèn)化。毫無疑問，縣域在未來中國立體城鎮(zhèn)中的重要角色不可替代。

　　(二)創(chuàng)新縣域治理結(jié)構(gòu)的思路

　　第一，按照國家憲法和法律的基本要求，給縣域更大自主權(quán)，甚至逐步向縣域自治方向發(fā)展演進，這是大國未來不可能不走的道路。

　　第二，對縣域治理結(jié)構(gòu)進行大膽探索。這里面有幾個需要注意的點。一是強化人大的權(quán)威。二是縣委書記不宜兼任人大主任。這一點我在若干年前就呼吁過，并多次寫文章闡述。三是書記市長可以一人來做，不要搞兩個人。這一點我同樣在多年前就已提出。書記市長一個人做，不是要改變現(xiàn)在的選拔模式。堅持黨管干部是我國的重要原則。但可以探索這已原則的具體實現(xiàn)形式和選拔模式。在探索改革人大體系以后，如果縣委書記和縣長一個人來做，我們的機構(gòu)可以大膽搞整合。我們有這樣的樣板，比如順德實行了黨政融合。黨政一共是16個機構(gòu)，每個機構(gòu)有很多牌子是為了對應(yīng)上面的檢查，現(xiàn)在各項工作開展的也很好。如果縣委書記和縣長一個人來做，就可以改變目前縣里班子一套，政府班子一套的重疊狀況。

　　第三，書記縣長如何一個人來做?我認為首先堅持黨管干部的原則。根據(jù)黨管干部原則，黨委可以提出若干個縣委書記候選人，在此基礎(chǔ)上讓黨員代表大會投票選舉。比如黨員投票選五個，其中前三名推介給縣人代會，參加縣長競爭。在人代會上，誰得票最多誰就當(dāng)縣長也是當(dāng)然的縣委書記，這既體現(xiàn)了黨內(nèi)民主，也體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的人民民主。兩個體系，一個黨代會、一個人代會，最后選出的縣長書記必須是對向下負責(zé)任，而不會只是簡單對上負責(zé)任，這一點既加大人大的權(quán)威，又加強人大對縣長書記的監(jiān)督，同時體現(xiàn)了人民民主和黨的領(lǐng)導(dǎo)。如果這一改革能被實施，筆者以為將會深刻的影響縣域治理的整體格局，甚至對全國的國家治理都將產(chǎn)生深遠影響。