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　　1997年7月1日，中華人民共和國國旗和香港特別行政區(qū)區(qū)旗在香港升起，經(jīng)歷了百年滄桑的香港回到祖國懷抱，中國政府開始對香港恢復(fù)行使主權(quán)，香港基本法也自此正式施行。在香港回歸20周年之際，本報約請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者撰文對香港基本法的實施情況進行深入總結(jié)與展望。

　　——編者

　　今年是香港回歸祖國20周年。20年來，《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱“香港基本法”)的實踐，落實了“一國兩制”的構(gòu)想，明確了特區(qū)的法律地位，符合保持香港繁榮穩(wěn)定的目的。然而，和任何新事物一樣，香港基本法在實踐的過程中必然遇到各種挑戰(zhàn)，面臨著一些新情況、新問題。5月27日，全國人大常委會委員長張德江在紀(jì)念香港基本法實施20周年座談會上提出要“認真總結(jié)香港特別行政區(qū)基本法的實踐經(jīng)驗”，“完善與香港特別行政區(qū)基本法實施相關(guān)的制度和機制，用實用好基本法”。完善香港基本法的實施機制，對順利推進“一國兩制”在香港的偉大實踐，進一步貫徹落實香港基本法意義重大。

　　制度建設(shè)和法律實施的有機結(jié)合

　　“完善與基本法實施的相關(guān)制度和機制”這一論斷的關(guān)鍵詞包括基本法、制度和機制，顯示了法律實施和制度機制運行密切相關(guān)。“一個國家，兩種制度”是我國政府為實現(xiàn)國家和平統(tǒng)一而提出的基本國策，體現(xiàn)這一國策的制度形式就是根據(jù)憲法和基本法規(guī)定的特別行政區(qū)制度。鄧小平同志曾指出：“一九九七年我們恢復(fù)行使主權(quán)之后怎么樣管理香港，也就是在香港實行什么樣的制度的問題。我們的‘一國兩制’能不能成功，要體現(xiàn)在香港特別行政區(qū)基本法里，所以，這個基本法很重要。”由此可見，對香港特別行政區(qū)如何治理、實行什么樣的制度實質(zhì)上就是如何實施香港基本法、如何依法治港的問題，是如何運行特別行政區(qū)制度的問題。

　　香港基本法為我國設(shè)立的第一個特別行政區(qū)設(shè)計了一套嶄新的制度和體制，即特別行政區(qū)制度。首先，這套制度機制具有憲法依據(jù)。我國《憲法》第31條規(guī)定，“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定。”第62條規(guī)定，全國人大的職權(quán)之一是“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”。按照這兩條規(guī)定，以法律規(guī)定或由全國人大決定的在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度是特別行政區(qū)制度。其次，這套制度機制的直接法律依據(jù)是香港基本法，其序言規(guī)定，“根據(jù)中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法，規(guī)定香港特別行政區(qū)實行的制度，以保障國家對香港基本方針政策的實施。”由此可見，基本法核心內(nèi)容就是規(guī)定特別行政區(qū)制度，香港基本法就是關(guān)于特別行政區(qū)制度的規(guī)范體系，其各項規(guī)定都是圍繞這個核心展開，從而構(gòu)成各種具體的制度和機制。再次，這套制度機制具有立法法依據(jù)。我國《立法法》第8條第3項規(guī)定，“民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度”只能以法律規(guī)定。這是在我國法律中第一次使用“特別行政區(qū)制度”這個概念，進一步明確香港基本法的核心內(nèi)容是規(guī)定特別行政區(qū)制度。從“一國兩制”基本方針政策到1982年憲法根據(jù)，到國家基本法律，再到國家政治制度，我們可以清晰看到，香港基本法實施的制度機制是法律實施和制度運行的有機結(jié)合。

　　與時俱進的重大制度實踐命題

　　法律與制度制定以后，必然面臨實施實踐的挑戰(zhàn)，需要不斷完善。香港基本法是憲法性法律，特別行政區(qū)制度是國家管理層面的政治制度，都有原則性、宏觀性、基礎(chǔ)性的特點，它們在實施實踐中必然會出現(xiàn)相關(guān)體制機制和細節(jié)程序如何完善的問題。

　　一是進一步完善中央管治權(quán)的具體落實。在“一國兩制”下，中央與香港特別行政區(qū)的權(quán)力關(guān)系是授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系，而不是分權(quán)關(guān)系，在任何情況下都不允許以“高度自治”為名對抗中央的權(quán)力。“一國”是“兩制”的前提和基礎(chǔ)，維護國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益是實行“一國兩制”的最高原則，中央管治權(quán)是主權(quán)的運用，這些都必須要有一系列具體的制度機制進一步保障。例如，香港基本法第158條對解釋基本法作了框架性的安排，但香港法院運用普通法方法解釋基本法時，需要有進一步的明確規(guī)定來防止出現(xiàn)背離立法原意和侵越全國人大常委會解釋權(quán)的現(xiàn)象?，F(xiàn)實表明，中央對基本法的解釋權(quán)，中央對行政長官發(fā)出指令權(quán)，中央聽取特首述職和報告權(quán)，中央對香港特區(qū)政制發(fā)展的決定權(quán)，中央實質(zhì)任命當(dāng)?shù)剡x舉產(chǎn)生的行政長官人選問題，中央備案審查特區(qū)本地立法權(quán)等權(quán)力的行使方面，都需要進一步完善相關(guān)的制度機制。

　　二是在在行使高度自治權(quán)的過程中，香港本地相關(guān)制度機制也有完善的空間。目前，香港正處在關(guān)鍵的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，一些長期積累的矛盾逐步顯現(xiàn)。這些問題反映出香港經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特點，有其復(fù)雜的歷史和社會根源，也與經(jīng)濟全球化背景下資本主義制度固有矛盾緊密相關(guān)。面對困難和問題，社會上出現(xiàn)了一些對“一國兩制”和香港特別行政區(qū)基本法的模糊認識，內(nèi)外有些勢力也借機加勁抹黑中央政府和特別行政區(qū)政府，抹黑“一國兩制”和基本法。在這種關(guān)系香港前途的重大問題上，我們一方面絕不能動搖對“一國兩制”的信心，要用辯證的思維，以發(fā)展的眼光去看待香港現(xiàn)階段出現(xiàn)的各種矛盾;另一方面，我們也要清醒看到，在行使高度自治權(quán)方面，香港特別行政區(qū)確實存在一些制度機制需要完善。例如，香港基本法第23條規(guī)定，“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區(qū)進行政治活動，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯(lián)系。”但目前，香港特別行政區(qū)的安全立法工作仍然困難重重，還未真正擔(dān)負起維護國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)盡快完善相關(guān)機制，切實履行基本法關(guān)于立法維護國家安全的責(zé)任，堅決遏制任何危害國家統(tǒng)一的行為和活動，維護特別行政區(qū)的長治久安。

　　加強法治宣傳教育，維護基本法權(quán)威

　　人是使法律和制度得以運行的主體，法律和制度的作用有賴于法律與制度的主體，法律和制度所內(nèi)蘊的原則如何實現(xiàn)，價值如何實質(zhì)化、現(xiàn)實化，都離不開主體的行為。具體到香港基本法和特別行政區(qū)制度的語境下，《一國兩制在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書指出：香港社會一些人對“一國兩制”和基本法有模糊認識和片面理解，這種現(xiàn)象肯定不利于基本法的順利實施。眾所周知，香港回歸祖國后，特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度由全國人大決定，全國人大及其常委會和中央人民政府保留一些體現(xiàn)國家主權(quán)必不可少的權(quán)力，同時授予特區(qū)處理內(nèi)部事務(wù)的高度自治權(quán)，實行“港人治港”。因此，講特別行政區(qū)的管治，既要講特別行政區(qū)高度自治權(quán)，也要講中央的權(quán)力;既要講特區(qū)的政治體制，也要講國家的政治體制，這兩方面構(gòu)成有機整體。但是，香港社會卻有人把高度自治權(quán)與中央管治權(quán)對立起來;有人反對香港履行對于國家安全的憲法義務(wù);有人試圖突破基本法有關(guān)香港立法權(quán)的限制，以立法主導(dǎo)取代行政主導(dǎo);甚至有人鼓吹香港有所謂“固有權(quán)力”“自主權(quán)力”，甚至宣揚什么“本土自決”“香港獨立”，嚴重干擾了中央權(quán)力的行使，嚴重影響了基本法的順利實施。對此，我們絕對不能視若無睹。這些現(xiàn)象的背后與香港社會部分民眾對“一國兩制”方針政策和基本法有模糊認識和片面理解有關(guān)，與香港本身的經(jīng)濟政治社會結(jié)構(gòu)、殖民統(tǒng)治歷史、法律文化差異、教育媒體環(huán)境以及外部勢力的干預(yù)等因素有關(guān)。因此，完善香港基本法實施的相關(guān)制度機制，必須認真落實開展對“一國兩制”和香港基本法的教育，堅決同歪曲、挑戰(zhàn)甚至違反基本法的言行作斗爭，將學(xué)習(xí)掌握香港基本法的水平作為特別行政區(qū)任用和評價公職人員的重要標(biāo)準(zhǔn)，努力提升管治團隊的國家觀、大局觀和法治觀。

　　習(xí)近平總書記指出，堅持依法治港是全面依法治國的應(yīng)有之義，依法治港首先是依照憲法和基本法治港。完善與香港基本法實施相關(guān)的制度和機制，有利于更好地維護香港基本法的權(quán)威，確保“一國兩制”在香港的實踐不走樣、不變形，始終沿著正確方向前進。