陜西漢中留壩縣探索建立村級扶貧互助合作社
發(fā)稿時間：2017-06-19 12:52:51 來源：漢中市委改革辦
陜西省漢中市留壩縣地處秦嶺南麓，屬國家級扶貧開發(fā)重點縣。全縣共有村(社區(qū))黨支部76個，非公企業(yè)黨支部13個，社會組織黨支部7個。從2016年開始，為解決農村基層政權建設中的一些頑癥、痼疾，促進基層組織建設走出屢整屢癱的怪圈，留壩縣大膽創(chuàng)新，探索建立村級扶貧互助合作社，推動基層組織全面過硬工程更細、更實，取得了明顯成效。
一、提出原因
第一，村級組織管理手段單一滯后?；鶎咏M織對農村事務和群眾的管理一直停留在傳統(tǒng)的發(fā)文件、開會的行政管理模式，很多村在開展選舉等活動時，只好以承諾給群眾參會報酬為條件來提高群眾的參會率，導致群眾來開會的條件越來越高，甚至還出現(xiàn)過承諾給群眾的報酬無法兌現(xiàn)而成為新的干群矛盾的情況。為了省去這些麻煩，村級組織只好盡量少開會。但除了開會，偶爾發(fā)發(fā)救濟糧款、調處民事糾紛的一些瑣碎事務，村級組織管理村級事務的方法和手段遠遠滿足不了群眾需求。組織群眾、發(fā)動群眾、服務群眾只能停留在一般性的號召上，市場的、民主的、自治的管理手段和方法完全沒有介入。
第二，村級組織為群眾辦事沒實力。截止2016年，留壩還有38個“空殼村”，占行政村總數的50.7%，其余的村在征地、林權改革中雖然積累下了一些錢，但存在賬上不敢動，又沒有新的來源，老百姓老惦記著要求把這些錢分了。村上沒有集體積累，群眾希望村上干的事情干不了，村級組織沒有組織群眾、發(fā)動群眾的基本能力，說話沒底氣，嚴重影響了村級組織在群眾當中的威信。
第三，村級組織服務群眾沒平臺。一方面，大量的村級公共事務沒人管，比如村里的自來水、通村公路都是鎮(zhèn)村爭取的項目款興建，平時沒有人維護管理，出了問題只好又到鎮(zhèn)上、縣上要錢修建，甚至集體去鎮(zhèn)上、縣上上訪;美麗鄉(xiāng)村建設需要整治村民房前屋后環(huán)境衛(wèi)生，掃地的、運垃圾的只有縣上、鎮(zhèn)上、村上的干部，一些村民還嫌打擾了他們原有的生活習慣;良好民風民俗傳承、愛親敬老核心價值觀的宣傳教育等文化活動更是奢望。但另一方面，黨員干部先鋒模范作用卻沒有發(fā)揮的平臺和機會，村級組織也不知道通過什么方式來服務群眾。
第四，村級組織在脫貧攻堅中嚴重缺位。村級組織理應是帶領群眾增收致富當仁不讓的主體，但在實際工作中，這個主體是包聯(lián)單位和包聯(lián)干部，村干部當上了“甩手掌柜”，村級組織成了擺設，這種工作格局導致的后果就是幫扶部門和干部單打獨斗、各自為戰(zhàn)，無法把貧困群眾組織起來，無法形成帶領群眾脫貧致富的產業(yè)，為了完成脫貧任務，只好給錢給物。那么，脫貧摘帽之后，包聯(lián)單位、干部撤走了，脫貧成果誰來鞏固?沒有強有力的村級組織做主體，不能把群眾組織起來，脫貧攻堅只能是短期行為、應景之作。
(一)制度設置
1.縣委支持各試點村組建了由村支部書記任理事長的“村級扶貧互助合作社”(以下簡稱合作社)，其實質是建立一個村支部領導下的股份合作制集體企業(yè)，是一個全新的管理服務平臺。合作社以貧困村群眾為主體，廣泛吸納貧困戶、能人大戶、新型經營主體入社，并收取相應股金。合作社堅持經濟組織的基本屬性，是具備管理服務、組織協(xié)調、資源集聚職能的獨立法人主體，但并不直接從事生產經營服務活動。
2.在合作社之下，設立若干個專業(yè)生產組或服務隊、站、點，從事具體的村級事務管理、組織群眾生產、服務群眾生活等工作。這些專業(yè)生產組(站、隊、點)分為生產經營和公益服務兩大類，其中扶貧互助基金會、自來水管護服務隊、衛(wèi)生保潔服務隊3個服務隊原則上每個村必須組建;生產經營類服務隊則根據各村實際及需求，由各村自行確定。合作社對各個專業(yè)生產組(隊、站、點)的管理主要是遵循市場規(guī)律，采取經濟手段，輔助以政治手段和村民參與的民主手段實行綜合管理，并通過管理、服務各個專業(yè)組(隊、站、點)收取一定的管理費和服務費，作為村集體經濟積累。
(二)政策支持
1.縣上為每個村的扶貧互助基金協(xié)會解決資本金30萬元，主要向社員提供方便、快捷的小額信貸服務，著力解決群眾產業(yè)發(fā)展“缺資金”的問題。
2.通過政府貼息的方式為每個合作社解決30萬元貸款，主要用于各專業(yè)組(隊、站、點)開展生產、從事管理所需基本生產資料的置辦，創(chuàng)造運營的基本條件。
3.鼓勵入社群眾、能人大戶入股參加扶貧互助資金協(xié)會，作為合作社運營的資本積累，所有社員一律平等，不準壘大戶，并根據股金份額參與分紅。目前，全縣首批11個試點村扶貧互助資金協(xié)會共發(fā)展會員1017戶3346人，占試點村總人口的45.72%，其中貧困戶243戶711人，占試點村貧困人口的76.21%。
4.針對各專業(yè)組(隊、站、點)在啟動初期沒有經驗和能力承接經營項目的問題，縣上專門制定了項目代建制度，將總投資30萬元以下、工程技術簡單、能夠吸收當地村民投工投勞的項目，由項目主管部門或鎮(zhèn)(街道)以委托代建的方式，交由村扶貧互助合作社組織實施。僅在2016年冬春，11個扶貧合作社就承建了1500萬元基礎設施項目。2017年，縣上拿出總投資5億元的貧困村基礎建設項目中的20%，通過項目代建的方式交給村扶貧互助合作社組織實施。
5.縣上按照大村4000元、小村3000的標準，給每個村落實了環(huán)境衛(wèi)生管護經費，添置了垃圾箱、垃圾清運車等環(huán)衛(wèi)設施，支持各合作社成立衛(wèi)生保潔服務隊，開展鎮(zhèn)村環(huán)境衛(wèi)生保潔服務，并采取“縣財政劃撥一些、村集體積累補助一些、農戶保潔費收取一些”的方式，解決保潔人員工資和垃圾清運等費用;成立自來水、村莊道路等基礎設施管護服務隊，承擔鎮(zhèn)村自來水管道、通村公路、堤防工程等基礎設施的維修管護;成立文藝宣傳隊，組織開展積極健康向上的各類文化文藝活動，豐富群眾精神文化生活;成立紅白喜事服務隊，為群眾婚喪嫁娶提供服務。
6.縣上給每個合作社添置農機具、生產大棚等大型農資，支持合作社依托農業(yè)生產服務隊，通過開展大田托管、農機服務、農業(yè)技術培訓等方式，向群眾提供一系列生產服務。支持各村及合作社建立電子商務服務隊，開展農產品代購代銷，著力解決農產品缺市場、賣難的問題。
(三)防范風險
合作社堅持預防在先、制度先行，建立健全監(jiān)管機制。
1.全力保障資金安全。嚴格執(zhí)行“村財鎮(zhèn)管”制度，合作社所有運營資本金及收入全部進入村級集體賬戶，由鎮(zhèn)財政所統(tǒng)一管理，合作社不得留存現(xiàn)金。在健全完善內部資金管理制度的同時，建立鎮(zhèn)(街道)日常監(jiān)管、行業(yè)單位經常檢查、紀檢審計及時跟蹤的三道資金安全監(jiān)管網，確保資金使用安全規(guī)范。
2.全力保護干部廉潔干事?？h上明確要求村組干部一律不得領辦經營性服務隊，一律不允許村干部及其直系親屬以參與勞動或以租用工程機械、農具的方式在服務隊領取報酬。根據項目代建制規(guī)定，合作社不得自行實施項目，必須將項目通過市場公平競爭，以外包的形式交由合作社下設的建筑工程服務隊組織實施。這些科學規(guī)范的運營機制，既保證了合作社規(guī)范有序運轉，又杜絕了村干部在合作社運行中發(fā)生貪腐行為。
3.規(guī)范資金收益分配。縣上制定了《扶貧互助合作社收益分配辦法》，對哪些收益用作社員分紅、哪些收益用于合作社自身發(fā)展、哪些收益作為集體積累進行了明確規(guī)定，并讓各村按照群眾議事的方式自行確定收益分配比例，這樣就保證了參股群眾和扶貧互助合作社之間建立起公平的、民主的利益捆綁機制。目前，全縣11個扶貧互助合作社的資金收益分配方式都不盡相同。比如武關驛鎮(zhèn)松樹壩村扶貧互助合作社規(guī)定，經營性收入70%用于合作社自身發(fā)展，30%上交村集體積累;馬道鎮(zhèn)沙壩村扶貧互助合作社規(guī)定，經營性收入60%用于合作社自身發(fā)展，40%上交村集體積累。
三、初步成效
一是村上事情有人管了。扶貧互助合作社為衛(wèi)生服務隊、自來水管護隊購置基本勞動工具，選一個能人擔任隊長，吸納貧困戶為隊員，負責公共設施的日常管護，管護費用主要來源于收取群眾的垃圾清運費、水費。收取標準各村不一，由村上通過召開院壩說事會的方式集體商定，不足部分采取“縣上補一點、村上從集體積累中列支一點”的方式解決。通過運用經濟的、民主的、自治的綜合管理手段，不僅解決了長期以來農村基礎設施“有人建、有人用、無人管”的老大難問題，也讓村上的環(huán)境衛(wèi)生、自來水、村隊道路等公共設施平時有人維護、壞了有人維修。各村的文化服務隊還組織群眾開展文化活動，愛親敬老、文明誠信等核心價值觀的教育也有人組織、有了載體。
二是組織群眾有手段了。村級扶貧合作社下設的各類服務隊的首要原則就是必須吸納貧困戶作為主要勞力，讓群眾在參與社會事務管理、開展生產服務經營中，提高生產技能，提升文明素質，增加現(xiàn)金收入。留侯鎮(zhèn)營盤村是留壩縣核心旅游景區(qū)中的一個貧困村，合作社下屬的工程建設服務隊運營半年，35戶參與貧困戶戶均收入1339元。下屬的鄉(xiāng)村旅游服務隊組織20多戶群眾前往嵐皋縣宏大村等地，實地觀摩學習當地鄉(xiāng)村旅游，極大地提升了村民的旅游服務水平。合作社是大家的，集體事務大家管理，這種制度設置讓村民自治、民主管理找到了有效途徑。是非對錯群眾評判，用群眾的辦法治理村級事務有了現(xiàn)實的途徑。
三是村級組織有實力了。村級扶貧互助合作社通過為各個專業(yè)生產隊組提供生產管理服務收取管理費，提供基本生產資料收取租賃費，聯(lián)系農產品銷路收取服務費，使集體經濟收入成為有源之水，持續(xù)不斷得到增加和壯大。村集體有了收入，村“兩委”無錢辦事、“等靠要”的問題迎刃而解，各村把集體積累用于彌補公益類服務隊人員工資，購置衛(wèi)生設施和用于健身廣場維修、村容村貌建設等公益事業(yè)，村級組織管理能力和水平大幅提升。
四是村級組織成為脫貧攻堅主心骨。把貧困戶組織起來，在家門口就能學技術、有活干、掙到錢，這是成立村級扶貧互助合作社的主要目的之一。村級扶貧合作社在發(fā)包生產項目和工程時有明確規(guī)定：凡是承包、領辦項目的能人、大戶，雇傭勞動力中貧困戶所占比例不得低于 30 %，這樣就實現(xiàn)了由能人大戶帶動貧困戶抱團發(fā)展的目的。目前，各村的公益類服務隊的主要組成人員90%以上是貧困戶，村合作社的各種收費類生產項目對貧困戶一律減免。村級合作社通過組織、管理、服務各類生產隊(組)，讓貧困群眾在增收的同時學技術、長見識，樹信心、強能力，產業(yè)的健康發(fā)展也使貧困群眾長期穩(wěn)定增收有了保障。
(來源：漢中市委改革辦 編輯：中國經濟體制改革雜志社通聯(lián)部 盧志文 文武)
