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　　陜西省漢中市留壩縣地處秦嶺南麓，屬國(guó)家級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣。全縣共有村(社區(qū))黨支部76個(gè)，非公企業(yè)黨支部13個(gè)，社會(huì)組織黨支部7個(gè)。從2016年開(kāi)始，為解決農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中的一些頑癥、痼疾，促進(jìn)基層組織建設(shè)走出屢整屢癱的怪圈，留壩縣大膽創(chuàng)新，探索建立村級(jí)扶貧互助合作社，推動(dòng)基層組織全面過(guò)硬工程更細(xì)、更實(shí)，取得了明顯成效。

　　一、提出原因

　　第一，村級(jí)組織管理手段單一滯后?；鶎咏M織對(duì)農(nóng)村事務(wù)和群眾的管理一直停留在傳統(tǒng)的發(fā)文件、開(kāi)會(huì)的行政管理模式，很多村在開(kāi)展選舉等活動(dòng)時(shí)，只好以承諾給群眾參會(huì)報(bào)酬為條件來(lái)提高群眾的參會(huì)率，導(dǎo)致群眾來(lái)開(kāi)會(huì)的條件越來(lái)越高，甚至還出現(xiàn)過(guò)承諾給群眾的報(bào)酬無(wú)法兌現(xiàn)而成為新的干群矛盾的情況。為了省去這些麻煩，村級(jí)組織只好盡量少開(kāi)會(huì)。但除了開(kāi)會(huì)，偶爾發(fā)發(fā)救濟(jì)糧款、調(diào)處民事糾紛的一些瑣碎事務(wù)，村級(jí)組織管理村級(jí)事務(wù)的方法和手段遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了群眾需求。組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾、服務(wù)群眾只能停留在一般性的號(hào)召上，市場(chǎng)的、民主的、自治的管理手段和方法完全沒(méi)有介入。

　　第二，村級(jí)組織為群眾辦事沒(méi)實(shí)力。截止2016年，留壩還有38個(gè)“空殼村”，占行政村總數(shù)的50.7%，其余的村在征地、林權(quán)改革中雖然積累下了一些錢，但存在賬上不敢動(dòng)，又沒(méi)有新的來(lái)源，老百姓老惦記著要求把這些錢分了。村上沒(méi)有集體積累，群眾希望村上干的事情干不了，村級(jí)組織沒(méi)有組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾的基本能力，說(shuō)話沒(méi)底氣，嚴(yán)重影響了村級(jí)組織在群眾當(dāng)中的威信。

　　第三，村級(jí)組織服務(wù)群眾沒(méi)平臺(tái)。一方面，大量的村級(jí)公共事務(wù)沒(méi)人管，比如村里的自來(lái)水、通村公路都是鎮(zhèn)村爭(zhēng)取的項(xiàng)目款興建，平時(shí)沒(méi)有人維護(hù)管理，出了問(wèn)題只好又到鎮(zhèn)上、縣上要錢修建，甚至集體去鎮(zhèn)上、縣上上訪;美麗鄉(xiāng)村建設(shè)需要整治村民房前屋后環(huán)境衛(wèi)生，掃地的、運(yùn)垃圾的只有縣上、鎮(zhèn)上、村上的干部，一些村民還嫌打擾了他們?cè)械纳盍?xí)慣;良好民風(fēng)民俗傳承、愛(ài)親敬老核心價(jià)值觀的宣傳教育等文化活動(dòng)更是奢望。但另一方面，黨員干部先鋒模范作用卻沒(méi)有發(fā)揮的平臺(tái)和機(jī)會(huì)，村級(jí)組織也不知道通過(guò)什么方式來(lái)服務(wù)群眾。

　　第四，村級(jí)組織在脫貧攻堅(jiān)中嚴(yán)重缺位。村級(jí)組織理應(yīng)是帶領(lǐng)群眾增收致富當(dāng)仁不讓的主體，但在實(shí)際工作中，這個(gè)主體是包聯(lián)單位和包聯(lián)干部，村干部當(dāng)上了“甩手掌柜”，村級(jí)組織成了擺設(shè)，這種工作格局導(dǎo)致的后果就是幫扶部門和干部單打獨(dú)斗、各自為戰(zhàn)，無(wú)法把貧困群眾組織起來(lái)，無(wú)法形成帶領(lǐng)群眾脫貧致富的產(chǎn)業(yè)，為了完成脫貧任務(wù)，只好給錢給物。那么，脫貧摘帽之后，包聯(lián)單位、干部撤走了，脫貧成果誰(shuí)來(lái)鞏固?沒(méi)有強(qiáng)有力的村級(jí)組織做主體，不能把群眾組織起來(lái)，脫貧攻堅(jiān)只能是短期行為、應(yīng)景之作。

　　(一)制度設(shè)置

　　1.縣委支持各試點(diǎn)村組建了由村支部書(shū)記任理事長(zhǎng)的“村級(jí)扶貧互助合作社”(以下簡(jiǎn)稱合作社)，其實(shí)質(zhì)是建立一個(gè)村支部領(lǐng)導(dǎo)下的股份合作制集體企業(yè)，是一個(gè)全新的管理服務(wù)平臺(tái)。合作社以貧困村群眾為主體，廣泛吸納貧困戶、能人大戶、新型經(jīng)營(yíng)主體入社，并收取相應(yīng)股金。合作社堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)組織的基本屬性，是具備管理服務(wù)、組織協(xié)調(diào)、資源集聚職能的獨(dú)立法人主體，但并不直接從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)活動(dòng)。

　　2.在合作社之下，設(shè)立若干個(gè)專業(yè)生產(chǎn)組或服務(wù)隊(duì)、站、點(diǎn)，從事具體的村級(jí)事務(wù)管理、組織群眾生產(chǎn)、服務(wù)群眾生活等工作。這些專業(yè)生產(chǎn)組(站、隊(duì)、點(diǎn))分為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和公益服務(wù)兩大類，其中扶貧互助基金會(huì)、自來(lái)水管護(hù)服務(wù)隊(duì)、衛(wèi)生保潔服務(wù)隊(duì)3個(gè)服務(wù)隊(duì)原則上每個(gè)村必須組建;生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類服務(wù)隊(duì)則根據(jù)各村實(shí)際及需求，由各村自行確定。合作社對(duì)各個(gè)專業(yè)生產(chǎn)組(隊(duì)、站、點(diǎn))的管理主要是遵循市場(chǎng)規(guī)律，采取經(jīng)濟(jì)手段，輔助以政治手段和村民參與的民主手段實(shí)行綜合管理，并通過(guò)管理、服務(wù)各個(gè)專業(yè)組(隊(duì)、站、點(diǎn))收取一定的管理費(fèi)和服務(wù)費(fèi)，作為村集體經(jīng)濟(jì)積累。

　　(二)政策支持

　　1.縣上為每個(gè)村的扶貧互助基金協(xié)會(huì)解決資本金30萬(wàn)元，主要向社員提供方便、快捷的小額信貸服務(wù)，著力解決群眾產(chǎn)業(yè)發(fā)展“缺資金”的問(wèn)題。

　　2.通過(guò)政府貼息的方式為每個(gè)合作社解決30萬(wàn)元貸款，主要用于各專業(yè)組(隊(duì)、站、點(diǎn))開(kāi)展生產(chǎn)、從事管理所需基本生產(chǎn)資料的置辦，創(chuàng)造運(yùn)營(yíng)的基本條件。

　　3.鼓勵(lì)入社群眾、能人大戶入股參加扶貧互助資金協(xié)會(huì)，作為合作社運(yùn)營(yíng)的資本積累，所有社員一律平等，不準(zhǔn)壘大戶，并根據(jù)股金份額參與分紅。目前，全縣首批11個(gè)試點(diǎn)村扶貧互助資金協(xié)會(huì)共發(fā)展會(huì)員1017戶3346人，占試點(diǎn)村總?cè)丝诘?5.72%，其中貧困戶243戶711人，占試點(diǎn)村貧困人口的76.21%。

　　4.針對(duì)各專業(yè)組(隊(duì)、站、點(diǎn))在啟動(dòng)初期沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)和能力承接經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的問(wèn)題，縣上專門制定了項(xiàng)目代建制度，將總投資30萬(wàn)元以下、工程技術(shù)簡(jiǎn)單、能夠吸收當(dāng)?shù)卮迕裢豆ね秳诘捻?xiàng)目，由項(xiàng)目主管部門或鎮(zhèn)(街道)以委托代建的方式，交由村扶貧互助合作社組織實(shí)施。僅在2016年冬春，11個(gè)扶貧合作社就承建了1500萬(wàn)元基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。2017年，縣上拿出總投資5億元的貧困村基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中的20%，通過(guò)項(xiàng)目代建的方式交給村扶貧互助合作社組織實(shí)施。

　　5.縣上按照大村4000元、小村3000的標(biāo)準(zhǔn)，給每個(gè)村落實(shí)了環(huán)境衛(wèi)生管護(hù)經(jīng)費(fèi)，添置了垃圾箱、垃圾清運(yùn)車等環(huán)衛(wèi)設(shè)施，支持各合作社成立衛(wèi)生保潔服務(wù)隊(duì)，開(kāi)展鎮(zhèn)村環(huán)境衛(wèi)生保潔服務(wù)，并采取“縣財(cái)政劃撥一些、村集體積累補(bǔ)助一些、農(nóng)戶保潔費(fèi)收取一些”的方式，解決保潔人員工資和垃圾清運(yùn)等費(fèi)用;成立自來(lái)水、村莊道路等基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)服務(wù)隊(duì)，承擔(dān)鎮(zhèn)村自來(lái)水管道、通村公路、堤防工程等基礎(chǔ)設(shè)施的維修管護(hù);成立文藝宣傳隊(duì)，組織開(kāi)展積極健康向上的各類文化文藝活動(dòng)，豐富群眾精神文化生活;成立紅白喜事服務(wù)隊(duì)，為群眾婚喪嫁娶提供服務(wù)。

　　6.縣上給每個(gè)合作社添置農(nóng)機(jī)具、生產(chǎn)大棚等大型農(nóng)資，支持合作社依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)隊(duì)，通過(guò)開(kāi)展大田托管、農(nóng)機(jī)服務(wù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等方式，向群眾提供一系列生產(chǎn)服務(wù)。支持各村及合作社建立電子商務(wù)服務(wù)隊(duì)，開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品代購(gòu)代銷，著力解決農(nóng)產(chǎn)品缺市場(chǎng)、賣難的問(wèn)題。

　　(三)防范風(fēng)險(xiǎn)

　　合作社堅(jiān)持預(yù)防在先、制度先行，建立健全監(jiān)管機(jī)制。

　　1.全力保障資金安全。嚴(yán)格執(zhí)行“村財(cái)鎮(zhèn)管”制度，合作社所有運(yùn)營(yíng)資本金及收入全部進(jìn)入村級(jí)集體賬戶，由鎮(zhèn)財(cái)政所統(tǒng)一管理，合作社不得留存現(xiàn)金。在健全完善內(nèi)部資金管理制度的同時(shí)，建立鎮(zhèn)(街道)日常監(jiān)管、行業(yè)單位經(jīng)常檢查、紀(jì)檢審計(jì)及時(shí)跟蹤的三道資金安全監(jiān)管網(wǎng)，確保資金使用安全規(guī)范。

　　2.全力保護(hù)干部廉潔干事?？h上明確要求村組干部一律不得領(lǐng)辦經(jīng)營(yíng)性服務(wù)隊(duì)，一律不允許村干部及其直系親屬以參與勞動(dòng)或以租用工程機(jī)械、農(nóng)具的方式在服務(wù)隊(duì)領(lǐng)取報(bào)酬。根據(jù)項(xiàng)目代建制規(guī)定，合作社不得自行實(shí)施項(xiàng)目，必須將項(xiàng)目通過(guò)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，以外包的形式交由合作社下設(shè)的建筑工程服務(wù)隊(duì)組織實(shí)施。這些科學(xué)規(guī)范的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，既保證了合作社規(guī)范有序運(yùn)轉(zhuǎn)，又杜絕了村干部在合作社運(yùn)行中發(fā)生貪腐行為。

　　3.規(guī)范資金收益分配?？h上制定了《扶貧互助合作社收益分配辦法》，對(duì)哪些收益用作社員分紅、哪些收益用于合作社自身發(fā)展、哪些收益作為集體積累進(jìn)行了明確規(guī)定，并讓各村按照群眾議事的方式自行確定收益分配比例，這樣就保證了參股群眾和扶貧互助合作社之間建立起公平的、民主的利益捆綁機(jī)制。目前，全縣11個(gè)扶貧互助合作社的資金收益分配方式都不盡相同。比如武關(guān)驛鎮(zhèn)松樹(shù)壩村扶貧互助合作社規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性收入70%用于合作社自身發(fā)展，30%上交村集體積累;馬道鎮(zhèn)沙壩村扶貧互助合作社規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性收入60%用于合作社自身發(fā)展，40%上交村集體積累。

　　三、初步成效

　　一是村上事情有人管了。扶貧互助合作社為衛(wèi)生服務(wù)隊(duì)、自來(lái)水管護(hù)隊(duì)購(gòu)置基本勞動(dòng)工具，選一個(gè)能人擔(dān)任隊(duì)長(zhǎng)，吸納貧困戶為隊(duì)員，負(fù)責(zé)公共設(shè)施的日常管護(hù)，管護(hù)費(fèi)用主要來(lái)源于收取群眾的垃圾清運(yùn)費(fèi)、水費(fèi)。收取標(biāo)準(zhǔn)各村不一，由村上通過(guò)召開(kāi)院壩說(shuō)事會(huì)的方式集體商定，不足部分采取“縣上補(bǔ)一點(diǎn)、村上從集體積累中列支一點(diǎn)”的方式解決。通過(guò)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、民主的、自治的綜合管理手段，不僅解決了長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施“有人建、有人用、無(wú)人管”的老大難問(wèn)題，也讓村上的環(huán)境衛(wèi)生、自來(lái)水、村隊(duì)道路等公共設(shè)施平時(shí)有人維護(hù)、壞了有人維修。各村的文化服務(wù)隊(duì)還組織群眾開(kāi)展文化活動(dòng)，愛(ài)親敬老、文明誠(chéng)信等核心價(jià)值觀的教育也有人組織、有了載體。

　　二是組織群眾有手段了。村級(jí)扶貧合作社下設(shè)的各類服務(wù)隊(duì)的首要原則就是必須吸納貧困戶作為主要?jiǎng)诹Γ屓罕娫趨⑴c社會(huì)事務(wù)管理、開(kāi)展生產(chǎn)服務(wù)經(jīng)營(yíng)中，提高生產(chǎn)技能，提升文明素質(zhì)，增加現(xiàn)金收入。留侯鎮(zhèn)營(yíng)盤(pán)村是留壩縣核心旅游景區(qū)中的一個(gè)貧困村，合作社下屬的工程建設(shè)服務(wù)隊(duì)運(yùn)營(yíng)半年，35戶參與貧困戶戶均收入1339元。下屬的鄉(xiāng)村旅游服務(wù)隊(duì)組織20多戶群眾前往嵐皋縣宏大村等地，實(shí)地觀摩學(xué)習(xí)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游，極大地提升了村民的旅游服務(wù)水平。合作社是大家的，集體事務(wù)大家管理，這種制度設(shè)置讓村民自治、民主管理找到了有效途徑。是非對(duì)錯(cuò)群眾評(píng)判，用群眾的辦法治理村級(jí)事務(wù)有了現(xiàn)實(shí)的途徑。

　　三是村級(jí)組織有實(shí)力了。村級(jí)扶貧互助合作社通過(guò)為各個(gè)專業(yè)生產(chǎn)隊(duì)組提供生產(chǎn)管理服務(wù)收取管理費(fèi)，提供基本生產(chǎn)資料收取租賃費(fèi)，聯(lián)系農(nóng)產(chǎn)品銷路收取服務(wù)費(fèi)，使集體經(jīng)濟(jì)收入成為有源之水，持續(xù)不斷得到增加和壯大。村集體有了收入，村“兩委”無(wú)錢辦事、“等靠要”的問(wèn)題迎刃而解，各村把集體積累用于彌補(bǔ)公益類服務(wù)隊(duì)人員工資，購(gòu)置衛(wèi)生設(shè)施和用于健身廣場(chǎng)維修、村容村貌建設(shè)等公益事業(yè)，村級(jí)組織管理能力和水平大幅提升。

　　四是村級(jí)組織成為脫貧攻堅(jiān)主心骨。把貧困戶組織起來(lái)，在家門口就能學(xué)技術(shù)、有活干、掙到錢，這是成立村級(jí)扶貧互助合作社的主要目的之一。村級(jí)扶貧合作社在發(fā)包生產(chǎn)項(xiàng)目和工程時(shí)有明確規(guī)定：凡是承包、領(lǐng)辦項(xiàng)目的能人、大戶，雇傭勞動(dòng)力中貧困戶所占比例不得低于 30 %，這樣就實(shí)現(xiàn)了由能人大戶帶動(dòng)貧困戶抱團(tuán)發(fā)展的目的。目前，各村的公益類服務(wù)隊(duì)的主要組成人員90%以上是貧困戶，村合作社的各種收費(fèi)類生產(chǎn)項(xiàng)目對(duì)貧困戶一律減免。村級(jí)合作社通過(guò)組織、管理、服務(wù)各類生產(chǎn)隊(duì)(組)，讓貧困群眾在增收的同時(shí)學(xué)技術(shù)、長(zhǎng)見(jiàn)識(shí)，樹(shù)信心、強(qiáng)能力，產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展也使貧困群眾長(zhǎng)期穩(wěn)定增收有了保障。

　　(來(lái)源：漢中市委改革辦     編輯：中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革雜志社通聯(lián)部 盧志文 文武)