景氣壓力下的供給側結構性改革
—— 2016年經濟改革政策述評
發(fā)稿時間：2017-06-12 15:32:44 來源：《戰(zhàn)略與管理》 作者：孔涇源 (國家發(fā)改委體改司原司長）
當前和今后一個時期，中國社會面臨著經濟增長動能、市場供求結構、要素配置模式、經濟開放戰(zhàn)略、民生社會形態(tài)等一系列重大轉變，短期需求側管理和長期供給側改革，都有緊迫任務和嚴峻挑戰(zhàn)。究竟是“改革優(yōu)先”還是“景氣優(yōu)先”，將是決策層乃至全社會十分糾結而又難以取舍的兩難選擇，經濟改革必將是景氣壓力下的供給側結構性改革。
一、景氣追求與供給側結構性改革
2016年，決策層面賦予了全面建成小康社會決勝階段的開局之年和推進結構性改革的攻堅之年的特定任務。新年伊始，決策高層便確定了97項年度重點改革任務和128項其他改革任務，在經濟景氣的努力中，盡力推進結構性改革和政策性調整，以及部分帶有供給側改革特征的長期制度建設。
(一)去產能、去杠桿、降成本的結構政策與稅制改革。
1、化解過剩產能的結構性政策。
2016年2月1日，國務院發(fā)布了《關于鋼鐵行業(yè)化解過剩產能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》和《關于煤炭行業(yè)化解過剩產能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，要求以結構性改革化解過剩產能、促進脫困發(fā)展。包括嚴控新增產能、淘汰落后產能、優(yōu)化存量產能、開拓產能利用空間、創(chuàng)造新的就業(yè)機會等。
2、積極推動企業(yè)降低杠桿率。
近些年來，我國企業(yè)杠桿率高企，債務負擔不斷加重。2016年9月22日，國務院發(fā)布《關于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見》，以市場化、法治化方式，推動企業(yè)降低杠桿率。鑒于銀行業(yè)在企業(yè)去杠桿中的特殊作用，專門出臺了《關于市場化銀行債權轉股權的指導意見》，要求以法治化、市場化方式，有序開展銀行債權轉股權，降低企業(yè)杠桿率。
3、推進綜合改革降低企業(yè)成本。
為應對經濟下行壓力、增強經濟發(fā)展能力， 2016年8月8日，國務院印發(fā)《關于降低實體經濟企業(yè)成本工作方案》。相關措施涉及到降低企業(yè)稅費負擔、融資成本、制度性交易成本、人工成本、用能用地成本、物流成本，以及提高企業(yè)資金周轉效率、引導企業(yè)內部挖潛等方面。
4、全面推進營業(yè)稅改增值稅試點和資源稅改革。
經國務院批準，自2016年5月1日起，在全國范圍內全面推開營業(yè)稅改征增值稅(營改增)試點。為配合稅制改革，此前 4月29日，國務院印發(fā)《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》。自2016年7月1日起，全面推進資源稅改革。通過全面清費立稅、從價計征改革，理順資源稅費關系，建立規(guī)范公平、調控合理、征管高效的資源稅制度，發(fā)揮資源稅組織收入、調控經濟、促進資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護的作用。
(二)激活實體經濟的投融資改革與國有企業(yè)改革。
1、繼續(xù)深化投融資改革。
為發(fā)揮投資對穩(wěn)增長的關鍵作用，2016年7月5日，中共中央、國務院發(fā)布《關于深化投融資體制改革的意見》，提出改善企業(yè)投資管理、充分激發(fā)社會投資動力和活力，完善政府投資體制、發(fā)揮好政府投資的引導和帶動作用，創(chuàng)新融資機制、暢通投資項目融資渠道等項改革任務。為降低制度性交易成本，此前5月19日，國務院印發(fā)《清理規(guī)范投資項目報建審批事項實施方案》，共涉及65項報建審批事項。對凡無法律法規(guī)依據、未列入國務院決定保留的行政審批事項目錄的，一律取消審批。
2、促進創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展。
創(chuàng)業(yè)投資是實現(xiàn)技術、資本、人才、管理等創(chuàng)新要素與創(chuàng)業(yè)企業(yè)有效結合的投融資方式，是推動創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、培育發(fā)展新動能的重要資本力量。2016年9月16日，國務院發(fā)布《關于促進創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，要求培育多元創(chuàng)業(yè)投資主體、多渠道拓寬創(chuàng)業(yè)投資資金來源、加強政府引導和政策扶持、完善創(chuàng)業(yè)投資相關法律法規(guī)、完善創(chuàng)業(yè)投資退出機制、優(yōu)化創(chuàng)業(yè)投資市場環(huán)境、推動創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)雙向開放、完善創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)自律和服務體系等。
3、落實民間投資政策、開放投資準入。
為解決制約民間投資發(fā)展的重點難點問題，2016年10月12日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《促進民間投資健康發(fā)展若干政策措施》，包括擴大市場準入、改善金融服務、落實并完善相關財稅政策、降低企業(yè)成本等。此前9月22日，住房和城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、中國人民銀行印發(fā)《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)的意見》，從拓寬投資渠道、優(yōu)化投資環(huán)境、完善支持政策等方面，為民間資本進入過去通常由國有企業(yè)壟斷經營的相關行業(yè)提供鼓勵、引導和便利政策。10月25日，國家民航局發(fā)布《關于鼓勵社會資本投資建設運營民用機場的意見》，全面放開民用機場建設和運營市場。
4、推動國有企業(yè)改革與并購重組。
2016年國有企業(yè)改革，主要集中于“九項重點任務”。即完善“1+N”文件體系或頂層政策設計、推進“十項改革試點”、以管資本為主推進國有資本監(jiān)管機構職能轉變、分類推進國有企業(yè)改革、推進公司制股份制改革、推進董事會建設、推動中央企業(yè)重組調整、強化國有資產監(jiān)督以及堅持黨對國有企業(yè)的領導等。在推動中央企業(yè)結構性改革方面， 7月17日，國務院辦公廳發(fā)布《關于推動中央企業(yè)結構調整與重組的指導意見》，要求按照行業(yè)性質、重要程度和輕重緩急，以鞏固加強一批、創(chuàng)新發(fā)展一批、重組整合一批、清理退出一批等方式，推動結構調整與產業(yè)重組。7月23日，國務院辦公廳印發(fā)《關于石化產業(yè)調結構促轉型增效益的指導意見》，加快其結構調整與企業(yè)重組步伐。
(三)追求發(fā)展新動能的科技體制、眾創(chuàng)環(huán)境和市場平臺建設。
1、建立科技成果轉化新機制。
2016年2月26日，國務院印發(fā)《實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉若干規(guī)定》。除涉及國家秘密、國家安全外，國家鼓勵研究開發(fā)機構、高等院校通過轉讓、許可或者作價投資等方式，向企業(yè)或者其他組織轉移科技成果，通過有關政策激勵科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。此前4月21日，國務院辦公廳印發(fā)《促進科技成果轉移轉化行動方案》，要求形成以企業(yè)技術創(chuàng)新需求為導向、以市場化交易平臺為載體、以專業(yè)化服務機構為支撐的科技成果轉移轉化新格局。
2、實施金融支持科技發(fā)展政策。
2016年4月15日，中國銀監(jiān)會、科技部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關于支持銀行業(yè)金融機構加大創(chuàng)新力度 開展科創(chuàng)企業(yè)投貸聯(lián)動試點的指導意見》，鼓勵和指導銀行業(yè)金融機構開展投貸聯(lián)動業(yè)務試點，要求銀行業(yè)金融機構以“信貸投放”與本集團設立的具有投資功能的子公司“股權投資”相結合的方式，以投資收益抵補信貸風險，實現(xiàn)科創(chuàng)企業(yè)信貸風險和收益的匹配，為科技創(chuàng)新企業(yè)提供持續(xù)資金支持的融資模式。第一批投貸聯(lián)動試點地區(qū)包括北京中關村、武漢東湖、上海張江、天津濱海、陜西西安等四個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。第一批試點銀行業(yè)金融機構共10家，涵蓋政策性銀行、國有大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、民營銀行、外資銀行、城商行等多種類型。
3、設立地方科技發(fā)展專項資金。
2016年5月16日，財政部、科技部制定了《中央引導地方科技發(fā)展專項資金管理辦法》，通過中央財政安排專項轉移支付資金，從地方科研基礎條件和能力建設、專業(yè)性技術創(chuàng)新平臺、科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務機構、地方科技創(chuàng)新項目示范等方面，支持地方科技發(fā)展。
4、發(fā)揮地方科技創(chuàng)新優(yōu)勢。
為充分發(fā)揮北京、上海高端人才集聚、科技基礎雄厚的創(chuàng)新優(yōu)勢，統(tǒng)籌利用好央地等各方面科技創(chuàng)新資源，在基礎研究、原始創(chuàng)新和國家急需的領域取得突破，國務院分別于2016年4月12日和9月11日，印發(fā)了上海加快建設科技創(chuàng)新中心方案、北京加強全國科技創(chuàng)新中心建設總體方案，提出了兩市建設科技創(chuàng)新中心的重點任務。建設方案還賦予了上?？萍俭w制改革創(chuàng)新先行先試的重點內容。
5、實行以增加知識價值為導向的分配政策。
為激發(fā)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》，2016年11月起實行。旨在形成體現(xiàn)增加知識價值的收入分配機制，擴大科研機構、高校收入分配自主權，發(fā)揮財政科研項目資金在知識價值分配中的激勵作用，加強科技成果產權對科研人員的長期激勵，允許科研人員和教師依法依規(guī)適度兼職兼薪獲得合法收入。
6、推進眾創(chuàng)環(huán)境建設。
2016年2月14日，國務院辦公廳發(fā)布《關于加快眾創(chuàng)空間發(fā)展 服務實體經濟轉型升級的指導意見》，要求通過龍頭企業(yè)、中小微企業(yè)、科研院所、高校、創(chuàng)客等多方協(xié)同，打造產學研用緊密結合的眾創(chuàng)空間，吸引更多科技人員投身科技型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，促進人才、技術、資本等各類創(chuàng)新要素的高效配置和有效集成，推進產業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈深度融合，提升服務創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的能力和水平。主要任務是在重點產業(yè)領域發(fā)展眾創(chuàng)空間，鼓勵龍頭骨干企業(yè)圍繞主營業(yè)務方向、鼓勵科研院所及高校圍繞優(yōu)勢專業(yè)領域建設眾創(chuàng)空間，以及加強眾創(chuàng)空間的國際合作。
7、統(tǒng)一建立公共資源交易平臺和自然資源資產有償使用制度。
統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺，是促進資源優(yōu)化配置、創(chuàng)造公平競爭市場環(huán)境的重要條件。2016年6月24日，國家發(fā)展改革委等14個部委局發(fā)布《公共資源交易平臺管理暫行辦法》，自8月1日起施行。公共資源交易平臺立足公共服務職能定位，堅持電子化平臺的發(fā)展方向，遵循開放透明、資源共享、高效便民、守法誠信的運行服務原則，利用信息網絡推進交易電子化，實現(xiàn)全流程透明化管理。12月29日，《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》發(fā)布，要求建立健全全民所有自然資源資產有償使用制度。制度涉及到憲法和法律規(guī)定的屬于國家所有的各類自然資源，包括土地資源、水資源、礦產資源、森林資源、草原資源、海域海島資源等。
8、深化農村土地產權制度改革。
2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，通過落實集體所有權，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權，充分發(fā)揮“三權”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的 “三權分置”格局 。深化用地制度改革，是拓展資金、技術、人才流向農村、培育發(fā)展新動能的重要渠道。5月13日，銀監(jiān)會、國土資源部聯(lián)合印發(fā)《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》，允許具備處分權的兩類農村集體經營性建設用地使用權可以押抵融資，并對適用地區(qū)、適用地類、有效期限等進行了界定。11月18日，國務院辦公廳發(fā)布《關于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的意見》，要求依據土地利用總體規(guī)劃，調整存量土地資源，緩解返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新用地難問題。
(四)推動產業(yè)進化、結構優(yōu)化的結構性改革。
1、促進加工貿易轉型升級、創(chuàng)新發(fā)展政策。
面對全球產業(yè)競爭格局深度調整、我國加工貿易企業(yè)傳統(tǒng)優(yōu)勢逐漸削弱的新形勢， 2016年1月4日，國務院發(fā)布《關于促進加工貿易創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，提出六項改革發(fā)展任務。即延長產業(yè)鏈，提升加工貿易在全球價值鏈中的地位;發(fā)揮沿海地區(qū)示范帶動作用，促進轉型升級提質增效;支持內陸沿邊地區(qū)承接產業(yè)梯度轉移，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展;引導企業(yè)有序開展國際產能合作，統(tǒng)籌國際國內兩個市場兩種資源;改革創(chuàng)新管理體制，增強發(fā)展動力;完善政策措施，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。
2、啟動服務貿易創(chuàng)新發(fā)展改革試點。
加快發(fā)展服務貿易是促進對外貿易轉型升級、推動供給側結構性改革和培育新動能的重要領域。2016年2月22日，經國務院同意，商務部提出《服務貿易創(chuàng)新發(fā)展試點方案》，選擇在天津、上海、海南、深圳、杭州、武漢、廣州、成都、蘇州、威海和哈爾濱新區(qū)、江北新區(qū)、兩江新區(qū)、貴安新區(qū)、西咸新區(qū)等省市(區(qū)域)，開展為期兩年的服務貿易創(chuàng)新發(fā)展試點。試點任務包括完善服務貿易管理體制、擴大服務業(yè)雙向開放力度、培育服務貿易市場主體、創(chuàng)新服務貿易發(fā)展模式、提升服務貿易便利化水平、優(yōu)化服務貿易支持政策、健全服務貿易統(tǒng)計體系、創(chuàng)新事中事后監(jiān)管舉措等。
3、探索制造業(yè)與互聯(lián)網融合發(fā)展體制。
我國是制造業(yè)和互聯(lián)網大國，推動制造業(yè)與互聯(lián)網融合，有利于形成疊加、聚合和倍增效應，加快新舊發(fā)展動能和生產體系轉換。2016年5月13日，國務院發(fā)布《關于深化制造業(yè)與互聯(lián)網融合發(fā)展的指導意見》，提出七項任務：打造制造企業(yè)互聯(lián)網“雙創(chuàng)”平臺，推動互聯(lián)網企業(yè)構建制造業(yè)“雙創(chuàng)”服務體系，支持制造企業(yè)與互聯(lián)網企業(yè)跨界融合，培育制造業(yè)與互聯(lián)網融合新模式，強化融合發(fā)展基礎支撐，提升融合發(fā)展系統(tǒng)能力，提高工業(yè)信息系統(tǒng)安全水平。
4、推動供需結構優(yōu)化升級的品牌引領政策。
品牌是企業(yè)乃至國家競爭力的綜合體現(xiàn)，代表著供給和需求結構的升級方向。2016年6月10日，國務院辦公廳發(fā)布《關于發(fā)揮品牌引領作用推動供需結構升級的意見》，提出品牌建設三項重大工程。即品牌基礎建設工程，包括推行更高質量標準、提升檢驗檢測能力、搭建持續(xù)創(chuàng)新平臺、增強品牌建設軟實力;供給結構升級工程，包括豐富產品和服務品種、增加優(yōu)質農產品供給、推出一批制造業(yè)精品、提高生活服務品質;需求結構升級工程，包括提振消費信心、宣傳展示自主品牌、推動農村消費升級、持續(xù)擴大城鎮(zhèn)消費等。
5、推動重點行業(yè)產業(yè)升級和結構轉型。
受國際國內經濟形勢變化影響，有色金屬市場需求低迷，行業(yè)內部長期積累的結構性產能過剩、市場供求失衡等深層次矛盾逐步顯現(xiàn)。2016年6月5日，國務院辦公廳發(fā)布《關于營造良好市場環(huán)境促進有色金屬工業(yè)調結構促轉型增效益的指導意見》，提出嚴控新增產能、加快退出過剩產能、加強技術創(chuàng)新、擴大市場應用、健全儲備體系、推進國際合作等六項重點任務，以及完善用電、用地政策，加大財稅金融扶持、做好職工安置工作、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用等項政策保障措施，推進有色金屬工業(yè)結構性改革和健康發(fā)展。
6、激活住房租賃需求的供給側改革。
實行購租并舉，培育和發(fā)展住房租賃市場，是深化住房制度改革、實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民住有所居目標的重要內容。2016年5月17日，國務院辦公廳印發(fā)《關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》。其主要措施一是培育市場供應主體，發(fā)展住房租賃企業(yè)、鼓勵房地產開發(fā)企業(yè)開展住房租賃業(yè)務、規(guī)范住房租賃中介機構、支持和規(guī)范個人出租住房等。二是鼓勵住房租賃消費，完善住房租賃支持政策、明確各方權利義務等。三是完善公共租賃住房制度，推進公租房貨幣化、提高公租房運營保障能力等。四是支持租賃住房建設，鼓勵新建租賃住房、允許改建房屋用于租賃等。五是加大政策支持力度，給予稅收優(yōu)惠、提供金融支持、完善供地方式等。
7、實施促進新消費發(fā)展的金融支持政策。
更好地滿足新消費重點領域的金融需求，是加快矯正投資與消費失衡、培育經濟發(fā)展新供給新動力的重要措施。2016年3月24日，人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關于加大對新消費領域金融支持的指導意見》，從積極培育發(fā)展消費金融組織體系、加快推進消費信貸管理模式和產品創(chuàng)新、加大對新消費重點領域金融支持、改善優(yōu)化消費金融發(fā)展環(huán)境等方面，提出了金融支持新消費領域的政策措施。
(五)適應經濟開放和綠色發(fā)展理念的金融業(yè)改革創(chuàng)新。
1、外匯管理體制改革創(chuàng)新。
適應開放型經濟新要求，外匯體制改革一是大力推進外匯管理簡政放權，更新《現(xiàn)行有效外匯管理主要法規(guī)目錄》等。二是正式實施《境內機構外幣現(xiàn)鈔收付管理辦法》，規(guī)范完善境內機構外幣現(xiàn)鈔收付管理。三是加強跨境收支監(jiān)測管理體系建設，發(fā)布新版國際收支統(tǒng)計申報業(yè)務指引和貿易信貸調查制度。四是加強外匯形勢分析、預警管理與風險防范，修訂《對外金融資產負債及交易統(tǒng)計制度》。此外，在上海、天津、廣東、福建自貿區(qū)開展外債資金意愿結匯等改革試驗，支持自貿區(qū)外匯管理體制改革創(chuàng)新。
2、支持貿易投資便利化改革。
支持貿易投資便利改革，一是簡化企業(yè)收結匯手續(xù)，對核查情況正常的A 類企業(yè)，其貿易外匯收入可直接進入經常項目外匯賬戶或結匯。二是全面實施資本金和外債意愿結匯管理，滿足和便利境內企業(yè)經營與資金運作需要。三是允許銀行為機構客戶辦理差額交割的遠期結匯業(yè)務，滿足企業(yè)既持有外幣資產又防范匯率風險的需要。四是便利和規(guī)范貨物貿易外匯收支電子單證審核，促進貨物貿易外匯收支便利化。五是支持跨境電子商務綜合試驗區(qū)發(fā)展，為試驗區(qū)跨境電子商務活動提供相關服務便利。
3、繼續(xù)推進資本市場開放。
逐步提升資本項目可兌換程度。實施合格境外機構投資者外匯管理改革，放寬單家 QFII 機構投資額度上限、簡化審批管理、便利資金匯出入、放寬鎖定期限制;推動銀行間債券市場對外開放，允許境外機構投資者投資銀行間債券市場，不設單家機構限額或總限額，方便境外機構投資者直接辦理資金匯出入和購結匯手續(xù);實行境外機構投資者投資銀行間債券市場備案制，2016年已有超過 30 個境外機構或產品在中國人民銀行上?？偛客瓿蓚浒?發(fā)布《關于人民幣合格境外機構投資者境內證券投資管理的有關規(guī)定》，提高對人民幣合格境外投資者(RQFII)和合格境外投資者(QFII)外匯管理的一致性。進一步擴大證券市場開放。2014年底滬港通試點啟動以來，國內資本市場雖多有波動，但總體上經受住了市場檢驗。2016年8月國務院決定批準《深港通實施方案》。經過數月準備，于12月5日起正式實施。
4、適應綠色發(fā)展要求創(chuàng)新金融體制。
構建綠色金融體系，有助于加快我國經濟向綠色化轉型，促進環(huán)保、節(jié)能、新能源等領域的技術進步，培育新的經濟增長點。2016年8月31日，人民銀行等七部委發(fā)布《關于構建綠色金融體系的指導意見》，要求通過發(fā)展綠色信貸、運用證券市場推動綠色投資、設立綠色發(fā)展基金、建立政府和社會資本合作模式、發(fā)展綠色保險和環(huán)境權益交易市場、支持地方發(fā)展綠色金融、廣泛開展綠色金融領域國際合作等方式，促進綠色產業(yè)發(fā)展。
(六)拓展發(fā)展空間、優(yōu)化資源配置的產業(yè)體制改革。
1、開放通用航空領域發(fā)展。
通用航空業(yè)涵蓋通用航空器飛行業(yè)務、研發(fā)制造、市場運營、綜合保障以及延伸服務的全產業(yè)鏈體系，產業(yè)鏈條長、服務領域廣、帶動作用強，“十三五”期間，潛在經濟規(guī)模超過1萬億元。為拓展其發(fā)展空間，釋放需求潛力，2016年5月13日，國務院辦公廳發(fā)布《關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》，提出了培育通用航空市場、加快通用機場建設、促進產業(yè)轉型升級、擴大低空空域開放、強化全程安全監(jiān)管等改革發(fā)展任務。
2、推進鹽業(yè)體制改革。
2016年4月22日，國務院印發(fā)《鹽業(yè)體制改革方案》，推進相關領域改革。一是改革食鹽生產批發(fā)區(qū)域限制，取消食鹽定點生產企業(yè)只能銷售給指定批發(fā)企業(yè)的規(guī)定，允許生產企業(yè)產銷一體、自主進入流通和銷售領域。二是取消食鹽批發(fā)企業(yè)只能在指定范圍銷售的規(guī)定，省級食鹽批發(fā)企業(yè)可開展跨省經營，省級以下食鹽批發(fā)企業(yè)可在本省(區(qū)、市)范圍內開展經營。三是改革食鹽政府定價機制，放開食鹽出廠、批發(fā)和零售價格，由企業(yè)根據生產經營成本、食鹽品質、市場供求狀況等因素自主確定。四是是改革工業(yè)鹽運銷管理，取消各地自行設立的兩堿工業(yè)鹽備案制和準運證制度，取消對小工業(yè)鹽及鹽產品進入市場的各類限制，放開小工業(yè)鹽及鹽產品市場和價格。五是改革食鹽儲備體系，建立由政府儲備和企業(yè)社會責任儲備組成的全社會食鹽儲備體系，確保自然災害和突發(fā)事件發(fā)生時食鹽和原碘的安全供應。
3、創(chuàng)新健身休閑產業(yè)發(fā)展機制。
健身休閑產業(yè)涵蓋健身服務、設施建設、器材裝備制造等一系列產品和服務，產業(yè)鏈條長，需求潛力大。2016年10月25日，國務院辦公廳發(fā)布《關于加快發(fā)展健身休閑產業(yè)的指導意見》，提出健身休閑產業(yè)發(fā)展政策。要求完善健身休閑服務體系，培育健身休閑市場主體，優(yōu)化健身休閑產業(yè)結構和布局，加強健身休閑設施建設，提升健身休閑器材裝備研發(fā)制造能力，改善健身休閑消費環(huán)境等。
4、建立綠色發(fā)展價格促進機制。
為發(fā)揮價格杠桿對促進節(jié)約用水的作用，真實反映水資源稀缺程度和生態(tài)環(huán)境成本，2016年1月21日，國務院辦公廳印發(fā)《關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見》，推進農業(yè)水價綜合改革。一是夯實農業(yè)水價改革基礎，完善供水計量設施，建立農業(yè)水權制度，探索創(chuàng)新終端用水管理方式。二是建立健全農業(yè)水價形成機制，分級制定農業(yè)水價，探索實行分類水價，逐步推行分檔水價。三是建立農業(yè)用水精準補貼和節(jié)水獎勵機制，多渠道籌集精準補貼和節(jié)水獎勵資金，建立與節(jié)水成效、調價幅度、財力狀況相匹配的農業(yè)用水精準補貼機制，以及易于操作、用戶普遍接受的節(jié)水獎勵機制。
(七)釋放增長潛力的城鎮(zhèn)化改革與地區(qū)發(fā)展政策。
1、推進新型城鎮(zhèn)化建設。
新型城鎮(zhèn)化是最大的內需潛力所在，是經濟發(fā)展的重要動力。 2016年2月2日，國務院發(fā)布《關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》。其主要內容一是積極推進農業(yè)轉移人口市民化，全面實行居住證制度，推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。二是全面提升城市功能，加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造，提升城市公共服務水平。三是加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)，提升縣城和重點鎮(zhèn)基礎設施水平，培育發(fā)展一批中小城市，加快城市群建設。四是輻射帶動新農村建設，推動基礎設施和公共服務向農村延伸，帶動農村一二三產業(yè)融合發(fā)展。五是完善土地利用機制，規(guī)范推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵機制，完善土地經營權和宅基地使用權流轉機制。六是創(chuàng)新投融資機制，深化政府和社會資本合作，加大政府投入和金融支持力度。七是完善城鎮(zhèn)住房制度，建立購租并舉的城鎮(zhèn)住房制度，完善城鎮(zhèn)住房保障體系。八是加快推進新型城鎮(zhèn)化綜合試點，深化試點內容，擴大試點范圍等。
2、制定非戶籍人口落戶城市的專項方案。
2016年9月30日，國務院辦公廳發(fā)布《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，要求調整完善超大城市、特大城市以及大中城市落戶政策，全面放開放寬重點群體落戶限制。建立財政性建設資金對吸納農業(yè)轉移人口較多城市基礎設施投資的補助機制，建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數量掛鉤機制，完善城市基礎設施項目融資制度，建立進城落戶農民“三權”(土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權)維護和自愿有償退出機制，健全進城落戶農民社會保障制度和子女平等享有受教育機制，推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮(zhèn)常住人口等。
3、實施推進農業(yè)轉移人口市民化的公共政策。
2016年7月27日，國務院發(fā)布《關于實施支持農業(yè)轉移人口市民化若干財政政策的通知》，通過公共政策支持，保障農業(yè)轉移人口子女平等享有受教育權利，完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系，增加就業(yè)專項資金支持農業(yè)轉移人口就業(yè)，建立農業(yè)轉移人口市民化獎勵機制。通過財政支持提升城市功能、增強承載能力，均衡性轉移支付適當考慮為持有居住證人口提供基本公共服務增支因素，縣級基本財力保障機制考慮持有居住證人口因素。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。
4、繼續(xù)推進區(qū)域合作發(fā)展。
促進區(qū)域合作與協(xié)同發(fā)展，是全面深化改革、拓展發(fā)展空間的重要途徑。2016 年 3 月 3 日，國務院印發(fā)《關于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導意見》，提出了八項重點任務：一是促進區(qū)域經濟合作發(fā)展，構建以粵港澳大灣區(qū)為龍頭，以珠江-西江經濟帶為腹地，帶動中南、西南地區(qū)發(fā)展，輻射東南亞、南亞的重要經濟支撐帶。二是推進統(tǒng)一市場建設，建設區(qū)域社會信用合作體系，構建區(qū)域大通關體制。三是推進重大基礎設施一體化建設，建設現(xiàn)代化綜合交通運輸體系、能源供應保障體系、水利基礎設施體系和區(qū)域網絡基礎設施。四是促進區(qū)域創(chuàng)新驅動發(fā)展，構建區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系，優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境。五是加強社會事業(yè)合作，促進教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、人力資源和社會保障、旅游、社會治理等方面合作。六是共同培育對外開放新優(yōu)勢，積極融入“一帶一路”建設，推動自由貿易試驗區(qū)及口岸和特殊區(qū)域建設。七是加強跨省區(qū)流域水資源水環(huán)境保護和大氣污染綜合治理，健全生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護和治理機制。八是充分發(fā)揮香港、澳門特殊作用，推動內地與港澳在重大基礎設施、重要產業(yè)、重大合作平臺、社會事務方面更緊密地合作與交流。
(八)托底民生的公共服務與社會體制改革。
1、深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革。2016年4月21日，國務院辦公廳印發(fā)《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2016年重點工作任務》，提出全面深化公立醫(yī)院改革、推進分級診療制度建設、鞏固完善全民醫(yī)療保險體系、健全藥品供應保障機制等重點改革任務。
2、統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度。
2016年1月3日，國務院印發(fā)《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，提出了整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療制度、建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的“六統(tǒng)一”要求。即統(tǒng)一覆蓋范圍、統(tǒng)一籌資政策、統(tǒng)一保障待遇、統(tǒng)一醫(yī)療保險目錄、統(tǒng)一定點管理、統(tǒng)一基金管理。此外，《意見》還要求理順管理體制，整合經辦機構，創(chuàng)新經辦管理，提升服務效能，提高統(tǒng)籌層次，完善信息系統(tǒng)，完善支付方式，加強醫(yī)療服務監(jiān)管等。
3、建設城鄉(xiāng)義務教育一體化制度。
義務教育是社會基本公共事業(yè)，也是脫貧攻堅的基礎性事業(yè)。2016年7月2日，國務院印發(fā)《關于統(tǒng)籌推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，明確了十項改革舉措。即按照城鎮(zhèn)化規(guī)劃和常住人口規(guī)模，同步建設城鎮(zhèn)學校;合理布局鄉(xiāng)村學校，補齊鄉(xiāng)村教育短板;推進城鄉(xiāng)義務教育公辦學校標準化建設，提升鄉(xiāng)村學校信息化水平和寄宿制學校管理服務水平;實施消除大班額計劃，分別提出2018年和2020年的工作目標;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資配置，合理核定義務教育學校教職工編制;改革鄉(xiāng)村教師待遇保障機制，實行鄉(xiāng)村教師收入分配傾斜政策;改革教育治理體系，完善鄉(xiāng)村小規(guī)模學校辦學機制和管理辦法;改革控輟保學機制，建立目標責任制和聯(lián)控聯(lián)保機制;改革隨遷子女就學機制，建立以居住證為主要依據的入學政策;加強留守兒童關愛保護工作體系，促進健康成長。
4、健全特困人員救助制度和銜接農村扶貧政策。
保障城鄉(xiāng)特困人員基本生活，是完善社會救助體系、織牢民生安全網的重要措施。2016年2月10日，國務院發(fā)布《關于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》，以解決城鄉(xiāng)特困人員的突出困難、滿足其基本需求。包括提供基本生活條件、對生活不能自理者的照料、提供疾病治療、辦理喪葬事宜、特困人員住房及子女教育救助等。9月17日，國務院辦公廳轉發(fā)民政部等部門《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接指導意見》，提出了加強政策銜接、加強對象銜接、加強標準銜接、加強管理銜接的“四加強”要求。
(九)拓展國際市場空間的開放型經濟體制創(chuàng)新。
1、實施對外貿易穩(wěn)定政策。
在外貿形勢復雜嚴峻、下行壓力加大的形勢下，促進外貿回穩(wěn)向好，對經濟平穩(wěn)運行和升級發(fā)展具有重要意義。2016年5月5日，國務院發(fā)布《關于促進外貿回穩(wěn)向好的若干意見》，提出了10多項穩(wěn)定外貿發(fā)展的相關政策。包括發(fā)揮出口信用保險作用、支持外貿企業(yè)融資、提高貿易便利化水平、調整完善出口退稅政策、減免規(guī)范部分涉企收費、完善加工貿易政策、支持邊境貿易發(fā)展、實行積極的進口政策、加大對外貿新業(yè)態(tài)的支持力度、加快國際營銷服務體系建設、培育外貿自主品牌、發(fā)揮雙向投資對貿易的促進作用，以及加強外貿知識產權保護等。
2、擴大跨境電子商務綜合試點。
2016年1月12日，國務院同意在天津、上海、重慶、合肥、鄭州、廣州、成都、大連、寧波、青島、深圳、蘇州等12個城市設立跨境電子商務綜合試驗區(qū)。要求各試驗區(qū)借鑒中國(杭州)跨境電子商務綜合試驗區(qū)建設的做法和經驗，打造“六大體系”，即企業(yè)、金融機構、監(jiān)管部門等信息互聯(lián)互通的信息共享體系，一站式的在線金融服務體系，全程可驗可測可控的智能物流體系，分類監(jiān)管、部門共享和有序公開的電子商務信用體系，以及為企業(yè)經營、政府監(jiān)管提供服務保障的統(tǒng)計監(jiān)測體系和風險防控體系;建設“兩個平臺”，即線上“單一窗口”平臺和線下“綜合園區(qū)”平臺，實現(xiàn)政府部門間信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助，匯聚物流、金融等配套設施和服務，為跨境電子商務打造完整產業(yè)鏈和生態(tài)圈。
3、加快自由貿易區(qū)建設。
2015年12月6日，國務院發(fā)布《關于加快實施自由貿易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》，提出了相關建設任務。2016年，我國新增7個自由貿易試驗區(qū)，分別位于遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西等省市，試點內容各有側重。
(十)適應市場決定作用的政府規(guī)制方式創(chuàng)新。
1、完善各類產權保護制度。
有恒產者有恒心，經濟主體財產權的有效保障和實現(xiàn)是經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的基礎。2016年11月4日，中共中央、國務院出臺《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，要求健全以公平為核心原則的產權保護制度。包括加強各種所有制經濟產權的平等保護、完善平等保護產權的法律制度、妥善處理歷史形成的產權案件、嚴格規(guī)范涉案財產處置的法律程序、審慎把握處理產權和經濟糾紛的司法政策、完善政府守信踐諾機制、完善財產征收征用制度、加大知識產權保護力度、健全增加城鄉(xiāng)居民財產性收入的各項制度、營造全社會重視和支持產權保護的良好環(huán)境等。
2、繼續(xù)推進行政審批制度改革。
深化行政審批制度改革，有利于降低制度性成本，減少政府工作人員“尋租”腐敗空間，發(fā)揮市場配置資源的決定作用。2月3日，國務院印發(fā)《關于第二批清理規(guī)范192項國務院部門行政審批中介服務事項的決定》，將所列事項不再作為行政審批受理條件予以清理規(guī)范，并同步提出事中事后監(jiān)管措施和辦法，守住重要領域的安全底線，穩(wěn)步推進中央和地方權責清單制度建設。
3、規(guī)范中央與地方財政事權與支出責任。
2016年8月16日，國務院提出《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》。改革的主要內容，一是推進中央與地方財政事權劃分。適度加強中央的財政事權，保障地方履行財政事權，減少并規(guī)范中央與地方共同財政事權，建立財政事權劃分動態(tài)調整機制。二是完善中央與地方支出責任劃分。中央與地方分別承擔各自的財政事權支出責任，中央與地方共同財政事權區(qū)分情況劃分支出責任。三是加快省以下財政事權和支出責任劃分。根據省以下財政事權劃分、財政體制及基層政府財力狀況，合理確定省以下各級政府的支出責任。
4、建立地方政府債務限額管理和風險應急處置制度。
為規(guī)范地方政府債務管理，防范和化解財政金融風險，2015年底，財政部發(fā)布《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》，要求合理確定地方政府債務總限額，嚴格納入預算管理。2016年10月27日，國務院辦公廳印發(fā)《地方政府性債務風險應急處置預案》，明確要求堅持分級負責、及時應對、依法處置原則，按照政府性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等情況，劃分Ⅰ—Ⅳ級風險事件級別，實行分級響應和應急處置，并適時啟動責任追究機制。
5、建立政務信息資源共享管理和政務公開制度。
政務信息系統(tǒng)互聯(lián)和公共數據共享，對增強政府公信力，提高行政效率及服務水平，推動政府職能轉變具有重要意義。2016年9月5日，國務院制定《政務信息資源共享管理暫行辦法》，明確政務信息資源以共享為原則、不共享為例外，實行需求導向、無償使用，統(tǒng)一標準、統(tǒng)籌建設，并建立安全保障機制。11月10日，國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推進政務公開工作的意見》，著力推進政務決策、執(zhí)行、管理、服務、結果公開，并要求加強政策解讀、積極回應關切、加強平臺建設、擴大公眾參與、強化政務公開責任。
6、推動“互聯(lián)網+政務服務”體系建設。
推進“互聯(lián)網+政務服務”，是簡政放權、優(yōu)化服務的關鍵環(huán)節(jié)，對轉變政府規(guī)制方式、提高政府服務效率和透明度，便利群眾辦事創(chuàng)業(yè)具有重要意義。2016年9月25日，國務院發(fā)布《關于加快推進“互聯(lián)網+政務服務”工作的指導意見》，提出了相關建設任務。一是優(yōu)化再造政務服務，規(guī)范網上服務事項、流程，創(chuàng)新網上服務模式，全面公開服務信息。二是融合升級平臺渠道，推進實體政務大廳與網上服務平臺融合發(fā)展，推動基層服務網點與網上服務平臺無縫對接。三是推進政務信息共享，加快新型智慧城市建設，建立健全制度標準規(guī)范，完善網絡基礎設施，加強網絡和信息安全保護。
二、供給側結構性改革的路徑解析與攻堅難點
2016年的經濟改革，是在著力應對經濟景氣壓力中推進的供給側結構性改革。但對其進行解析和評議，不能離開對中國這場跨越世紀、持續(xù)近40年的改革開放全局來妄加判斷或解讀。對年度經濟改革政策的回顧和審視，既要關注其短期特點、政策工具及理論層面的認知，也要深入理解改革開放的歷史進程、約束條件、內在邏輯和潛在趨勢，進而深入準確把握新時期、新階段改革開放路徑選擇、攻堅重點乃至實踐規(guī)律。
(一)經濟改革政策的近期效應。
1、景氣導向的經濟改革。
經濟增長的周期性波動，是市場經濟的普遍現(xiàn)象。但當前面臨的經濟下行和景氣壓力，則是改革開放以來前所未有的。2016年的經濟體制改革，正是在舒緩經濟下行和景氣壓力的背景下進行的，其特征明顯。首先是帶有解決“三去一降一補”的問題導向特點，表現(xiàn)在財稅相關改革和去產能、降成本、去杠桿的結構性政策，托底民生的公共服務與社會體制改革等方面。其次是將迅速擴大需求、刺激經濟景氣作為改革的重要取向，如激活經濟的投融資改革，拓寬發(fā)展空間的產業(yè)體制改革，拓展國際市場空間的開放型經濟體制創(chuàng)新等。第三是追求發(fā)展新動能和產業(yè)轉型升級的相關改革占重要地位，如科技體制改革、眾創(chuàng)環(huán)境和市場平臺建設，推動產業(yè)升級優(yōu)化的結構性改革等。第四是追求迅速釋放增長潛力的城鎮(zhèn)化體制改革和地區(qū)發(fā)展政策，適應經濟開放和綠色發(fā)展理念的金融改革創(chuàng)新，適應市場決定作用的政府規(guī)制方式創(chuàng)新等。第五是積極擴張的需求管理政策，包括財政政策、貨幣政策、投資政策、社會政策等，都全力以赴應對經濟下行，力求經濟增長緩中企穩(wěn)、穩(wěn)中有進。
2、景氣政策的風險表達。
2016年，改革措施和宏觀政策雖然總體上達到了經濟增長由緩企穩(wěn)的預期目的，綜合反映在全年全國GDP增長6.7%。但遏制經濟下行、追求景氣目標的需求管理政策，也開始跨入風險區(qū)間。財政政策方面，政府財政赤字率已經達到甚至超過國際警戒線;貨幣政策受到“資金荒”、“資產荒”的交互掣肘，流動性陷阱及杠桿率潛在上限露出端倪;投資政策高倍杠桿刺激建設周期長、資金需求量大、經濟效益相對較低的基礎設施建設和公共事業(yè)投資，可能會誘發(fā)新的產能過剩、抑制未來需求以及產生政府投資擠出效應;轉型期的結構性問題開始影響到需求管理政策的有效程度，如流動性上的脫實向虛問題;長期積累的收入分配、城鄉(xiāng)地區(qū)差距等體制性矛盾明顯地扭曲市場需求，消費需求頹勢與結構性短缺并存，新型城鎮(zhèn)化進程遲緩、部分地區(qū)發(fā)展失速;開放經濟條件下國際金融市場開始以資本加速外流、匯率加劇波動等方式，強制性地將我國長期存在的海外資本資產錯配、結構失衡、量大利微，以及因國內市場疑慮彌漫所加據的資本流向偏離等深層次體制性矛盾暴露出來。
(二)重點改革的攻堅難點。
1、市場中立與“三去”機制及結構優(yōu)化。
具有結構性改革特征的“三去”政策，是2016年經濟改革的重要內容。發(fā)揮市場決定作用和政府更好作用，是能否解決或在多大程度上解決此類問題的關鍵所在。市場決定作用的根本前提，是創(chuàng)造各種所有制經濟平等競爭的體制環(huán)境。“競爭中立”(Competitive Neutrality)曾由西方政要提出、在一些國家作為市場準則，對內規(guī)制競爭行為，對外作為經濟外交大棒來打壓市場競爭機制尚不健全的新興市場國家，進而引起后者的反感甚至將其污名化。事實上，市場決定作用的具體實現(xiàn)，就是各類經濟主體市場地位的平等和競爭過程的公平，政府的更好作用則主要體現(xiàn)在有效保障這種市場地位和競爭機制的平等與公平。我們可以將這種既包括競爭中立、又包括規(guī)制中立(Regulation Neutrality)在內的市場決定機制，稱之為“市場中立”(Market Neutrality)，并作為經濟改革的微觀目標取向予以持續(xù)推進。尤其是通過規(guī)制中立改革，破除某些經濟成分所享有、而被方方面面詬病的公共補貼、信貸優(yōu)惠、隱形擔保、披露豁免、壟斷經營、先占優(yōu)勢、軟性約束、破產例外、信息強勢、職能美化等超市場規(guī)則現(xiàn)象，充分發(fā)揮政府在市場規(guī)制方面公平維護者的“裁判員”作用，避免造成背離“市場中立”的結果。
目前，國內市場上大量存在過剩產能、過多庫存、過高杠桿以及“僵尸”企業(yè)等，其成因固然較為復雜，但市場非中立是其最深層的體制原因，其直接表象就是這類問題主要發(fā)生于難以出清的“體制內”企業(yè)。今年的“三去”政策、清理“僵尸”企業(yè)等，對解決類此問題發(fā)揮了相應的作用，有的地方因產能過剩嚴重、產能去化甚至傷及優(yōu)質產能，其間也有較重的行政推動色彩。從長期看，如果不進行較為徹底的市場中立化改革， 推進“三去”和清理“僵尸”企業(yè)不僅會面臨巨大困難，而且其本身還會成為一種“經濟虐疾癥”，周期性反復發(fā)生，極大地浪費社會資源，造成長期、嚴重的資產資源錯配和經濟結構僵化。這已是我國當代經濟史所反復證明、并還在發(fā)生的經濟與體制痼疾。
近年來，國企國資改革著力推進，其間的一些措施也評價不一。但問題的關鍵不僅僅在于國企國資自身微觀層面的改革，而且還在于這些改革是否有利于創(chuàng)造市場中立條件，保障各種所有制經濟平等競爭，以及國有企業(yè)進而國有資本能否在市場中立環(huán)境下，盡快鍛造其公平競爭能力以及國際競爭實力。新近出臺的產權保護意見，以及各類清單管理制度，邁出了市場中立改革的關鍵步伐。只要大力推進競爭公平和規(guī)制中立，市場中立的體制環(huán)境終將建立起來，我國企業(yè)與資本的國內發(fā)展?jié)摿?、市場競爭能力和體制認可程度必將大大提高，經濟轉型升級、動能科技創(chuàng)新也將成為必然的過程。值得關注的是，今年有關產業(yè)如鹽業(yè)體制改革，盡管根據食鹽產銷供需特性，采取了政企管辦分開、資質合格準入、產銷一體經營、市場適度競爭等符合市場中立原則的改革政策，但仍有一些以企業(yè)分級限制競爭、分割市場的色彩，在稱謂表達上也在沿用“食鹽專營制度”的傳統(tǒng)名義，對內名實背離、市場參與不暢，對外授人以柄、國際競爭受阻。
在國際社會，一些國家曾試圖以“競爭中立”為號召、以地區(qū)貿易伙伴關系為依托，對我國企、國資參與國際競爭設限。其重要的應對措施首先是應當通過國內市場中立錘煉內功和形象，繼而以國際市場中立尤其是規(guī)制中立為訴求，爭取更多國家共同反對其貿易投資歧視和排斥政策。針對西方政治人物基于自身國家私利，在國際上實用主義地交替使用新自由主義和保守主義政策，我國可以利用單一制國家與聯(lián)邦制國家之間在國際締約方面的責任差異，聯(lián)合其他單一制國家，提出市場中立、履約一致原則，以此提高聯(lián)邦制國家國際締約的國內門檻，或保留我通過立法及授權地方立法的形式，應對聯(lián)邦制國家可能存在的地方履約例外等規(guī)避行為，以及懲戒相關行為的權利，緩解某些西方國家試圖強加在我國企國資尤其是央企央資之上的不公正壓力，盡可能地為我國企業(yè)和資本創(chuàng)造公平競爭的國際市場環(huán)境。
2、財稅結構變化與央地事權責任。
2016年，在營改增全國試行、資源稅普遍實施、央地事權支出責任劃分、地方債務限額管理及風險應急處置等方面，重點進行了財稅體制改革以及相應的政府規(guī)制方式創(chuàng)新。相關方面的改革，也是與經濟發(fā)展階段、財稅結構變化、事權責任性質密切相關的體制建構和機制調適的長期任務。
改革開放以來，我國財稅體制和央地事權責任，經歷了幾輪改革與劃分。隨著經濟發(fā)展進入新階段、經濟結構深度調整，財稅結構也在發(fā)生深刻變化，對經濟、社會等各個方面已經產生重大影響。相關領域的改革，首先必須正視地區(qū)發(fā)展差異所導致的地方財力的嚴重分化。大致說來，我國已有三分之一左右的省份跨進了高收入門檻，三分之一左右的省份進入中高收入階段，其余三分之一左右的省份尚處在中低收入階段。由于發(fā)展水平和稅源變化，分地區(qū)稅收收入絕對值的分化與懸殊越來越大，新增長的部分主要集中在東部沿海省份，尤其是其中的少數優(yōu)勢城市，部分地區(qū)財政可持續(xù)性受到嚴峻挑戰(zhàn)。2015年，財政支出半數以上靠中央財政轉移支付的省份達到13個。除在技術層面厘清事權關系和支出責任外，如何推動地區(qū)平衡發(fā)展與財力創(chuàng)造、進而調整央地責任尤其是財稅關系，保障基本公共服務均等化，恐怕才是重中之重。
其次，必須預判稅源結構變化對稅收增速的趨勢性影響。近些年來，支持國家稅收較長時間高速增長的傳統(tǒng)稅源，如香煙、油品、金融、房地產等，其增速趨于持續(xù)下降態(tài)勢。信息技術、商務服務和居民消費等成長型稅源雖然增長相對穩(wěn)定，但尚不足以彌補傳統(tǒng)稅源快速下降部分。稅源結構變化自然會促成稅收總量低速增長的常態(tài)趨勢，即與經濟“新常態(tài)”密切相關的另一個財稅收入“新常態(tài)”。而為了應對經濟下行壓力，積極的財政政策是高概率的宏觀政策選項，財力吃緊、赤字高企或成為經常現(xiàn)象。因此，有限的財政政策空間和財稅相關改革，必須兼顧經濟景氣和地區(qū)平衡發(fā)展雙重目標，避免顧此失彼、后患無窮。
再次，必須警覺結構性稅制改革或將產生的馬太效應。今年5月全面推出的“營改增”稅制改革，以及央地按照五五劃分比例作為分稅過渡方案，其間包含著在保增長、調結構、促轉型之間的復雜權衡，總體上有利于服務業(yè)發(fā)展和經濟結構優(yōu)化。但由于發(fā)展階段和結構差異，東南沿海地區(qū)的服務業(yè)尤其是高端服務業(yè)比重，明顯高于其他地區(qū)。幾乎占全國稅收總額一半左右的營業(yè)稅和增值稅的稅負優(yōu)化，受益更多的自然是發(fā)達地區(qū)。而且，隨著經濟結構深度調整，稅制結構還有邁向直接稅比重逐步提高的趨勢。在收入水平和財富積累較高的東部地區(qū)與結構調整緩慢、居民收入及財富積累較低的其他地區(qū)之間，政府財力、居民福利和經濟發(fā)展?jié)摿Φ牟罹鄷M一步拉大，出現(xiàn)逆向調節(jié)的馬太效應。這些結構性趨勢，對尚且不能有效規(guī)制類此效應的現(xiàn)行央地稅收分享體制、轉移支付體制，提出了新的挑戰(zhàn)，需要直面應對。
最后，必須以長期、全局觀念頂層設計財稅體制和政府規(guī)制改革。面對財稅來源、地區(qū)差異和結構趨勢，財稅體制、政府規(guī)制改革以及央地財權及支出責任劃分，應當優(yōu)先考慮地區(qū)均衡發(fā)展進而財力均衡形成，不能長期拘泥于財稅管理技術層面的修修補補。結構性稅制改革必須綜合考慮其規(guī)制結果和區(qū)域性效應，防止逆向調節(jié)等負面影響。間接稅征收由生產環(huán)節(jié)調整為銷售環(huán)節(jié)，表面上似乎純屬技術性因素，但實際上具有提高城鎮(zhèn)綜合承載能力、應對市場價格波動、促進商品產銷銜接、引導社會消費傾向等多利效應，不能長期不思改革。此外，地方政府債務管理既要關注其限額設定和風險管控，也要兼顧經濟景氣目標，提高其歷史債務消化能力和地方經濟發(fā)展動能等。
3、金融改革開放與基礎市場建設。
2016年，金融改革在推動貿易投資便利化、資本市場開放、人民幣國際化、綠色金融發(fā)展等方面取得了一些進展。為穩(wěn)定經濟增長，央行還采取了名為穩(wěn)健、實則相對寬松的貨幣政策。年底社會融資存量已達156萬億元，為全國GDP總量的兩倍以上。實體經濟杠桿率或已達2.5倍，政府主導的基礎設施建設投資的杠桿率已達3-4倍。貨幣管控目標和金融體制改革，必須充分考慮國內資本市場變化、金融國際化程度加深和人民幣匯率趨勢性下行等諸多因素，不能停留在短期政策目標和金融工具層面。
第一，貨幣政策的景氣目標不能脫離經濟轉型換擋期的“資產荒”現(xiàn)實而一味增加貨幣供給。“資產荒”的出現(xiàn)，意味著多數投資只有微利甚至無利而投資無門。金融維穩(wěn)所增加的貨幣供給，要么空轉于銀行體系之內、在短期內推高M1增速，要么涌向非銀金融機構、房地產或股市等領域，推高資產泡沫，而實體經濟領域的投資意愿急劇下降，金融、經濟脫實向虛。這幾乎是近些年我國經濟運行態(tài)勢的真實寫照。短期金融維穩(wěn)政策和定向支持政策，加大了貨幣增長的外生性，降低了內生性貨幣需求與供應，M2增長已經不能表征、至少不能全部表征資金需求回升，只能表明貨幣供給的外部推動力量正在增強。而增加的貨幣供給，又恰恰是金融機構資產負債表上實實在在的負債，必須盡快為其找到合適的資產配置。金融領域的“資產荒”壓力迫使金融部門不得不降格以求，將資產配置到風險程度較高、甚至落后、過剩產能中去，進一步推高相關部門的杠桿率，或向所謂“僵尸企業(yè)”輸血輸液，加上為應對經濟下行、各級政府推動基礎設施建設而主動追加杠桿，“三去”攻堅尤其是“去杠桿”將會久攻不下，幾乎是可以預料的結果。
第二，國內資本市場發(fā)展及其制度建設不能滯后于資本市場對外開放。2016年，國內債市、股市開放程度加深，但國內資本市場痼疾依然如故。一是主板市場與場外市場的關系尚未理順，主板市場的發(fā)展次序、速度、比重、政策，明顯優(yōu)先于場外市場等基礎性資本市場。二是因此前股災影響而延宕的注冊制改革至今未見啟動跡象。三是滬港通、深港通相繼開通之后，境內股市IPO制度、T+1、停板制以及其他信息披露方式和交易工具差異，尚未進行適時適應性調整。四是錯過良機、生不逢時的新三板市場上的供給擁堵、流動性低等問題日漸積累，相關融資及資本流動舉步維艱。五是資產證券化次序錯位，在社會資本尤其是實體資本證券化程度很低的情況下，金融機構資產證券化“近水樓臺”、 “自我強化”，搶占先機。六是非銀金融機構占用流動性過多，2009—2016年，其信貸增速達到實體經濟的3倍左右，總體杠桿率決不低于實體經濟，資產回報率一路下滑。而近年來的金融改革幾乎沒有涉及到這些重要方面。
第三，資本賬戶開放與人民幣國際化趨勢呼喚幣值穩(wěn)定優(yōu)先的貨幣政策目標。近20年來，我國國際收支狀況良好，外匯儲備充裕，物價水平波幅不大，貨幣政策的優(yōu)先目標是穩(wěn)定經濟增長。隨著經濟轉型和國際貿易投資條件變化，以及資本賬戶逐步開放和人民幣日益國際化，近年來外匯儲備數量下降，匯率貶值趨勢明顯，其成因也眾見不一。其實，人民幣匯率波動，表面上是不同貨幣間的比價問題，其本質因素還是國際間貿易和投資市場的主導力量和決定作用，央行的調控政策只能順應市場力量而因勢利導。具體說來，首先是與我國國際貿易形勢及經常賬戶盈虧相關。其次是與中國居民和企業(yè)海外配置資產的需求增加有關，并且會隨著人民幣匯率走低而不斷強化。再次是與我國海外資產錯配、資本收益軋差長期負值有關。最后也是最重要的是與我國市場投資回報率變化密切相關，它決定著國際資本的流入流出、海外資產收益軋差對沖、經濟增長預期潛力等長期市場平衡因素。因此，國內貨幣政策不能因經濟景氣壓力而放量寬松、攤薄投資回報率，進而適得其反地引起資本加速外流，進一步惡化匯率形成環(huán)境。當前所需要的是，以相對穩(wěn)定的匯率水平來穩(wěn)定我國國內及海外資產的投資回報率及收益預期，進而引導國際資本流向、優(yōu)化我國國際收支及匯率形成條件。至于短期內防范資本外流，除限制違規(guī)移資海外、懲治非法資本外逃外，不能簡單地祭起資本管制的傳統(tǒng)武器，而應當在上述幾方面利用現(xiàn)有實力和制度創(chuàng)新強身健體、應對挑戰(zhàn)。
4、投資模式創(chuàng)新與風險溢出管理。
面對經濟下行壓力，決策層推進供給側改革時，較多地關注能夠直接啟動需求的投資刺激政策，以及培育新產業(yè)、新動能的產業(yè)政策，其中投融資體制相關改革、創(chuàng)投環(huán)境打造及科技成果轉化等政策是其重要內容。兼顧需求增長和經濟景氣的供給政策，對穩(wěn)定經濟增長無疑發(fā)揮了積極作用，但其目標的兼顧性不可避免地帶有功能的兩面性。
首先，國有企業(yè)基金、政府建設投資和專項引導基金投資對民間投資具有明顯的擠出效應。國企改革鼓勵國有資本通過投資優(yōu)質民營企業(yè)保值增值，以國企為主的投資基金迅速增加，國家層面的國企投資基金估計超過萬億元以上，對民營企業(yè)原有的投融資領域和運營方式會有一定的替代作用。城投債和地方債是拉動地方基礎設施建設的重要融資來源，隨著相關發(fā)行條件的放寬，2016年上半年城投債和地方債的發(fā)行規(guī)模已相當于2015年全年的總規(guī)模，其中半數以上是各類基礎設施建設項目資金，這顯然不利于民間資本參與和PPP模式發(fā)展。為鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，政府引導基金數量和規(guī)模井噴式增長。據初步統(tǒng)計，2015年底各類政府引導基金已達800支、規(guī)模超過兩萬億元。這類基金是集聚創(chuàng)新要素的重要力量，其管理和運作模式也有很多改革和創(chuàng)新，但其直接參與的股權投資占比過高，而且利用政府背景搶占優(yōu)勢項目，對民間天使基金、風投基金和不同層次的股權投資基金產生顯著的擠出效應。自2016年初開始的民間投資近乎斷崖式下滑，除傳統(tǒng)制造業(yè)大規(guī)模結構調整及長期存在的各種投資審批程序的影響外，政府投資的擠出效應可能是其重要原因。
其次，政府與社會合作(PPP)模式的管理及立法的主導權之爭折射出其經濟與法律基礎的極其脆弱狀況。2016年投資領域最熱門的議題之一是PPP管理及立法主導權之爭。即使決策層已經明確由法制部門牽頭負責之后，相關經濟職能部門仍然在2016年下半年幾乎同時發(fā)布各自的部門規(guī)章。PPP模式，實際上是政府允許私人投資和經營本來屬于公共產品或者公共服務的領域。這里最為基礎的問題的是PPP模式適用范圍的界定。在相對成熟的市場經濟體中，PPP模式更多地應用在純公共產品和服務、至少是準公共產品和服務領域。作為轉軌制國家，我國的公共品與競爭品的界限相對模糊或交叉重合，無論是政府投資管理部門還是財政管理部門，對公共產品和服務的界定都過于寬泛?，F(xiàn)實生活中政企不分、管辦不分、權責利不清的公共產品和服務、甚至一般競爭品的提供方式比比皆是。一些地方為上項目、借政府購買服務之名進行基礎設施建設融資，或通過固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，便不足為奇了。PPP模式的健康發(fā)展，關鍵是通過深化改革，盡快厘清公共品與競爭品之間的關系，包括其中的競爭性領域與壟斷環(huán)節(jié)等相關產業(yè)之間的關系，更深層的是處理好政府和市場的關系。另外，作為新的投資模式，還應當包括一系列基礎性法規(guī)建設。包括與公共產品生產和服務有關的判別原則、公平準入、普遍服務、責任標準、營利模式、價格規(guī)制、信息透明、合同要約、誠信守則、權益保障、運營監(jiān)管、社會問責、法律約束等等。
最后，科技投資模式創(chuàng)新必須強化風險外溢的適時管控。2016年，為了加快經濟發(fā)展動能轉換，科技投資領域不僅出臺了一系列創(chuàng)新激勵和成果轉化政策，還引入了 “投貸聯(lián)動”的科創(chuàng)投資改革試點。這類試點，既是適應科創(chuàng)企業(yè)的融資需求，也是商業(yè)銀行突破傳統(tǒng)法規(guī)的分業(yè)經營約束、向綜合經營試水。銀行采用成立類似風險投資公司或基金的方式，對創(chuàng)新企業(yè)給予資金支持，實現(xiàn)銀行業(yè)的資本性資金早期介入科技企業(yè)，并通過信貸投放等方式給企業(yè)提供融資支持。對風險程度及偏好較高的科創(chuàng)企業(yè)，這種政策具有直接投資和間接融資的雙重支持效果，進而可以提升其風投及發(fā)展能力。對于相關銀行來說，雖然進行了局部風險隔離與資金運用約束，但直接投資和間接融資的雙重風險將集于一身。在起始階段，“投貸聯(lián)動”先行試點僅包括國家開發(fā)銀行、中國銀行等十家商業(yè)銀行及科技資源豐富、科創(chuàng)企業(yè)聚集的北京中關村等五個國家級自主創(chuàng)新園區(qū)?？紤]到我國長期間接融資為主、銀行存差余額通常在數十萬億元，新動能追求和科創(chuàng)發(fā)展又是各個地區(qū)的普遍訴求，若通過試點、取得“經驗”，把“投貸聯(lián)動”作為“轉型戰(zhàn)略”而普遍推廣，相關商業(yè)銀行將面臨內有投、貸沖突和綜合經營風險，外有結構錯配和總量失控陷阱的高風險局面，金融業(yè)的微觀監(jiān)管和宏觀調控也將變得極其錯綜復雜，必須未雨綢繆。
5、土地制度改革與城鄉(xiāng)、地區(qū)間土地收益均衡共享。
自去年啟動農村承包地、建設用地和征地制度改革試點以來，“三塊地”改革有的已取得重要進展，有的開始破題，還有的則可能由于理念思路和頂層設計不清而路途不清。土地制度改革的真正難點或最終目的，在于通過改革，以市場的決定作用，建立城鄉(xiāng)土地要素平等交換制度;以政府的更好作用，調整城鄉(xiāng)、地區(qū)和社會成員間長期形成并仍在不斷擴大的土地收益及相關財產收入差距。
各地試驗多年、分歧和爭論不斷的農村承包地改革，今年終于以所有權、承包權和經營權“三權分置”改革落地。這是改革開放近40年來、在農村土地集體所有權基礎上的又一次土地權利分離改革，它在一定程度上適應了農地規(guī)?；洜I要求，以及城市化過程中人口流動遷移后的農地耕種和承包人經濟權益等要求。這種權利分置改革，將會派生諸如土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種土地經營權形態(tài)，還會產生土地承包權流轉乃至有價退出的交易過程和市場安排，進一步豐富我國要素產權關系和市場交易制度。農地“三權分置”，還會派生出“新型租佃關系”，出現(xiàn)業(yè)內所稱謂的“小二地主、大中佃農”經濟現(xiàn)象，并且由于“地主”過多、地租過高，致使單純從事農業(yè)經營利潤微薄甚或無利可圖。短期內只能由租佃市場博弈決定租金水平，長遠看，則有待農民長期穩(wěn)定進城、收入格局變化、公共政策規(guī)制，由其根據包括所得稅調節(jié)在內的成本收益權衡，選擇繼續(xù)保留、還是有償退出承包權而最終脫離農村。至于農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款試點，則是在一定范圍內落實農村集體經營性建設用地與國有建設用地“同權同價、同等入市”的改革要求。其范圍擴大、作用發(fā)揮和功能完備，取決于我國城鄉(xiāng)要素市場、尤其是經營性建設用地市場的統(tǒng)一速度和完善程度，既不能急于求成、揠苗助長，也不能躊躇不前、長期試點。
當前的征地制度改革試點，盡管考慮到了縮小征地范圍、提高補償標準這些常識性問題，但由于制度理念和頂層設計的模糊，從制度構建來看，仍然是傳統(tǒng)體制的某種延伸。符合市場規(guī)律、體現(xiàn)政府作為的征地制度改革，從根本性講，應當是以國土規(guī)劃為基礎，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場。具體說來，在土地價格的形成上，堅持以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場機制為基礎;在土地收入的分配上，兼顧國家、集體、農民三者利益關系;在公益性社會成本的分擔上，由所有受益相關方共同分擔、而不是簡單地通過低價征地方式轉嫁到被征地農民和其集體經濟組織身上;在公共政策理念上，以市場決定土地收入初次分配為基礎，縮小城鄉(xiāng)間土地增值收入差距，改變土地收入長期片面向城市尤其是大中城市集中的趨勢。
城鄉(xiāng)建設用地同權同價、同等入市改革試驗，還需要研究和應對東中西部以及同一地區(qū)的不同區(qū)域之間建設用地占用數量的失衡狀況。簡單地、局部性推行同權同價入市試驗及推廣經驗，從長遠看勢必造成不同地區(qū)在土地資源入市機會、交易規(guī)模、土地收入等方面的苦樂不均或逆向分布，使地區(qū)之間本已拉大的發(fā)展及財力差距繼續(xù)擴大，僅靠中央財政層面的再分配調劑方式是會力不從心的。推進建設用地市場化改革，需要在宏觀層面建立國土資源均衡開發(fā)調節(jié)機制，以及國土開發(fā)強度的量化規(guī)制和超額付費制，以土地收入橫向轉移支付制度，推動地區(qū)間優(yōu)化國土開發(fā)、加速產業(yè)轉移、調整經濟結構、實現(xiàn)平衡發(fā)展。相關制度的建立，對于土地開發(fā)強度過大地區(qū)的土地節(jié)約、結構優(yōu)化、產業(yè)升級、生態(tài)保護和人居環(huán)境的改善也是重要的。
(三)兼顧經濟景氣推進供給側結構性改革。
1、兼容景氣的供給主義條件和需求管理邊界。
在當前和今后一個時期，經濟增速放緩可能會是經常性現(xiàn)象。如何在景氣壓力下推動供給側結構性改革，有必要從供給理論與需求管理政策、以及中國改革開放歷史實踐的結合上，透視近期改革目標和長遠制度建設任務。
談到供給理論，盡管人們可以追索其久遠的歷史淵源，但最為著名的還是法國經濟學家讓·巴蒂斯特·薩伊在19世紀初年提出 “供給自動創(chuàng)造需求”的所謂 “薩伊定理”。后來的著述往往根據生產相對過剩性危機的出現(xiàn)，幾乎全盤否定“薩伊定理”，訴諸于經濟周期的“需求側管理”，其中以凱恩斯學說為濫觴。直至上個世紀七八十年代“滯脹”困局的出現(xiàn)、傳統(tǒng)需求管理走入窮途末路之際，人們才重新審視供給理論，形成新的供給理論及相應的政策主張。當時英美等國的政治領袖也將其部分地應用于治理本國的“滯脹”問題。對其治理的成敗及供給理論有效與否，時至今日仍然評價不一。
其實，所謂“薩伊定理”提出時，資本主義經濟體系還處在上升發(fā)展和對外擴張時期，納入該體系的整體經濟發(fā)展尚處在短缺時代，第一次產業(yè)革命及其科技成果外溢正在如火如荼地進行，產業(yè)成長、城市化過程及相應的企業(yè)家創(chuàng)新活動幾乎一路凱歌，那個時代的新供給與新需求近乎孿生共存地結合在一起。無怪乎當時的經濟學大師近乎孩童般天真樂觀地奏起“供給自動創(chuàng)造需求”的田園牧歌，并陶醉于“增加供給——擴大就業(yè)——提高收入——刺激需求”的所謂“薩伊鏈條”。在某種意義上，這也是當時資本主義經濟體系的現(xiàn)實寫照。我們不能以“薩伊定理”提出近20年之后才開始出現(xiàn)的生產相對過剩性經濟危機，以及后來人們采取以凱恩斯主義為代表的需求管理政策熨平經濟周期，來簡單地度量、否定早期供給理論的適用性，或批判、夸大其理論的所謂“庸俗”成分。
因此，以更為宏觀的視野、歷史地看問題，早期供給理論、甚至今天的供給政策的適用性，至少必須滿足以下基本條件：(1)經濟短缺與人口紅利及城市成長期;(2)傳統(tǒng)管制放松和市場體制發(fā)育期;(3)新型產業(yè)成長領域;(4)技術創(chuàng)新外溢產業(yè);(5)收入及需求提升轉型期;(6)市場規(guī)模擴大或邊界延展階段。因此，盡管國情世情、發(fā)展階段差別很大，包括其現(xiàn)代策論在內的供給學派的理論與政策，往往以上述條件的存否強弱而顯現(xiàn)出完全不同的效果。
為解決上世紀“大蕭條”時期迫在眉睫的經濟衰退問題，凱恩斯從總需求方面尋找原因，認為一國的總需求由消費需求和投資需求決定。由于邊際消費傾向遞減的作用必然會形成消費需求缺口，因而需要由投資需求來填補。但投資需求本身是由資本回報率和利率決定的，并不能恰恰填補該缺口。凱恩斯由此開出的彌補有效需求不足的總需求管理藥方是，以擴大財政投資彌補私人部門投資需求不足，以下調利率激發(fā)投資熱情，即通過擴張的財政和貨幣政策應對經濟危機。
如同生產相對過剩性危機制約著供給主義的適用范圍一樣，經濟“滯脹”的出現(xiàn)以及各國需求管理政策的困境，表明凱恩斯主義同樣有它明顯的約束條件和適用邊界。至少包括：財政政策受制于政府債務水平及赤字率的高低;貨幣政策受制于名義利率下限、流動性陷阱及一國經濟杠桿率的潛在上限;過度刺激投資可能誘發(fā)產能過剩并抑制未來需求;轉軌型國家的體制性矛盾會扭曲需求管理的市場表達;轉型期的結構性問題會影響總需求政策的有效程度;開放經濟條件下國際經濟周期和金融市場會制約一國總需求政策的選擇空間和實施效果等。這些約束，幾乎已經全部體現(xiàn)在2016年我國需求管理政策所達及的風險區(qū)間。
供給主義和需求管理政策的適用條件表明，在中國這樣一個經濟轉型和體制轉軌的發(fā)展中國家，無論是推進供給側改革，還是進行需求側管理，以及當前在景氣壓力下推動供給側結構性改革，在理論和實踐上，都會是經常面臨兩難抉擇、十分容易顧此失彼的高難度選項。
2、供給側改革的“中國奇跡”與體制機理。
今天人們推進供給側改革，往往開出用途極其龐雜的廣譜藥方，無論其診療前提是否存在或處方配劑有否對癥。盡管供給理論與政策已經被泛化，但歸結起來，在相對成熟的市場體制下，其重點政策選項無外乎以下幾個方面：一是包括遵循邊際稅率邏輯或拉菲曲線在內的稅收減負政策;二是包括國有企業(yè)私有化或民營化在內的管制放松政策;三是包括提高就業(yè)及收入彈性在內的福利約束政策;四是包括適應潛在需求和科技進步在內的產業(yè)進化與創(chuàng)新激勵政策;五是包括提高競爭能力和綜合國力在內的經濟邊疆延展或市場全球化政策。如果是轉軌制國家，還應當包括從微觀機制到宏觀體制在內的市場體制建設，以及始終與之相伴隨的結構調整過程。其中既有短期政策應對，也有長期制度建設。正是由于我國體制轉軌的歷史特征，供給側結構性改革被人們做出了近乎無所不包的經濟與市場策論解讀，以及發(fā)展模式及體制機制改革創(chuàng)新任務。
供給主義學說的有效性特征，注定了它最為有效的條件是，作為其經濟政策執(zhí)行結果的需求增加，恰恰是市場所必需尤其是所急需的生產物或生產條件的供給。但當一個經濟體系進入買方市場時期后，這種機緣耦合則并非是高概率事件。中國改革經歷了從短缺經濟到買方市場的不同時期，而經濟改革正是非常“幸運”地“抓住機遇”，自覺或不自覺地利用供給有效性條件，將市場供求與制度供求適時地結合起來，創(chuàng)造了數十年持續(xù)快速的經濟增長。在所謂成熟的市場眼光及判別標準看來，幾乎是以人類經濟史上最不規(guī)范的制度形態(tài)，奇跡般地推動了當今時代最為迅速而持久的經濟成長。
其實，中國的改革及其成就，都是有其內在邏輯與規(guī)律的。在那個經過十余年政治折騰、社會大眾基本生存需求出現(xiàn)危機、國民經濟“瀕臨崩潰邊緣”，率先進行農村改革，產生了避免衣食危機、供給與需求同步快速增長的雙重效應，幾乎是靜悄悄地了一場全社會都有共識的“帕累托改進”式的“供給革命”。隨后以市場為導向、在傳統(tǒng)體制外迅速發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農村工業(yè)，滿足了市場捉襟見肘的輕工產品供給。這場制度供給及要素重組所派生的市場供求的銜接與改善，究竟是供給自動創(chuàng)造需求、還是需求自動創(chuàng)造供給?這原本是“先有雞還是先有蛋”的無謂糾結或辨析，帶給中國社會的則是生機勃勃的經濟增長、體制創(chuàng)新和結構調整，盡管經濟起飛和市場體制當時還僅僅處于孕育或萌芽狀態(tài)。體制創(chuàng)新所帶來的經濟增長，近乎完整地演繹了“薩伊鏈條”。農業(yè)與輕工業(yè)生產的增長，提供了相應的就業(yè)崗位、收入機會和市場需求。類似的改革部分地引入城市，也產生了近乎同樣的激勵效應。
市場格局的迅速變化和新舊體制的激烈競爭，給改革滯后的城市國有企業(yè)帶來巨大壓力，以致一部分企業(yè)尤其是中小型國有企業(yè)陷于困境與結構性停滯。此外，上游產業(yè)與基礎設施難以適應迅速變化的下游產業(yè)的市場化改革，以及發(fā)展要求和結構調整;國有經濟不振和收入福利剛性，給各級政府、尤其是中央政府帶來了巨大的財政壓力;維持經濟運行和追求經濟景氣的努力，除擴大財政赤字外，寬松的貨幣政策自然成為選項。上個世紀八十年代末、九十年代初物價上漲或通貨膨脹一度近乎失控。政治領袖的遠見與社會大眾的向心，催生了以建立社會主義市場經濟體制為目標，以及迫于國內經濟壓力和亞洲金融風暴的沖擊，斷然進行供給側結構性改革，實現(xiàn)了體制大轉換與經濟“軟著陸”。
其主要改革措施，一是以市場經濟為導向，集中推進財政、稅收、金融、社保、外資、外貿、外匯等體制改革，構建社會主義市場經濟的宏觀體制框架。二是以近4000萬職工下崗分流、4000余億元銀行不良資產剝離為代價，將中小型國有企業(yè)幾乎一夜間推向市場，由此也將改革開放以來積累起來的民間資本由貨幣資本轉化為產業(yè)資本，并徹底轉換經營機制、成為生機勃勃的市場微觀主體，為存留下來的國有企業(yè)提供了“做大做強”的空間。三是大力推進住房制度改革，將建國以來數十年建設的公有住房以“房改房”等方式廉價出售給住戶而成為私有住房，由此將一代人甚至幾代人的居民儲蓄轉換成房地產業(yè)資本，為其提供了巨大的發(fā)展?jié)摿?，也適應了當時衣食生存品基本滿足之后、住行需求尤其是住房需求的日益增長的期待。四是加入世界貿易組織倒逼國內改革，“立、改、廢”數千部經濟法規(guī)，正式融入經濟全球化過程，迅速擴張了市場邊疆。正是這一系列釋放市場紅利和制度紅利的供給側改革、結構調整與供求對應，既去除了經濟泡沫和通脹杠桿、成功實現(xiàn)“軟著陸”，也留足了亞洲金融風暴期間及其后實行擴張性需求政策的空間，進而激活了以交通和住房為基礎的長期潛在的巨大國內需求、以及以加入WTO為契機迅速擴張的外部需求，成就了我國前所未有的高速增長期，幾乎是一枝獨秀、一路凱歌地走到此次世界金融危機之前，成為全球第一制造業(yè)、貿易大國，上中等收入國家以及世界第二大經濟體。
3、化“腐朽”為“神奇”式的要素潛力釋放。
改革開放以來的體制轉軌與經濟發(fā)展，學界從發(fā)展戰(zhàn)略到比較優(yōu)勢，從微觀機制到宏觀體制等諸多方面做出了尋找“奇跡”之源的見仁見智的解讀。同樣令人費解的是，歷史上都曾是轉軌制國家或新型市場國家，其經濟增長成就卻有較大差別。抽象其市場體制建設的共性特征之外，其關鍵的區(qū)別，或許在于彼此之間制度遺產尤其是利用形式的差異。
中國的改革開發(fā)，幾乎把傳統(tǒng)計劃經濟的制度遺產潛力通過供給側改革、市場化過程發(fā)揮到極致。人民公社制度曾將占當時人口絕大多數的農業(yè)勞動者，由過去小農經濟體中的勞動力與私人生產資料之間的直接結合，變成了生產效率和收入低下的勞動者與集體生產資料之間的若即若離甚至離心離德式的間接結合，加之生育政策開放期嬰兒潮所形成的巨大人口數量，在改革開放所提供的就業(yè)機會面前，幾無懸念地迅速轉變成具有自由流動意愿和機會的廉價的產業(yè)工人或產業(yè)后備軍。土地制度的法律界定，決定了政府能以土地征用方式廉價地獲得基礎設施建設、工商業(yè)發(fā)展及其他城市建設用地，并由此獲得了因土地用途改變而溢價巨大的財政收入或建設資本。這種原始積累規(guī)模和資本集聚效率在世界范圍內也是絕無僅有的。
集權式計劃經濟不僅壟斷了土地資源、人力資源，而且還壟斷了礦藏資源、財稅資源、金融資源、環(huán)境資源等，幾乎包括供給側的所有生產要素。或因要素市場改革滯后，或因區(qū)域開放競爭，或因市場換資本、換技術的開放訴求，或因金融抑制慣性，或因國際競爭考量，在一個較長的時期內，相對壓抑了各類生產要素成本，對傳統(tǒng)體制下長期視之為需要優(yōu)先發(fā)展的物質生產部門即制造業(yè)，形成了獨一無二的成本優(yōu)勢和競爭地位。加之市場經濟發(fā)育過程中國內市場的擴大、加入世界貿易組織后國際市場的開拓，在較短的時間內，成就了中國制造業(yè)大國地位和經濟快速增長的奇跡。至于其他一些轉軌制國家及新興市場經濟體，或由于追求“政治正確”、迅速而徹底地掃蕩公有制，回到生產要素私有制的原始市場經濟的歷史起點，由此也喪失了傳統(tǒng)制度遺產的部分重要潛力;或本來就長期受到過于細小的土地等生產資料私有制對社會化大生產及產業(yè)結構變動的束縛，生產要素市場配置成本居高不下。它們中的許多國家在激烈的市場競爭中，尤其是在與明顯具有資本、技術優(yōu)勢的發(fā)達國家的國際競爭中，幾無優(yōu)勢可言而表現(xiàn)平平。
4、需求管理階段的供給側結構性挑戰(zhàn)。
歷史經驗表明，一個發(fā)育成長相對成功的市場經濟體，在其發(fā)展的一定階段，由于內在的結構性矛盾和外在市場變化，或遲或早地會出現(xiàn)商品相對過剩進而資本相對過剩、乃至經濟波動反復發(fā)生的周期性現(xiàn)象。上個世紀九十年代，由于亞洲金融風暴的影響和內外部經濟的失衡，中國經濟也由高速增長出現(xiàn)波動下行問題。從那時起，宏觀層面除繼續(xù)推進供給側改革外，開始實行需求側管理，包括實施積極的財政政策、寬松的貨幣政策和大規(guī)模的基礎設施投資。有幸的是，當時強力推進的體制改革，極大地改善了國內市場環(huán)境，加入世界貿易組織推動了國際市場的迅速擴張，高強度的基礎設施投資不僅擴大了國內需求，而且彌補了長期以來的經濟短板。供給側體制改革與需求側管理政策的綜合運用與幸運對接，以及對國際國內資源與市場的積極利用，促成了本世紀初年直至美國次貸危機乃至全球金融危機爆發(fā)前幾乎高達兩位數的經濟快速增長。
本來，此次世界金融危機前夕，我國經濟已經面臨著產業(yè)轉型、結構調整、動能轉換的艱巨任務，產能過剩、供求失衡等問題也開始顯現(xiàn)出來，較為適當的應對政策是利用需求約束去化過剩產能、優(yōu)化經濟結構、推動動能轉換等，但這必須以景氣犧牲為代價。當全球金融危機到來、市場約束驟然強化、經濟增速迅速下行之際，是因勢利導去化過剩產能、推動經濟轉型，還是求諸需求刺激、保持經濟景氣?宏觀政策的選擇是眾所周知的。一個經濟周期下來，我國市場供求關系發(fā)生了一系列重大變化?；蛘哒f，今天的需求管理政策難以助效或收效甚微，除國際市場因素外，國內市場關系的重大變化是其內因。
從供給側看，所謂“劉易斯拐點”到來。人口紅利開始遞減，勞工成本迅速上升，勞動力結構發(fā)生質態(tài)變化，城鎮(zhèn)新增勞動力以高校畢業(yè)生為主，相應的就業(yè)崗位、技術選擇必須適應其變化。城鄉(xiāng)要素平等交換理念的形成及政策措施的部分落地，廉價土地供應機會不再。長期粗放增長所造成的生態(tài)環(huán)境成本加快凸顯并亟須內部化。低成本優(yōu)勢成為過往與市場供過于求、價格低迷及杠桿高企同步出現(xiàn)。
從需求側看，房地產市場變化表明“長周期拐點”開始到來，除一、二線城市較多地依賴杠桿膨脹、投資需求支撐外，三、四線城市的房地產業(yè)幾成所謂“龐氏陷阱”。收入與需求結構的變化致使傳統(tǒng)制造業(yè)總量過剩與結構性短缺并存。下游產業(yè)市場供求關系變化，制約了能源原材料和基礎設施的投資空間以及效能、效益潛力。世界金融危機后的國際市場低迷不振，對外向度較高的中國經濟形成巨大壓力。
4、別無選擇的供給側結構性改革。
制度遺產潛力的充分釋放，市場供求關系的重大變化，傳統(tǒng)體制痼疾以及數十年高速增長所積累起來的各種矛盾的相互交織，表明中國經濟能否繼續(xù)穩(wěn)定增長、中等收入國家能否跨入高收入階段，已經不能依賴于傳統(tǒng)產業(yè)與動能的簡單刺激和外延擴張，而必須推進兼容經濟景氣的供給側結構性改革，推動技術革新與制度創(chuàng)新，實現(xiàn)新舊產業(yè)與動能的重大轉變。
在實體經濟層面，通過深化改革，盡快解決相當一部分企業(yè)資產與負債結構合理、比率適度問題;通過去產能、去庫存尤其是培育新產能、新動能，重建供求平衡、活躍有序的市場結構與交易關系;通過制度供給和政策調整，理順投資與消費的關系，從供給與需求兩側為產業(yè)動能轉型升級、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供支持;通過簡政放權、開放準入、保護產權等一系列理念與政策調整，創(chuàng)造各種所有制經濟平等發(fā)展的市場環(huán)境;通過國內國際自貿區(qū)建設和“一帶一路”等開放戰(zhàn)略實施，建設開放型經濟新體系，拓展市場邊疆，打造國際競爭新優(yōu)勢。
在虛擬經濟層面，首先是要通過完善金融體制，強化信用、風險管理，解決長期存在并反復發(fā)生的信貸資產期限錯配，而不是簡單的期限展延、在某種意義上也是信用違約問題;深化金融資產的市場配置方式及價格形成機制改革，矯正金融資產在行業(yè)間、體制間以及國際間的長期嚴重錯配;積極發(fā)展直接融資、優(yōu)化企業(yè)乃至社會融資結構，循序漸進地推進股權市場化、進而資產證券化，通過市場機制促進杠桿去化;在新金融發(fā)展、人民幣國際化背景下，加快優(yōu)化金融組織結構和業(yè)態(tài)結構，提高金融服務實體經濟的能力、市場競爭乃至國際競爭能力;健全資本市場結構，合理布局股權、證券、基金、信投、風投等各級各類資本市場，有效發(fā)揮其各自的投融資功能，防止金融資本自我強化、脫實向虛;金融市場建設堅持基本品市場優(yōu)先于衍生品市場、產品市場化優(yōu)先于資本市場化、實體經濟的證券化優(yōu)先于虛擬經濟的證券化;適應金融發(fā)展多元化、多樣化、綜合化以及國際化趨勢，健全金融風險監(jiān)管體制，提高風險監(jiān)管能力與效率。
在要素配置層面，對人力、土地、科技等可競爭性資源，要以開放準入、平等競爭、優(yōu)化利用為準則，以市場的決定作用提高資源配置效率;對礦藏、網絡、頻譜等具有自然壟斷性質的稀缺資源，要以創(chuàng)新營利模式、鼓勵多元參與、激活內在潛力為重點，促進其公平有效利用;對財稅金融、公共服務、生態(tài)保護等社會公共資源或產業(yè)門類，著力創(chuàng)造各類市場主體平等享有、公平參與條件，通過最大限度地發(fā)揮市場決定作用來實現(xiàn)政府的更好作用。
在宏觀調節(jié)層面，重點建立“補短板”機制，盡可能地有效縮小城鄉(xiāng)差別、地區(qū)失衡、貧富差距等;通過制度創(chuàng)新，恰當處理供給側改革與需求側管理的關系，形成兼顧近期與長遠、經濟與社會、發(fā)展與生態(tài)、經濟基礎與上層建筑等方面協(xié)調發(fā)展的體制機制。
三、兼顧景氣追求的供給側結構性改革建議
關于2016-2017年的經濟運行態(tài)勢，盡管宏觀層面給出了緩中趨穩(wěn)、穩(wěn)中向好的判斷，但在近年內，經濟下行的壓力還不能得到根本緩解，在景氣追求中漸進式地推進供給側結構性改革，仍然是可以預見的改革和發(fā)展政策選擇。為避免雙重目標的彼此沖突或顧此失彼，需要選擇那些與經濟景氣相互兼容、既能緩解燃眉之急又能適應長遠之計的供給側結構性改革政策。
(一)遵循經濟發(fā)展內在規(guī)律，堅持改革創(chuàng)新與結構調整優(yōu)先于經濟增長指標的原則，舒緩供給側結構性改革的景氣壓力。
中國經濟減速換擋，周期波動不是主要原因，要素供給與市場關系的重大變化，產業(yè)與動能的轉換、磨合與銜接的時滯，長期高速發(fā)展所造成的重大結構性失衡和新舊體制轉軌不徹底，才是其真正主因。有必要革新發(fā)展理念，將體制改革創(chuàng)新和結構轉型升級作為優(yōu)先目標，明確淡化經濟景氣追求的硬性增長指標，盡可能地避免某些偏離實際和經濟規(guī)律的穩(wěn)增長的人為壓力，為供給側改革和重大結構調整留出足夠的空間。
(二)加快推進“競爭中立”與“規(guī)制中立”相統(tǒng)一的“市場中立”的廣義規(guī)制模式創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場決定作用基礎上的政府更好作用。
針對西方國家將新自由主義和保守主義以實用主義的方式交替使用、2017年開始的“特朗普新政”有可能拾起貿易保護主義的大棒，我國可以批判性地利用西方政要及政府叫嚷多年、也被人們簡單污名化的“競爭中立”原則，對內深化國有企業(yè)改革、強化知識產權保護、改善勞工條件、保護自然生態(tài)，創(chuàng)造各種所有制經濟平等發(fā)展的體制環(huán)境，促進國內企業(yè)迅速提高發(fā)展?jié)摿蛧鴥韧馐袌龈偁幠芰?。對外提?ldquo;政府規(guī)制中立”要求，高高舉起貿易自由化、投資便利化、經濟全球化的大旗，占據國際經貿關系的道義制高點，盡可能地為我國企業(yè)爭得相對有利的外部市場空間。
(三)優(yōu)化直接融資工具及資本市場結構，以擴大各類直接融資加快對沖經濟杠桿，緩解杠桿率居高不下、資源資產錯配矛盾。
建立配資、杠桿工具引入與IPO注冊制改革彼此同步的供給、需求兩側創(chuàng)新對稱、激勵兼容機制，擴大主板市場容量、提高直接融資能力。針對新三板市場在經濟下行壓力加大、實體經濟基本面不振、傳統(tǒng)產業(yè)過剩衰退明顯、掛牌企業(yè)“圈錢”期待過高、“疾風暴雨”般地增加供給、市場難以消化的“生不逢時”狀況，加快區(qū)域性股權市場等基礎產權市場發(fā)展，推進IPO注冊制與市場轉板制對接改革，提高各類場外市場的流動性和融資能力。以資產證券化尤其是實體經濟資產證券化，對沖企業(yè)和各級政府主導的已有及新增建設項目的高杠桿，防止企業(yè)信用違約和政府信用透支。以社會信用體系建設為基礎，整合企業(yè)債和公司債發(fā)行市場與監(jiān)管機制，提高債券市場融資能力。綜合考慮地方政府的債務限額管理、風險管控和經濟景氣責任等，在保護發(fā)展動能基礎上漸進式地消化歷史債務。
(四)大力發(fā)展和充分利用民間股權投資和社會風投基金，推進科技創(chuàng)新與新產業(yè)、新動能、綠色化發(fā)展領域的制度均衡供給，防止成本和風險外溢。
針對“投貸聯(lián)動”等科技金融創(chuàng)新中金融機構將直接投資和間接融資的雙重風險集于一身、外在分散性風險轉化為內在集中性風險，以及政府引導基金對社會風投資本的擠出效應等，除繼續(xù)試驗相關風投模式外，政府更多地應該根據創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的風險外溢性質，建立平衡對稱的風險鎖定機制。按照產業(yè)政策導向，選擇一些更專業(yè)的民間股權投資基金作為有限合伙人參與投資，共同承擔風險，更精準地扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)和引導新型產業(yè)發(fā)展。以政府引導基金、金融投貸融資和民間風投資金，積極培育各種以天使基金、風投基金和股權投資基金為主的多層次的民間創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)扶持資金體系，推動更多的民間基金和社會資本參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和經濟轉型的投資活動，并相應地推動監(jiān)管規(guī)則、考核標準、投資管理模式等制度建設。
(五)加快研究有利于產業(yè)轉型升級、城鄉(xiāng)地區(qū)平衡發(fā)展和促進社會公平的土地使用強度調節(jié)稅、銷售環(huán)節(jié)征收流轉稅、社會保險分類稅制、財稅逆向調節(jié)預控機制等基礎性財稅制度建設。
現(xiàn)有財稅體制改革，主要集中在、當然也需要的業(yè)務技術層面。在此基礎上，應當加快研究促進城鄉(xiāng)地區(qū)平衡發(fā)展的土地使用強度調節(jié)稅或橫向轉移支付制度，引導國土資源均衡開發(fā)、耕地和生態(tài)保護成本地區(qū)間平等分擔。為建立以人為本、以消費為基礎、以人的城鎮(zhèn)化為取向的稅收增長機制與征管體制，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，健全價格波動的稅收靈活應對機制，以及促進商品產銷銜接、引導社會消費傾向等，應盡快將增值稅等間接稅征收由生產環(huán)節(jié)調整到銷售環(huán)節(jié)。適應營業(yè)稅改增值稅、直接稅比重逐步提高等稅改趨勢，由發(fā)展不平衡進而收入水平和財富積累差異所導致的地區(qū)間稅源差異及稅收逆向調節(jié)隱患，應早做轉移支付等財力平衡預案，尤其要通過財稅、金融、地區(qū)、產業(yè)政策等，引導優(yōu)質產業(yè)向欠發(fā)達地區(qū)轉移，通過市場決定作用和財稅調節(jié)作用促進地區(qū)間經濟平衡發(fā)展和財力均衡分布。此外，應當加快分離基礎養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金，按照基金性質分賬分級管理。其中基礎養(yǎng)老金改費為稅、以中央稅形式全國統(tǒng)一征收。近期適當考慮地區(qū)收入水平或生活成本差異，遠期按照全國統(tǒng)一標準，用于公民身份無差別意義上的基礎養(yǎng)老金支出。這將極大地推動統(tǒng)一勞動力市場的建立和社會公平目標的達成。除個人賬戶基金外，其他社會保險費，也同樣可以改費為稅，根據其保險性質，分別以中央稅或地方稅的形式征收管理。經過三四十年的試驗、實踐，幾乎沒有任何意義上的制度模式不清或操作技術難度，所需要的僅僅是相關部門管理權限的適當調整，當然還有勤政作為。社會保障稅制的建立，不僅對我國稅制完善和復式預算體系的建立健全意義重大，而且對統(tǒng)一全國勞動力市場、維護經濟社會穩(wěn)定、適應公平正義訴求，以及加強中央政府施政權威與調控能力、促進國家統(tǒng)一和民族團結，也必將居功甚偉。
(六)徹底改革征地制度，加快建立市場發(fā)揮決定作用、政府健全調節(jié)功能的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場。
正在推進中的征地制度改革試點，從理念到方式上，都還是在延續(xù)計劃經濟的體制模式。按照城鄉(xiāng)要素平等交換、市場起決定作用的頂層制度安排，無論是公益性用地還是商業(yè)性用地，征地價格理所當然地應當由市場決定，而不是由地方政府與農民及其集體經濟組織之間進行市場機制之外的雙邊博弈。離開了市場決定價格，所謂“縮小征地范圍、提高補償標準”等“為民做主”的努力，既缺乏客觀標準，又很難得到被征地者的真正認同而后患無窮。征地過程中政府的“更好作用”，主要應當體現(xiàn)在充分發(fā)揮市場的決定作用，維護交易規(guī)則及過程的公平，國家、集體、農民之間土地利益的合理分配，以及土地用途適當和公益用地成本在受益范圍內或全社會間的公平分擔等。
(七)深入理解供給主義條件和需求政策邊界，明確界定宏觀政策風險區(qū)間，努力建立兼容經濟景氣和供給側結構性改革的安全有效的需求管理政策體系。
在經濟減速換擋和景氣壓力下推進供給側結構性改革，將是當前乃至今后一個時期中國改革開放的重大特點。盡管兼顧經濟景氣的供給側結構性改革，無論對政府還是對社會來說，都是一個容易顧此失彼的高難度選項，但在年復一年不可或缺的應急性需求管理政策方面，必須在充分理解供給主義條件的基礎上，確立兼顧近期和長遠的宏觀政策體系。一是實施有明確界定政府債務率或赤字率上限的積極有效的財政政策，并對正在推進中的以及擬將出臺的財稅改革政策的城鄉(xiāng)、地區(qū)效應和逆向調節(jié)風險做出預判和應對。二是實施幣值穩(wěn)定優(yōu)先、兼顧增長需求的穩(wěn)健中性的貨幣政策，綜合考慮逆周期調節(jié)需要、經濟杠桿率水平、海外資產收益、金融資本國際競爭力、國際收支狀況和金融監(jiān)管能力等，相機決策式地實施貨幣供應政策和資本賬戶開放政策。三是實施杠桿去化而不是推高杠桿的投資政策，以加快推進壟斷領域改革、服務業(yè)市場開放和公私合作模式，擴大社會投資尤其是民間投資。四是推進科研效率提高、科技成果轉化、新舊動能轉換的新型科技與產業(yè)政策，以體制創(chuàng)新緩解科技研發(fā)領域投入產出不對稱、技術供給稀缺與科研成果閑置浪費并存、動能轉化遲滯失速、“青黃不接”等問題。五是強化促進平衡發(fā)展、釋放增長潛能的城鄉(xiāng)、地區(qū)政策，緩解長期積累、負面影響日益加劇的城鄉(xiāng)間、地區(qū)間重大結構失衡甚至馬太效應。六是明確經濟市場化改革和民主法治社會建設目標及階段性推進指標，把各類產權保護、居民財富管理、個人信息安全、基本人權尊嚴等重大經濟與社會權利盡快法制化，增強社會的方向感、認同感、安全感及責任感，克服廣泛存在的市場及社會疑慮，創(chuàng)造優(yōu)質資本和高端人才向心集聚的體制環(huán)境。
(八)面對國際關系新挑戰(zhàn)，以中國和平崛起和全球戰(zhàn)略利益、也是人類共同利益為基本考量，堅持制度性前瞻與利益性取舍相結合的經濟外交政策，有重點地加速推進自由貿易區(qū)建設及“一帶一路”戰(zhàn)略。
面對有關國家可能推行以鄰為壑的保守主義政策，我國應加大對外開放的主動性，善用國際通行商務規(guī)則，積極倡導貿易自由化、投資便利化、經濟全球化，把自貿區(qū)建設作為國際間雙邊、多邊關系的重點，在互利共贏的基礎上盡力推進、多多益善。把“一帶一路”戰(zhàn)略提高到培育中國新海權、新陸權的戰(zhàn)略布局層面重點推進。具有海權覺醒意義的“海上絲綢之路”，與具有深厚海權意識、傳統(tǒng)與霸權實力的美國政府之間，不免發(fā)生利益分歧甚至沖突，要堅持原則性與靈活性的統(tǒng)一，既小忍不亂大謀，又堅定地維護核心利益，加快海洋戰(zhàn)略布局。“絲綢之路經濟帶”，要以“高鐵革命”為物質基礎，培育陸權意識，開辟新的陸上商路，打通關鍵戰(zhàn)略通道。除繼續(xù)優(yōu)化中歐鐵路交通關系外，要重點加強與我既有共同利益、又有共同對手的“巴鐵”戰(zhàn)略合作，充分考慮巴方利益訴求和民族宗教特點，深化中巴經濟、外交、反恐等戰(zhàn)略合作，加快中巴鐵路以及公路網絡建設，以中巴鐵路和瓜德爾港為支點，打造中巴經濟走廊，建立我國西部陸路通道和出?？?，使之成為“一帶”與“一路”的戰(zhàn)略交匯點，由此也給巴方帶來實實在在的經濟利益。境內則是將西部開發(fā)與向西開放結合起來，加快與西部陸路通道和新出?？谙嚓P聯(lián)的路網、管網、線網、水利渠網建設，以及各類產業(yè)布局，從全球、長遠層面構造西部陸海戰(zhàn)略基地，隨時應對東海、南海不測。此外，針對某些大國的軍事政策偏好，我國除加強戰(zhàn)略武備外，可以統(tǒng)籌考慮經濟建設與國防建設戰(zhàn)略布局，利用基礎較好的制造業(yè)體系及充裕甚至過剩的產能，適當加強、加快常規(guī)大器生產、進而拉動內需增長，從另一個側面擴大社會總需求，實現(xiàn)經濟景氣目標進而推進供給側結構性改革。
(載《戰(zhàn)略與管理》2017年第一輯，作者系中國經濟體制改革研究會副會長)
