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　　(1.南京大學，江蘇 南京 210089;2.重慶三峽學院，重慶 404100)

　　[摘 要]社會救助制度是貧困群體的“最后一張安全網(wǎng)”，在保障弱勢群體和抵御社會風險中發(fā)揮關(guān)鍵作用。新時期，“全景式”反貧困治理面臨支出型貧困、階層固化、貧困代際傳遞、救助成本攀升矛盾等新風險，制約社會治理的功能發(fā)揮。以“全景式”反貧困安全網(wǎng)編織為切入點，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度和扶貧開發(fā)政策的有效銜接，需運用積極的社會政策組合工具，借鑒國外安全網(wǎng)編織技術(shù)經(jīng)驗，整合低保救助制度與專項救助制度無縫銜接，推進制度整合進程，保障公民生存權(quán)促進社會公平、正義。

　　[關(guān)鍵詞]全景式;反貧困;安全網(wǎng);社會救助;社會治理;精準扶貧

　　[中圖分類號]C912.82 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-9314(2017)02-0057-05

　　[收稿日期]2017-03-10

　　[基金項目]重慶市社會科學規(guī)劃項目“三峽庫區(qū)貧困縣低保家庭就業(yè)救助機制研究 ”(2015QNSH16)研究成果;國家社會科學基金項目(16XZZ016)

　　[作者簡介]匡亞林，南京大學政府管理學院博士研究生;重慶三峽學院講師。

　　一、客觀存在的網(wǎng)：反貧困安全網(wǎng)治理機制

　　社會保障思想、扶貧濟困理念、社會保障行為與扶貧濟困行為從古代到現(xiàn)代各個時期都貫穿始終。無論是單獨的、一方的抑或是間歇性的，還是集體的、多元的、規(guī)?；?、持續(xù)化的保障，無不彰顯國家與社會對弱者和貧者的扶持與關(guān)懷。潛在或顯在中構(gòu)建了對這一群體的安全網(wǎng)，而這個安全網(wǎng)的應(yīng)然與實然之間是否存在差異或偏差，如何發(fā)揮安全網(wǎng)的作用，具體怎樣在社會治理過程中扮演好自身角色卻鮮有論述。對這個客觀存在的反貧困安全網(wǎng)進行研究顯得尤為必要和迫切，從上述闡述中可以看出，我國不缺乏對弱者的保護機制。因為顯性或隱性的保護機制都在發(fā)揮作用，而安全網(wǎng)只有外化為對社會治理的具體行為，形成社會治理的科學機制，體現(xiàn)為反貧困的治理方式，才能夠從根本上發(fā)揮積極作用。

　　(一)國家治理體系現(xiàn)代化與反貧困

　　國家治理體系現(xiàn)代化是在全面深化改革總目標的時代背景下，基于上層建筑與生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系的有效調(diào)適的基礎(chǔ)上，在黨的十八屆三中全會上提出的新思想、新目標。而談到國家治理，抑或是社會治理，亦為當下時髦的學術(shù)與實踐熱點，國內(nèi)外的研究浩如煙海。其實治理并非是“舶來品”，春秋戰(zhàn)國末期荀子便以治理談治國理政紀要以適應(yīng)時下社會發(fā)展。《荀子·君道》：“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達而四門塞矣，公義明而私事息矣。”國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為現(xiàn)代化建設(shè)中的第五個現(xiàn)代化，是維護社會穩(wěn)定與規(guī)范社會秩序的體系保障。隨著社會分層的逐漸顯著，原有的社會結(jié)構(gòu)顯性分化，基于價值、經(jīng)濟、文化、市場、生活方式、利益認同等不同的維度的結(jié)構(gòu)重組，正在向多元化的社會階層過渡。新的社會階層以組織、文化、經(jīng)濟等方式鑄造資源配置，推進了國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進程，基于多元化的社會階層形成的新的利益表達機制與訴求系統(tǒng)。如何為多元化的社會階層呈現(xiàn)有效的治理與服務(wù)將成為當下國家治理體系現(xiàn)代化的主要任務(wù)，而面對越是顯著的社會分層，治理貧困階層的工具理性越應(yīng)該發(fā)揮作用。一方面現(xiàn)代化建設(shè)中應(yīng)該充分重視反貧困的制度安排在國家治理體系中的戰(zhàn)略定位;另外一方面，就是反貧困社會政策的充分吸納與兜底保障的健全、完善。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)，最終也是以“善治”為標的取向的，而“善治”的實現(xiàn)需要構(gòu)筑牢固的安全網(wǎng)絡(luò)與更加穩(wěn)固的社會政策保護機制兜住底線，筑牢反貧困的安全網(wǎng)絡(luò)。

　　(二)精準扶貧與反貧困安全網(wǎng)

　　黨的十八大以來，打響了新時期脫貧攻堅戰(zhàn)，取得顯著成績的同時依然面臨巨大的壓力。一方面壓力來自于整體性脫貧巨大貧困數(shù)字，特別是深度貧困和連片貧困區(qū)域;另一方面來自于如何構(gòu)筑脫貧后返貧的預(yù)防機制、規(guī)避機制、安全網(wǎng)絡(luò)。顯然精準扶貧與反貧困安全網(wǎng)的構(gòu)建是存在一定交叉的，具有公共耦合的屬性。從根本上解決貧困問題需把握精準扶貧的要義，以精準來提高扶貧舉措的有效性，阻斷貧困的“代際傳遞”，以“全景式”的全新視角來看待反貧困舉措和貧困問題。從教育、就業(yè)、健康、法律、社會等多方面全面發(fā)力，既扶貧，又扶智。各個行業(yè)、各個階層協(xié)同參與形成社會合力，增加脫貧救助資金的投入以充實資金保障。為此要在精準扶貧的制度框架下實現(xiàn)安全網(wǎng)絡(luò)的平臺搭建，一是需要夠“精”、夠“準”。要實施精準化扶貧和救助，例如，有的城鎮(zhèn)低保家庭或者農(nóng)村五保家庭本身有住房，對住房救助的需求弱化。上述例子說明有針對性地提供保障和救助是精準扶貧的題中之意。二是取締附著在“低保”外衣上的社會保險、社會救助、社會福利捆綁式資格認定，捆綁式既不符合“精準”的要義，也并不科學。捆綁式的弊端會造成疊加，而這種疊加會造成一定的資源浪費。三是反貧困安全網(wǎng)中主觀能動性的積極發(fā)揮。社會救助反貧困安全網(wǎng)的保障與救助存在制度化邊際效應(yīng)遞減問題，不同程度的保障對象與貧困對象對于保障和救助行為本身的需求會存在逆向上揚，即若安全網(wǎng)保障效應(yīng)和能力越高，被安全網(wǎng)覆蓋的標的人群越廣泛，其自身的能動性相應(yīng)被削弱。對于救助者的真正需求或者是可行能力的增強才是最根本的，也就是與精準扶貧相對應(yīng)的“扶智”，其他的問題具有派生性的屬性，故不可忽略制度實施初衷和目標與人的因素的契合。

　　(三)反貧困安全網(wǎng)治理機制

　　社會保險的產(chǎn)生來源于對經(jīng)濟、生存、安全等風險的防范和對于不確定性的控制需求，人類出現(xiàn)的各種保險項目和訴求越突顯，對其風險的規(guī)避心理越強烈。吉登斯(Anthony Giddens)指出在各種現(xiàn)代制度的范圍中，風險不僅作為脫域機制的不良運作所導(dǎo)致的損害而存在，而且也作為“封閉性”、制度化的行動場所而存在。風險實際上是由行動的標準認可形式所引起。[1]在社會治理場域，社會風險管理理論的邏輯起點也是貧困，貧困群體應(yīng)對風險的工具組合選擇余地十分有限，抵御風險能力也相對其他群體薄弱，如何控制和防范風險從而達到轉(zhuǎn)危為安的狀態(tài)是人類社會發(fā)跡之初始就面臨的難題，積極的政策干預(yù)工具組合總是在工具理性、價值理性指引下與社會變遷不斷深化發(fā)展，對于社會救助政策的發(fā)展在制度設(shè)計、模式選擇中大致趨勢向C模式(制度再分配型福利模式)演進。對于安全網(wǎng)的研究往往使用的是社會安全網(wǎng)，在20世紀90年代初，世界銀行提出了安全網(wǎng)策略(Safety net strategy)，目的是對缺少能力從經(jīng)濟發(fā)展中獲益的弱勢群體采取進一步的保護措施。從結(jié)構(gòu)上看，社會保障安全網(wǎng)應(yīng)為社會安全網(wǎng)的一個部分;從功能上看，社會保障安全網(wǎng)應(yīng)在社會安全網(wǎng)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。安全網(wǎng)目的在于整合、統(tǒng)籌現(xiàn)有的制度政策框架結(jié)構(gòu)，理順、銜接體制，掃除機制障礙。一方面可以增加網(wǎng)絡(luò)合力，通過網(wǎng)絡(luò)獲取更多的社會資本以期增強貧困人群的內(nèi)生性貧困建設(shè)動力發(fā)揮社會網(wǎng)絡(luò)強大優(yōu)勢;另一方面可以增強抵御風險的能力，發(fā)揮集群優(yōu)勢(群體議價、集群發(fā)展和成本、風險共擔機制)消滅風險。各相關(guān)部門與各種相關(guān)制度的銜接亟待暢通與統(tǒng)籌，急需將發(fā)展體制、運行機制和制度模式協(xié)調(diào)、優(yōu)化，整合反貧困政策的運行平臺，使扶貧、救助和預(yù)防等不同領(lǐng)域的政策工具在同一個軌道平臺上無縫銜接、運行，故而基于社會救助制度和國家精準扶貧政策的共同目標提出了“全景式”反貧困安全網(wǎng)治理。

　　二、亟待織牢的網(wǎng)：“新風險”演進與固化

　　貝克(Ulrich Beck)以社會變遷的視野把在二三十年內(nèi)完成西方二三百年所經(jīng)歷的轉(zhuǎn)型過程喻為“壓縮餅干”，[2]據(jù)世界銀行的國際貧困標準線中國在過去的30多年里，貧困人口的總量削減了近7億，全球貧困人口數(shù)量減少的93.3%來自中國。中國的反貧困運動影響了世界的反貧困的進程，但性質(zhì)正在發(fā)生變化，社會救助制度在反貧困中面臨的“新風險”，在總體上則是社會脆弱性(socialvulnerability)的暴露(exposure)，既與風險社會有關(guān)，也與轉(zhuǎn)型社會有關(guān)。[3]而轉(zhuǎn)型社會與風險社會于社會的復(fù)雜性因素作用下發(fā)生復(fù)合作用，產(chǎn)生交互風險，增加了貧困人群承擔風險和擺脫貧困的社會成本及獲取社會資本的難度，也為社會變遷平添了經(jīng)驗層面的風險內(nèi)化困囿，從整體上反貧困面臨的既有模式的固化風險和轉(zhuǎn)型演化的新風險趨勢，故而亟待在變遷急遽的風險中織牢反貧困安全網(wǎng)。

　　(一)支出型貧困等新型貧困風險演進

　　20世紀90年代起，低保制度最開始在上海率先展開試點，瞄準、識別貧困低保對象的標準主要以經(jīng)濟指標為準，并且實行了捆綁式的福利政策和社會政策。在同一時期學者專家也關(guān)注到貧困群體的權(quán)利貧困和可行能力匱乏貧困問題，受到量化指標、鑒定標準的限制，能力貧困和知識貧困、權(quán)利貧困等在操作標準上難以把控。量化困難導(dǎo)致人民對貧困低保對象的核定以絕對的收入為主要參考甚至是唯一標準，在社會政策調(diào)整方面留有制度整合優(yōu)化的空間余地;支出型貧困的涌現(xiàn)是由于其家庭人均收入略高于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€，無法享受低保，實際處于社會救助的“夾心層”，一旦遇到不測，往往比低保戶更困難。與此同時，新型的貧困也不斷涌現(xiàn)，“月光族”“待業(yè)族”甚至是“工作貧窮”(Working Poor)“薪貧窮”新貧困類型的演化趨勢，究其根本支出型貧困依然未能擺脫其經(jīng)濟指標的貧困標準束縛，演化趨勢將會促使衡量指標維度從經(jīng)濟標準向能力(人力)維度、權(quán)利(政治)維度、社會維度、經(jīng)濟維度共同核定的綜合性、多元化演化趨勢發(fā)展過渡。

　　(二)貧困的代際傳遞與階層固化

　　社會學認為上升流動是社會穩(wěn)定的“安全閥”，因此需盡可能地推進社會中的上升流動。[4]在帕累托(Vilfredo Pareto)看來，現(xiàn)在社會充滿著變革性和動態(tài)性，嚴密封閉的階級壁壘可以被撼動，加之能力與才干本身具有很強的偶然性和變異性，提出打破人民終身世代固守某一社會地位的凝固化格局成為可能，阿馬蒂亞·森(Amartya Sen)在《以自由看待發(fā)展》中也談到過，通過改變受助者的可行能力，來提高改變境遇的可能性。帕累托(Vilfredo Pareto)和森(Sen)的觀點表面上看是在說社會階層并非一定是固化的，卻從側(cè)面反映出階層固化的社會現(xiàn)象既成事實，底層社會人群的社會地位相對固化并難以突破。貧困的代際傳遞也受到了社會安全網(wǎng)、社會資本、文化因素、政治參與、受教育水平、家庭結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系、社會資源的獲取等主要變量因素影響，限制了階層之間流動速率，在一定程度上形成了階層的固化。高速變化發(fā)展的社會流動性越高，其消解階層固化的能力水平也越高，使得個體在社會中的位置有變動的可能性，但這并非是改變階層固化的根本性舉措，社會風險依然存在，底層社會承擔社會變遷的社會成本仍在加劇。

　　(三)社會救助供給側(cè)與需求側(cè)演化錯位

　　重制度供給而輕能力提升易造成新風險，救助服務(wù)供給需求匹配度不高。既往的扶貧開發(fā)和社會救助擺脫不了重視制度供給側(cè)“輸血”，輕視甚至忽略需求側(cè)“造血”需求，造成一定的供給側(cè)與需求側(cè)異化與斷裂。從狹義上講社會救助的本質(zhì)特征還是要圍繞社會救助制度下的社會救助行動，提供供需匹配型的社會救助服務(wù)，而最終促使被救助對象脫離生存困境。精準扶貧背景下，社會救助的制度化模式選擇，要根據(jù)其貧困生成的機理和規(guī)律作為參考標準和救助依據(jù)。而貧困發(fā)生的原因不盡相同這一基本事實就要求社會安全網(wǎng)根據(jù)救助對象的需求展開救助，究其根本是要考慮到救助對象需求差異化、救助渠道異質(zhì)化的情景。一方面是社會救助城鄉(xiāng)之間的差異性，精準扶貧要求精準瞄準、精準幫扶，幫扶到位，社會救助反貧困安全網(wǎng)資源匹配不均衡，城市的絕對貧困人群數(shù)量較少，相對貧困人群數(shù)量較大，享受的社會救助更多;而農(nóng)村的絕對貧困人群數(shù)量較多，相對貧困人群數(shù)量較少，享受的社會救助資源反而少，赤貧人群受到各地救助標準差異的限制也存在享受不到救助的可能性。另一方面是救助對象需求的差異性較大，救助需求對接的救助供給卻又是差異化、異質(zhì)化的。

　　(四)社會救助需求與財政支持間的鴻溝

　　19世紀30年代初期，英國威廉四世(Friedrich Wilhelm IV von Preu en)成立了“濟貧行政與實施委員會”，并對全國的救濟貧困的情況進行摸底調(diào)查，后形成《濟貧法修正案》，《新濟貧法》是為了緩解社會矛盾的新貧民救濟制度。與《濟貧法》相比它廢除了“院外救濟”，在一定程度上緩解了政府對于廣泛救濟的財政支出壓力，可以看出不斷提升的救助需求和政府財政支持之間存在一定的鴻溝。需要厘清的一個邏輯問題是：“是社會救助的需求決定財政預(yù)算支持，還是財政預(yù)算支持決定社會救助需求?”筆者認為，是社會救助的需求決定國家的財政支持水平，并非是后者決定前者。同時精準扶貧與社會救助、財政支持之間三者制約、交叉、關(guān)聯(lián)，最低生活保障制度要求精準瞄準，對于社會救助人群的瞄準是采用動態(tài)進入和動態(tài)退出機制進行社會控制，但面對越是精準地瞄準，越增加瞄準難度，提高了行政、社會成本。精準度的保障與財政需求增長是正相關(guān)的關(guān)系，有限的財政支持對于精準扶貧的精準度支持提出一定的挑戰(zhàn)，且對于需求和財政支持之間的關(guān)系，雖假定在財政總量一定或既定前提下，并不是越多的財政支持就可以更好地滿足社會對象的需求，最根本的還是要發(fā)展其“造血式”可行能力，而不是一味地現(xiàn)金“輸血式”救助。

　　三、兜準托底的網(wǎng)：編密織牢新型安全網(wǎng)

　　安全網(wǎng)是政府用以防止弱勢群體遭遇使生活難以為繼帶來的不良沖擊而形成的一組政策機制網(wǎng)絡(luò)。加爾布雷斯(Galbraith)認為：沒有積極的政策進行集體干預(yù)，增加的私人財富會導(dǎo)致社會問題的增加。[5]而現(xiàn)在時興的積極的社會政策預(yù)防工具——只要社會愿意使用它們就可以實現(xiàn)。[6]織牢網(wǎng)、兜準底是社會建設(shè)、社會服務(wù)構(gòu)筑新型安全網(wǎng)的關(guān)鍵，唯有如此，才能確保無漏的制度安排變成能夠兜住困難群體底線的牢固網(wǎng)絡(luò)。我國社會救助制度反貧困安全網(wǎng)的編織，在功能建構(gòu)上發(fā)揮充當緩沖器、減震器的作用，減小風險對弱勢群體、底層貧困人群的沖擊。在結(jié)構(gòu)維度上構(gòu)筑社會網(wǎng)絡(luò)牢固兜底，確保孤立個體陷入困境時，發(fā)揮相互關(guān)聯(lián)、相互扶持的機制作用，獲取群體性有效社會資本以融入社會安全網(wǎng)。

　　(一)推進《社會救助法》頒布進程，建設(shè)法律安全網(wǎng)

　　我國歷史上第一次把社會救濟的相關(guān)舉措寫入法律條文是在明太祖洪武五年(1372年)《大明律》，“倘遇水旱災(zāi)害，則免租蠲稅，賑濟災(zāi)民”。社會保障制度的法制化進程特別是社會救助的法制化是衡量救助制度成熟的根本標志，目前我國社會救助制度的運行主要參照國務(wù)院令第649號《社會救助暫行辦法》，辦法的推行提升了社會救助的制度保障，而美國早在1933年就簽署了《聯(lián)邦緊急救助法》(Federal Emergency Relief Act)，并成立了“聯(lián)邦緊急救助署”(Federal Emergency Relief Administration)全國范圍的救助機構(gòu)，而兩年后國會又通過了《社會保障法》，涉及公共救助的具體內(nèi)容，并把各類救助對象劃入援助體系內(nèi)，分類援助實施具體計劃，被視為美國現(xiàn)代社會救助制度的始端?？梢姼鲊逊傻念C布、通過作為制度的開端，而我國在社會救助法律建設(shè)方面相對滯后，權(quán)威性和立法層級保障力度不足。《社會救助法》的頒布不僅將推動著社會救助制度的完善，也為社會救助體系的成型提供法律保障，落實依法治國的治國方略對社會救助制度的順利推行至關(guān)重要。而對于構(gòu)筑法律安全網(wǎng)需要將發(fā)展激勵性、可行性與可及性綜合考量，一方面《社會救助法》的頒布需將騙保、錯保等行為予以規(guī)制和懲戒，增加社會救助制度運行的安全性和提高社會救助制度的整合能力，構(gòu)筑法律的安全網(wǎng)絡(luò)保障制度有效運行。另一方面，精準化與制度化的雙重網(wǎng)絡(luò)保障，法律需考量精準化和制度化維度，推動其進程將暢通救濟的法律渠道，通過法律途徑進行救助，是依法治國的關(guān)鍵和出發(fā)點、落腳點。

　　(二)積極優(yōu)化社會救助技術(shù)，織密反貧困安全網(wǎng)

　　社會救助對象覆蓋范圍的不斷擴大是從生存型社會救助、生存型社會政策向發(fā)展型社會救助、發(fā)展型社會政策過度的必然取向，反貧困安全網(wǎng)在救助發(fā)展過程需要進行救助技術(shù)優(yōu)化、明確權(quán)責、降低成本和借鑒國外經(jīng)驗等不斷完善。

　　一是建立社會救助安全網(wǎng)的彈性機制。首先是社會救助安全網(wǎng)的制度設(shè)計要與支付能力和經(jīng)濟發(fā)展水平相協(xié)調(diào)適應(yīng);其次是社會救助要平衡好社會政策與其他經(jīng)濟政策的關(guān)系;再次是社會救助制度要注意給被救助者留有自力更生的余地，同時避免救助過度與救助不足，提倡適當救助。

　　二是探索邊緣人群、“夾心人群”進入機制。邊緣人群、“夾心人群”極易發(fā)生懸崖效應(yīng)，明確權(quán)責，明細標準，劃清中央和地方的責任，適當?shù)赝茝V第三方經(jīng)辦、職業(yè)經(jīng)辦人制度、第三方評估等技術(shù)手段和機制，形成一定的社會政策緩沖和彈性機制，實現(xiàn)從懸崖效應(yīng)到斜坡效應(yīng)的沖突緩沖。在美國醫(yī)療安全網(wǎng)(Health Care Safety Net)為了保障人們享受平等醫(yī)療的權(quán)力，每一個患者在生病以后都可以到任意一家公立醫(yī)院、急診機構(gòu)及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心接受診治。受美國聯(lián)邦法律的約束，這些醫(yī)療機構(gòu)將為所有就診患者提供必要的醫(yī)療服務(wù)，無論其是否有能力償付相應(yīng)的醫(yī)療費用。對于無法償付的費用，這些機構(gòu)將通過政府的稅收補償、醫(yī)院之間自發(fā)建立的“無須補償醫(yī)療池”( uncompensated care pool) 以及其他方式進行抵扣。[7]

　　三是升級社會救助的對象的甄別技術(shù)。對于貧困標準的界定，貧困類型的甄別，邊緣人員的劃分，借鑒國外的經(jīng)驗。如德國(Germany)在社會救助反貧困領(lǐng)域運用“哈慈IV號”(Hartz IV )，接受失業(yè)救助的人需要接受嚴格的資格審查，措施也比較嚴苛，包含培訓再就業(yè)轉(zhuǎn)訓，還需要其配合個人服務(wù)的各種項目。專業(yè)人員為救助者制定個人就業(yè)和職業(yè)規(guī)劃，無特別聲明不能拒絕推薦，違反規(guī)則即凍結(jié)救助基金，凍結(jié)期分為三個階段，每個階段會適當降低救助金額，直至整體性取消。

　　(三)全力拓寬社會救助參與渠道，構(gòu)筑社會資本網(wǎng)

　　拓寬社會救助參與渠道，鞏固社會支持網(wǎng)絡(luò)，增強貧困人群的社會資本。作為孤立的個體，社會救助對象需要通過拓寬參與渠道和增強自身能力建設(shè)參與社會生產(chǎn)，而任何人都離不開社會關(guān)系網(wǎng)，獲取社會資本的能力強弱直接關(guān)系到救助對象的發(fā)展，故而需要從三個方面著手：

　　一是構(gòu)建社會支持網(wǎng)絡(luò)平臺，建立以民政部門為主的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，垂直管理部門、村委會、居委會信息共享，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”方式、方法共享救助信息，接受國家系統(tǒng)、法團主義單位、社會網(wǎng)絡(luò)、社會組織(NGO、NPO等)、市場組織等組織的社會救助和服務(wù)，拓寬社會救助幫扶渠道，暢通互助機制。

　　二是筑牢賦權(quán)增能網(wǎng)絡(luò)基石，一方面是強化受救助者生存能力的技術(shù)培訓，改變內(nèi)生型貧困的現(xiàn)狀主要依靠制度性供給扶貧救助機制，提高獲取社會資本的能力;另一方面加強社會救助工作者專業(yè)化綜合能力，在面對具體政策和醫(yī)療救助知識等相關(guān)專業(yè)問題時，困囿于專業(yè)知識的欠缺難以完成專業(yè)救助的工作。

　　三是探索社會工作介入社會救助服務(wù)模式，嵌入式發(fā)展模式與整體性發(fā)展模式。在經(jīng)濟發(fā)展一般地區(qū)開展嵌入式發(fā)展模式，在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)試用整體性發(fā)展模式，針對救助對象的需求和重點領(lǐng)域提供社會工作介入方案，政府購買合同、契約并嚴格執(zhí)行，目前此類服務(wù)在北京、上海等地已經(jīng)有了初步的嘗試并初具規(guī)模成效，在結(jié)構(gòu)上的協(xié)同演化模式具備了一定的推廣條件。

　　(四)均衡發(fā)展各項社會救助制度，精兜細織安全網(wǎng)

　　社會救助反貧困安全網(wǎng)中的各個分項，如就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、救急難、特困人群供養(yǎng)等需要形成制度合力、網(wǎng)絡(luò)張力，需要統(tǒng)籌各項社會救助和反貧困措施均衡發(fā)展。不宜最低生活保障制度“單兵突擊”，“救助”≠“低保”。

　　一是均衡社會救助政策體量。社會救助維持與成本持續(xù)增加的博弈抉擇，是對維持現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支出水平還是持續(xù)增加支出比例，是增量改革還是存量優(yōu)化的抉擇，前者是對供給規(guī)模和供給總量而言，后者是對供給效率和供給質(zhì)量而言的，需要盡量達到各項政策的均衡發(fā)展。

　　二是避免“疊加效應(yīng)”。為社會救助反貧困安全網(wǎng)“瘦身”，把制度附著的內(nèi)容凈化、優(yōu)化。分層、分類整合各項社會救助制度，掃除重復(fù)部分，避免疊加效應(yīng)，祛除附著在低保制度上的老年人福利、殘疾人福利等內(nèi)容，讓社會救助回歸本有的功能和屬性。

　　三是統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)籌推進，更加關(guān)注農(nóng)村的發(fā)展，西部偏遠貧困地區(qū)的發(fā)展，把社會救助的反貧困安全網(wǎng)織到偏遠的地區(qū)，讓政策觸及最需要推進精準扶貧的區(qū)域，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的均衡、協(xié)調(diào)。統(tǒng)籌輸血式救濟扶貧與造血式扶貧相結(jié)合的兩種模式。各自發(fā)揮其自身的優(yōu)點，要統(tǒng)籌推進、整合資源、優(yōu)化配置，注重并堅持再分配過程的公平性原則。

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