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　　自從通州作為北京城市副中心開(kāi)始建設(shè)后，贊成與質(zhì)疑之聲接踵而至。雄安新區(qū)正式提出后，更是眾說(shuō)紛紜。理論上看，通州和雄安建設(shè)本質(zhì)上是多中心空間戰(zhàn)略實(shí)施，本文將從理論淵源、實(shí)踐總結(jié)和實(shí)證研究三個(gè)角度來(lái)審視多中心空間戰(zhàn)略的特征等方面，以便為評(píng)價(jià)通州和雄安建設(shè)提供相對(duì)客觀的依據(jù)，也希冀能對(duì)實(shí)踐工作有所啟示。

　　建設(shè)通州和雄安新區(qū)的本質(zhì)是不同空間尺度上的多中心空間戰(zhàn)略

　　通州城市副中心和雄安新區(qū)建設(shè)的共同點(diǎn)之一是在性質(zhì)上都屬于多中心空間戰(zhàn)略，即在原有北京中心城市的基礎(chǔ)上另辟空間發(fā)展新的增長(zhǎng)極，也可以稱為構(gòu)造反磁力中心。其目的在于，分擔(dān)和疏解北京原有的部分功能，以緩解北京目前高度“集聚”帶來(lái)的多種城市問(wèn)題。同時(shí)，作為新的增長(zhǎng)動(dòng)力空間，有助于帶動(dòng)城市或區(qū)域增長(zhǎng)，改善環(huán)京津貧困帶狀況，使京津冀成為我國(guó)新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)龍頭。

　　二者不同之處在于，通州是在北京市域范圍內(nèi)建設(shè)副中心城市，而雄安新區(qū)則是在京津冀城市群尺度上發(fā)展新的副中心城市?？梢哉f(shuō)，兩者的本質(zhì)是不同空間尺度上的多中心空間戰(zhàn)略。因而，對(duì)于通州和雄安建設(shè)的評(píng)判，關(guān)鍵要看多中心的城市和城市群空間結(jié)構(gòu)是否具有更好的績(jī)效，這是從中提煉出來(lái)的科學(xué)問(wèn)題。

　　對(duì)于一個(gè)政策的評(píng)價(jià)或科學(xué)問(wèn)題的研究，至少需要三個(gè)層面的論證和檢驗(yàn)，首先是該政策是否具有理論基礎(chǔ)和符合邏輯;其次，以往歷史實(shí)踐表現(xiàn)如何;最后還要基于嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鐣?huì)科學(xué)研究方法來(lái)證偽。

　　多中心空間戰(zhàn)略的理論基礎(chǔ)

　　多中心空間戰(zhàn)略是城市規(guī)劃工作者的理想，在現(xiàn)代城市規(guī)劃理論發(fā)展史中具有重要地位。歐洲具有悠久的多中心空間戰(zhàn)略傳統(tǒng)，多中心的思想淵源最初可以追溯到英國(guó)歷史上的田園城市、衛(wèi)星城及新城理論，其初衷是緩解倫敦工業(yè)革命后人口集聚帶來(lái)的環(huán)境污染、交通擁堵、房?jī)r(jià)高企等城市病。以彼得?霍爾(Peter Hall)爵士為代表的學(xué)者所提出的多中心巨型城市區(qū)域論，則是歐洲多中心空間戰(zhàn)略的現(xiàn)代版，類似術(shù)語(yǔ)還包括“城市網(wǎng)絡(luò)”“多核心大都市區(qū)”“多中心城市區(qū)域”等。

　　美國(guó)傳統(tǒng)的空間發(fā)展模式是以大都市的郊區(qū)化蔓延為主要特征，但近些年對(duì)于環(huán)境、能源問(wèn)題的反思，使得一些規(guī)劃方面的有識(shí)之士開(kāi)始提出精明增長(zhǎng)、新城市主義主張，中心城市外圍的邊緣城市概念也被提出，人文經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的洛杉磯學(xué)派則以洛杉磯為原型提出了多中心大都市模式。可以說(shuō)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在空間結(jié)構(gòu)理論趨勢(shì)上殊途同歸，新的理論學(xué)說(shuō)都體現(xiàn)了多中心空間思維，盡管有的是對(duì)現(xiàn)象的描述，有的是政策主張。

　　根據(jù)目前的文獻(xiàn)基礎(chǔ)，多中心空間結(jié)構(gòu)具有以下幾個(gè)方面的好處。

　　多中心空間結(jié)構(gòu)有助于緩解大城市集聚帶來(lái)的集聚不經(jīng)濟(jì)

　　幾乎每個(gè)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)家或經(jīng)濟(jì)學(xué)家都承認(rèn)集聚經(jīng)濟(jì)的規(guī)律及其合理性，但集聚不是無(wú)限的。過(guò)度單中心集聚會(huì)帶來(lái)交通擁堵、環(huán)境壓力、地價(jià)成本上升過(guò)快等城市問(wèn)題，甚至邊際成本上升超過(guò)邊際集聚經(jīng)濟(jì)效益增加，這時(shí)候城市規(guī)模已經(jīng)不是最優(yōu)了。而多中心結(jié)構(gòu)因其相對(duì)均衡的城市規(guī)模分布具有降低集聚不經(jīng)濟(jì)的潛力。Fujita和Ogawa構(gòu)建的理論模型顯示，隨著人口規(guī)模增加和單位通勤成本提高，形成多中心空間均衡的可能性將會(huì)增大。

　　不過(guò)，正如城市經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W沙利文所說(shuō)，單純市場(chǎng)力量會(huì)使大城市規(guī)模錯(cuò)過(guò)最優(yōu)化窗口，而達(dá)到無(wú)效率的規(guī)模最大化。個(gè)體選擇是理性的，但從整體來(lái)看，又會(huì)產(chǎn)生非理性結(jié)果。因而，市場(chǎng)自身無(wú)法實(shí)現(xiàn)單中心向多中心的空間轉(zhuǎn)型，政府克服市場(chǎng)不足，采取多中心空間戰(zhàn)略有其合理性，也是必要的。多中心對(duì)于集聚不經(jīng)濟(jì)的降低可以至少?gòu)慕煌ê偷貎r(jià)兩個(gè)角度來(lái)展開(kāi)。多中心結(jié)構(gòu)城市是否可以降低擁堵、提高交通效率，在歐美文獻(xiàn)里結(jié)論不一。但基本可以肯定的一點(diǎn)是，多中心是否能夠疏解交通擁堵受職住均衡的調(diào)節(jié)，只有職住均衡和多元功能融合的多中心結(jié)構(gòu)才能提高交通效率。關(guān)于多中心對(duì)于地價(jià)的影響，理論上可以認(rèn)為多個(gè)中心因有助于降低中心區(qū)位的稀缺而帶來(lái)城市平均地價(jià)的下降，從而降低企業(yè)土地成本。

　　多中心結(jié)構(gòu)的城市或城市群可以獲取規(guī)?；ソ栊?yīng)，從而不會(huì)完全損失規(guī)模集聚效益

　　反對(duì)多中心戰(zhàn)略的意見(jiàn)，主要是基于集聚經(jīng)濟(jì)損失的理由。但值得注意的是，多中心不是簡(jiǎn)單的低密度分散，而是分散的集中。盡管每個(gè)空間單元的集聚效益可能不及一個(gè)更大規(guī)?？臻g實(shí)體，但多中心結(jié)構(gòu)下的空間單元由于地理臨近，仍然可以憑借阿隆索(Alonso)所稱謂的“規(guī)?；ソ?borrowed size)”，在更大地理空間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模收益和集聚效應(yīng)。具體表現(xiàn)為，大城市周邊小城市可以因臨近大城市的設(shè)施而受益，比如江蘇昆山市因受益于臨近上海的虹橋機(jī)場(chǎng)而不需自身?yè)碛歇?dú)立的機(jī)場(chǎng)設(shè)施。日新月異的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)使得空間分離的單元可以憑借信息化力量進(jìn)一步緊密聯(lián)系在一起，空間雖然分離，但功能仍然一體。換句話說(shuō)，集聚不只是傳統(tǒng)觀點(diǎn)的空間緊臨，集聚效應(yīng)可以在不同尺度上獲取。

　　多中心空間戰(zhàn)略有助于均衡生產(chǎn)力布局，縮小地區(qū)間收入差距

　　歐盟的多中心空間戰(zhàn)略目的之一即是促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)均衡。此外，也有文獻(xiàn)認(rèn)為，多中心空間結(jié)構(gòu)下的不同空間單元，具有不同區(qū)位特征，可以滿足不同產(chǎn)業(yè)和功能選址需求，從而有助于促進(jìn)專業(yè)化分工協(xié)作。

　　總結(jié)來(lái)說(shuō)，多中心結(jié)構(gòu)雖可能喪失一部分集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但具有降低集聚不經(jīng)濟(jì)和憑借規(guī)?；ソ璜@取可觀的集聚效應(yīng)的潛力，因而最終績(jī)效如何取決于幾種力量的平衡;多中心戰(zhàn)略是對(duì)個(gè)體市場(chǎng)自發(fā)行為的糾正，因而政府作用不可或缺;多中心結(jié)構(gòu)減少集聚不經(jīng)濟(jì)和獲取規(guī)?；ソ鑸?bào)酬，需具備一定前提條件，受城市規(guī)模、發(fā)展階段、地理空間尺度、功能聯(lián)系、行業(yè)構(gòu)成的異質(zhì)性等影響，因而多中心結(jié)構(gòu)的績(jī)效需要實(shí)踐和實(shí)證研究檢驗(yàn)。

　　多中心空間戰(zhàn)略的實(shí)踐表現(xiàn)不一，政府主導(dǎo)不可或缺

　　多中心空間戰(zhàn)略作為一種規(guī)劃思想，很早就得到應(yīng)用，但實(shí)踐效果參差不齊。衛(wèi)星城、新城等最早在歐洲被應(yīng)用于實(shí)踐，但在英國(guó)只是部分地起到對(duì)外來(lái)人口的“截流”作用，對(duì)中心城人口的疏散未能產(chǎn)生預(yù)期的效果，而且新城吸引力無(wú)法與中心城區(qū)抗衡，實(shí)際上淪為居住為主的臥城;法國(guó)新城發(fā)揮的作用則稍大一些。歐洲近些年持續(xù)推出具有多中心色彩的空間戰(zhàn)略，從“歐洲空間發(fā)展遠(yuǎn)景(ESDP)”“歐洲多中心巨型城市區(qū)域可持續(xù)發(fā)展管理項(xiàng)目(POLYNET)”到“歐洲空間規(guī)劃觀察網(wǎng)絡(luò)(ESPON)”，目的是促進(jìn)區(qū)域的一體化建設(shè)，縮小區(qū)域差距，但其效果有待觀察。

　　在亞洲，東京、首爾等城市雖然形態(tài)上具備了一定程度的多中心結(jié)構(gòu)，但新城同樣在功能上依附中心城而造成了長(zhǎng)距離通勤。中國(guó)香港和新加坡的多中心格局可謂較為典型和成功，但新城規(guī)模都偏小，政府的規(guī)劃和嚴(yán)格、長(zhǎng)期的執(zhí)行是其成功的主要經(jīng)驗(yàn)。

　　美國(guó)并沒(méi)有政府主導(dǎo)的空間戰(zhàn)略，但人口空間演化顯示出明顯的規(guī)律，越來(lái)越多的人口向大都市區(qū)集中。也正因如此，很多學(xué)者尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)家以此作為憑據(jù)，認(rèn)為集聚(即單中心)是合理趨勢(shì)，分散(多中心)不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。然而，真實(shí)的情況是，盡管美國(guó)人口向都市區(qū)集中，在都市區(qū)內(nèi)部，卻是從中心城向外圍副中心城市、邊緣城市分散，換句話說(shuō)，是一個(gè)多中心化過(guò)程，其中以洛杉磯最為典型。這其實(shí)反映了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟國(guó)家的城市發(fā)展規(guī)律。

　　為了緩解中心城區(qū)的擁擠，同時(shí)考慮到發(fā)展的需要，自1990年以來(lái)，我國(guó)北上廣深等主要大城市在總體規(guī)劃中均提出建設(shè)多中心空間結(jié)構(gòu)的目標(biāo)。同時(shí)，全國(guó)范圍內(nèi)新城新區(qū)建設(shè)之風(fēng)盛行。盡管新城、新區(qū)吸引了一部分人口和產(chǎn)業(yè)，但成效并不如預(yù)期樂(lè)觀。個(gè)別新城新區(qū)甚至有淪為“空城”“鬼城”的嫌疑，而中心城區(qū)攤大餅現(xiàn)象有增無(wú)減。

　　縱觀世界各國(guó)實(shí)踐歷程，多中心理念作為城市規(guī)劃工作者的理想，盡管理論上具有諸多優(yōu)點(diǎn)，但在實(shí)踐中的表現(xiàn)并不一致，這一方面增加了問(wèn)題的復(fù)雜性，另一方面也迫切需要實(shí)證研究檢驗(yàn)。但中國(guó)香港和新加坡成功經(jīng)驗(yàn)以及多個(gè)國(guó)家遷都成功的做法再一次表明，多中心空間戰(zhàn)略或反磁力中心建設(shè)，政府作用不可或缺。

　　實(shí)證研究顯示多中心空間戰(zhàn)略具有改善特大城市經(jīng)濟(jì)績(jī)效的潛力

　　多中心空間戰(zhàn)略的實(shí)踐表現(xiàn)不禁使我們反思，多中心會(huì)不會(huì)僅僅是理想的烏托邦?適度分散的發(fā)展理念能否在效率上滿足城市的發(fā)展需求?如果多中心空間戰(zhàn)略本身是科學(xué)的，又該怎樣推進(jìn)?厘清這些問(wèn)題，結(jié)束對(duì)多中心空間結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)績(jī)效爭(zhēng)議的可靠辦法是展開(kāi)實(shí)證研究，尤其是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠?jì)量檢驗(yàn)。但由于數(shù)據(jù)獲取困難以及這一問(wèn)題本身所特有的經(jīng)濟(jì)績(jī)效與空間結(jié)構(gòu)之間的內(nèi)生性難以克服，相關(guān)實(shí)證研究鳳毛麟角，結(jié)論也不統(tǒng)一。此外，空間結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效還具有很強(qiáng)的地理空間尺度敏感性，需要在不同尺度下展開(kāi)分析。

　　都市區(qū)尺度

　　Lee和Gorden在2007年的工作論文以及Meijers和Burger在2010年的研究都是以美國(guó)大都市區(qū)作為樣本，但結(jié)論不盡相同，多中心結(jié)構(gòu)與城市人口和就業(yè)的增長(zhǎng)無(wú)顯著因果關(guān)系，但卻對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率具有顯著的正面影響。我們?cè)匀珖?guó)200多個(gè)地級(jí)及以上城市為樣本，分別以市區(qū)整體和都市區(qū)為研究地理單元展開(kāi)了實(shí)證研究，結(jié)果顯示，控制了其他經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因素之后，多中心結(jié)構(gòu)城市具有更高的勞動(dòng)生產(chǎn)率;而且這一結(jié)論適用于較大規(guī)模的城市，而對(duì)于常住人口在100萬(wàn)以下的城市并不適用;調(diào)節(jié)效應(yīng)分析顯示，互聯(lián)網(wǎng)普及可以增強(qiáng)多中心結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。經(jīng)濟(jì)績(jī)效與交通成本和土地成本相關(guān)，我們對(duì)中國(guó)地級(jí)市市區(qū)的計(jì)量檢驗(yàn)顯示，多中心結(jié)構(gòu)可以降低平均通勤時(shí)耗;多中心結(jié)構(gòu)與城市平均地價(jià)也呈現(xiàn)出顯著的負(fù)相關(guān)，但因果關(guān)系不確定。

　　市域尺度

　　這是我國(guó)獨(dú)特的地理空間單元，盡管不是一個(gè)完全意義上的城市集聚體，但卻是政策執(zhí)行空間單元。我們對(duì)全國(guó)地級(jí)及以上城市的計(jì)量分析結(jié)果與都市區(qū)結(jié)果截然相反，即單中心結(jié)構(gòu)具有更高的勞動(dòng)生產(chǎn)率，工具變量結(jié)果也支持這一結(jié)論。異質(zhì)性分析顯示，勞動(dòng)力規(guī)模在100萬(wàn)以下的城市，單中心結(jié)構(gòu)有利于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率;而勞動(dòng)力規(guī)模在100萬(wàn)以上的城市，多中心結(jié)構(gòu)具有更高的綜合效益;不過(guò)，當(dāng)城市勞動(dòng)力規(guī)模達(dá)到280萬(wàn)以上，單中心結(jié)構(gòu)又具有更好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，但后一結(jié)果尚不穩(wěn)健。這其實(shí)反映了集聚經(jīng)濟(jì)與集聚不經(jīng)濟(jì)之間的博弈，小城市規(guī)模擴(kuò)大，集聚經(jīng)濟(jì)超過(guò)集聚不經(jīng)濟(jì)，因而單中心結(jié)構(gòu)績(jī)效更好;而到了一定規(guī)模以上，當(dāng)集聚不經(jīng)濟(jì)邊際遞增超過(guò)集聚經(jīng)濟(jì)，多中心結(jié)構(gòu)績(jī)效更佳;但當(dāng)城市具備了很強(qiáng)的資源動(dòng)員能力來(lái)降低集聚不經(jīng)濟(jì)，比如直轄市或省會(huì)城市可以通過(guò)建設(shè)地鐵等城市快速軌道交通來(lái)緩解擁堵，集聚經(jīng)濟(jì)的最佳規(guī)模門(mén)檻可能又要提升了。

　　城市群尺度

　　從多中心——單中心視角檢驗(yàn)城市群空間結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的論文少之又少，對(duì)城市群的定義和樣本選擇不同，結(jié)論也不一致。我們按照相對(duì)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)界定了城市群概念，選擇了我國(guó)相對(duì)比較成熟的十三個(gè)城市群為研究樣本，從形態(tài)和功能兩個(gè)維度對(duì)城市群多中心結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)績(jī)效關(guān)系進(jìn)行了系統(tǒng)的計(jì)量經(jīng)濟(jì)檢驗(yàn)，結(jié)果顯示，從形態(tài)角度來(lái)看，大多數(shù)城市群空間結(jié)構(gòu)自1980年以來(lái)呈現(xiàn)多中心化的趨勢(shì)，而且多中心的空間結(jié)構(gòu)也有助于提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平;從功能角度來(lái)看，除了珠三角、長(zhǎng)三角和京津唐城市群已經(jīng)表現(xiàn)出向多中心演變的趨勢(shì)外，多數(shù)城市群呈現(xiàn)單中心的功能集聚特征，未曾發(fā)現(xiàn)功能的多中心與經(jīng)濟(jì)績(jī)效具有顯著相關(guān)性。

　　結(jié)論與啟示

　　通州城市副中心和雄安新區(qū)發(fā)展，是我國(guó)政府多中心空間戰(zhàn)略的實(shí)踐，是檢驗(yàn)城市規(guī)劃理想的偉大試驗(yàn)。多中心空間戰(zhàn)略是城市規(guī)劃的一個(gè)傳統(tǒng)思想，更是城市規(guī)劃者創(chuàng)造美好城市發(fā)展格局的理想。盡管其績(jī)效還需要更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C和研究，但無(wú)論是從理論根源還是審視實(shí)踐表現(xiàn)，政府作用不可或缺。凡是成功的案例都是政府堅(jiān)持所為，而失敗者多是政府主導(dǎo)作用缺失。綜觀世界各國(guó)，我國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的積極表現(xiàn)，使人們對(duì)其擔(dān)當(dāng)起多中心戰(zhàn)略的實(shí)施主體充滿信心。在筆者看來(lái)，通州城市副中心建設(shè)和雄安新區(qū)發(fā)展所積累的經(jīng)驗(yàn)，將對(duì)世界城市規(guī)劃理論發(fā)展做出里程碑式貢獻(xiàn)。

　　雄安新區(qū)的建設(shè)不僅有助于緩解北京壓力，還有助于促進(jìn)京津冀均衡發(fā)展。我們的實(shí)證研究顯示，與長(zhǎng)三角地區(qū)核心城市對(duì)周邊小城市具有正向溢出效應(yīng)不同，京津冀地區(qū)存在大城市對(duì)小城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)抑制作用，新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)稱之為“集聚陰影”，亞行對(duì)此提出了“環(huán)京津貧困帶”現(xiàn)象。改變京津冀地區(qū)差距，使陰影變?yōu)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的陽(yáng)光地帶，需要核心城市正向溢出，而設(shè)立雄安新區(qū)則恰逢其實(shí)，不僅是實(shí)現(xiàn)北京功能溢出、緩解北京壓力的重要舉措，而且有助于帶動(dòng)區(qū)域增長(zhǎng)，促進(jìn)一體化，減少發(fā)展落差。

　　北京和上海實(shí)施多中心空間戰(zhàn)略宜早不宜遲。多中心空間戰(zhàn)略需要培育反磁力中心，當(dāng)主中心城市大到一定規(guī)模，吸引力落差導(dǎo)致副中心發(fā)展舉步維艱。從這一角度來(lái)看，今天的北京和上海都過(guò)了多中心戰(zhàn)略的最佳時(shí)機(jī)，建議能夠盡早盡快實(shí)施。

　　既要堅(jiān)持政府積極引導(dǎo)，又要尊重城市發(fā)展規(guī)律。個(gè)人行為主導(dǎo)的市場(chǎng)力量只會(huì)使城市規(guī)模過(guò)大，而達(dá)不到最佳規(guī)模。只有政府引領(lǐng)才能扭轉(zhuǎn)集體非理性結(jié)果，這是多中心空間戰(zhàn)略的本質(zhì)。在中國(guó)特殊國(guó)情下，尤其需要政府發(fā)揮作用。因?yàn)榻裉斓倪^(guò)度集聚并不是純粹市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使然，需要政府出面疏解功能。另一方面，城市發(fā)展最終成功與否取決于市場(chǎng)力量，取決于企業(yè)和個(gè)人最后“用腳投票”。要尊重城市發(fā)展客觀規(guī)律，只有模擬市場(chǎng)，經(jīng)過(guò)周密的政策設(shè)計(jì)和持之以恒的貫徹實(shí)施，才能夠成功。而且，政府在前期完成歷史使命后要適時(shí)退出，讓市場(chǎng)發(fā)揮后續(xù)主導(dǎo)力量。但界定市場(chǎng)和政府邊界異常困難，既是科學(xué)，也是藝術(shù)。如何在通州和雄安建設(shè)中科學(xué)界定政府和市場(chǎng)分工是一個(gè)亟需深入研究的問(wèn)題。

　　【本文作者為華東師范大學(xué)教授、中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心副主任】