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　　(中國政法大學，北京 100088)

　　[摘 要]國家監(jiān)察體制改革方案的公布，落實了習近平總書記提出的“完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設計，健全國家監(jiān)察組織機構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系”要求。設立監(jiān)察委員會，賦予其憲制上的國家監(jiān)察權應符合堅持改革、精簡高效、人民主權和法治等憲法精神和原則。本文通過分析監(jiān)察委員會的性質及地位、組成架構和主要職權從而論證監(jiān)察委員會的憲法定位。

　　[關鍵詞]監(jiān)察體制;改革試點;憲法精神;憲法原則

　　[中圖分類號]D630.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-9314(2017)02-0007-03

　　[收稿日期]2017-03-10

　　[作者簡介]焦洪昌，中國政法大學法學院教授，博士研究生導師;葉遠濤，中國政法大學法學院博士研究生。

　　國家監(jiān)察體制改革與監(jiān)察委員會的設立，乃關乎全局的重大政治改革，屬于國家監(jiān)察制度的頂層設計。這涉及國家憲制結構的變動，憲法與法律必須給予回應以便令改革的進行做到于法有據(jù)。

　　一、設立監(jiān)察委員會應符合憲法精神和原則

　　憲法規(guī)范與一般法律規(guī)范最大的區(qū)別之一就在于憲法具備原則性。憲法乃一國法治之重器，它不是法律大全，憲法規(guī)范不可能涉及國家生活的各個細節(jié)，所以憲法精神和原則尤為重要。憲法精神和原則，是立法之根本，對整個國家的治國理政具有最高的指導意義。深化國家監(jiān)察體制改革，設立監(jiān)察委員會應當符合憲法精神和原則。

　　(一)設立監(jiān)察委員會需要改革精神做保障?！吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)序言中的“堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制”蘊含了改革的憲法精神。設立監(jiān)察委員會從試點開始，從體制機制、制度建設上先行先試，探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗。改革開放以來，我國大部分重大改革走的都是探索型改革之路：改革者以“摸著石頭過河”為方法論，以“試錯”的方式來推進改革，當某項改革取得一定的成果之后，便對法律進行相應的“立改廢”，以法律的形式對此成果予以確認，進而推及更廣的范圍。[1]最后，通過修憲的方式將改革成果用憲法予以固化。從這個角度來說，憲法是歷史經(jīng)驗的總結，是對改革成果的確認。憲法精神為重大改革提供憲制支持有眾多先例可循，此次國家監(jiān)察體制改革同樣符合憲法精神與憲法原則。雖然，憲法學學界對于“憲法規(guī)范與現(xiàn)實的沖突”[2]是否構成“違憲”早有爭論，但是對“規(guī)范和現(xiàn)實的沖突與違憲狀態(tài)的區(qū)別”[3]卻已有定論，規(guī)范與實踐的暫時沖突并不必然導致違憲，這是兩個不同的概念，不能混淆視聽。憲法總是為未來的改革提供依據(jù)，憲法彰顯了改革精神、確認了改革成果。

　　(二)設立監(jiān)察委員會要精簡高效。精簡高效是設立監(jiān)察委員會的組織保證。改革監(jiān)察體制，建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系，必須精簡力量，將政府監(jiān)察、預防腐敗和檢察反貪、反瀆、預防等力量整合，從而推進預防和懲治腐敗的一體化、程序化和法治化，為深入推進反腐敗斗爭提供有力的體制機制和組織保障。監(jiān)察委員會不是簡單的合署辦公、協(xié)調案件、統(tǒng)籌關系，其整合反腐資源涉及組織架構、人員安排諸多方面，力度前所未有。設立監(jiān)察委員會要達到高效反腐的效果，充分利用監(jiān)督、調查、處置三大職權進行合理的分工合作，從而做到能及時查辦腐敗案件，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)辦案質量高，執(zhí)法效果好，追求法律效果與政治效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

　　(三)設立監(jiān)察委員會應堅持人民主權原則。中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是人民代表大會。人民代表大會制度是保證人民當家做主的根本政治制度。這要求監(jiān)察委員會的設立和國家監(jiān)察權的配置也必須服膺于人民代表大會制度之下。首先，國家監(jiān)察體制改革，設立監(jiān)察委員會要取得最高權力機關的憲法授權。憲法第五十七條規(guī)定，全國人民代表大會是最高國家權力機關，它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。設立監(jiān)察委員會，乃涉及國家機構之變動與國家權力之分配，必須取得國家最高權力機關的授權才合法合憲;其次，監(jiān)察委員會必須要由相對應的人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督并向它匯報工作。全國人大常委會于2016年12月19日第二十五次會議審議了《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定(草案)》(以下簡稱《草案》)，說明監(jiān)察委員會的設立有了憲法授權。《草案》中指出作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關，監(jiān)察委員會由當?shù)厥?市)人民代表大會產(chǎn)生，是堅持了人民代表大會制度的體現(xiàn);此外，監(jiān)察委員會必須完成自身監(jiān)督機制建設，把國家監(jiān)察權關在法律的籠子里。自身監(jiān)督機制包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，最根本的是要接受人民的監(jiān)督，體現(xiàn)人民主權原則。

　　(四)設立監(jiān)察委員會須體現(xiàn)法治原則。凡屬重大改革都要于法有據(jù)。監(jiān)察委員會要依法設立。全國人大常委會要對《草案》進行審議通過，對監(jiān)察體制試點改革做出決定，讓改革試點的啟動合憲合法。當監(jiān)察體制改革步入成熟之際，通過修憲的方式將改革成果予以固化，取得合憲性之后，再完成全國監(jiān)察體制改革;監(jiān)察委員會要依法建立組織架構，依法成立相關部門。制定監(jiān)察委員會組織法作為其組織保證，堅持民主集中制作為其制度保障，依法建立黨統(tǒng)一領導下的國家反腐敗工作機構，實行反腐職能;監(jiān)察委員會要依法行使職權。監(jiān)察委員會內(nèi)部的監(jiān)督、調查、處置權要在法律范圍內(nèi)行使，不能用權過度，需要把監(jiān)察權關在法律牢籠里進行約束。

　　二、監(jiān)察委員會的性質及地位

　　監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生并對它負責，受它監(jiān)督并向它匯報工作。一方面，強調與“一府兩院”法律地位的平行并立，使國家監(jiān)察權獨立于立法權、行政權、司法權。另一方面，賦予監(jiān)察委員會更超然的政治地位，以便發(fā)揮更好的反腐監(jiān)察功效，轉變“一府兩院”體制為“一府一委兩院”體制。

　　(一)監(jiān)察委員會是國家監(jiān)察機構，行使國家監(jiān)察權。監(jiān)察權與人大的立法權、政府的行政權、法院檢察院的司法權不同，三權獨立且平行。從縱向權力關系來說，人民代表大會同監(jiān)察委員會是產(chǎn)生與被產(chǎn)生的關系。人民代表大會產(chǎn)生監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會對人民代表大會負責并接受其監(jiān)督。從橫向權力關系來說，監(jiān)察委員會作為監(jiān)察機關與行政機關、審判機關、法律監(jiān)督機關，彼此獨立，是監(jiān)察與被監(jiān)察的關系。孫中山提出的“五權憲法”理論中，闡述了監(jiān)察權。孫中山也主張監(jiān)察權的獨立，是因為他認為即使經(jīng)過嚴厲的考試，也避免不了不稱職的人擔任政府官吏，監(jiān)察權的獨立可以保證政府官員不稱職時隨時受到罷免。監(jiān)察委員會的設立，被賦予國家監(jiān)察權，使原來的“立法、行政、司法權”體制變?yōu)?ldquo;立法、行政、監(jiān)察、司法權”體制。從權力的分配角度來說，的確發(fā)生了憲制性變動。我國立憲理論并非“三權分立”而是建立在權力的統(tǒng)一及民主集中制原則之上。它確認了國家最高權力的不可分割性，而人民代表大會作為統(tǒng)一行使國家權力的機關，“一府一委兩院”由人大產(chǎn)生，對人大負責，并受它監(jiān)督。

　　(二)監(jiān)察委員會稱為“國家監(jiān)察委員會”比“人民監(jiān)察委員會”妥當。深化國家監(jiān)察體制改革的目標就在于建立一套集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系，從以往的“同體監(jiān)察”到即將形成的“異體監(jiān)察”有質的變化，改革者更愿意賦予監(jiān)察委員會更加超然于“一府兩院”的地位。因此，命名為“國家監(jiān)察委員會”區(qū)別于“人民政府、人民檢察院、人民法院”，更能突出國家監(jiān)察權的獨立性。

　　三、監(jiān)察委員會的組成架構

　　監(jiān)察委員會內(nèi)部機構可以設置為三大部門。一為綜合監(jiān)察部，主要承擔國家機關及其公務人員的監(jiān)察職責;二為預防腐敗部，主要承擔國家機關及其公務人員的預防腐敗職責;三為審計部，主要承擔國家機關及其公務人員的財務監(jiān)督職責。設立監(jiān)察委員會，必須把審計署囊括在內(nèi)。這是出于對整合政府內(nèi)部的審計部門、監(jiān)察部門及檢察院內(nèi)部的反貪腐部門相關職能的考慮。

　　四、監(jiān)察委員會的主要職權

　　監(jiān)察委員會實質上是一個反腐敗機構。其三項主要職權包括監(jiān)督權、調查權和處置權。

　　(一)監(jiān)督權。監(jiān)督權是指特定的主體根據(jù)憲法和法律的授權規(guī)定，依照法律規(guī)定的手段和程序，對法律實施中的守護法律、制衡國家權力、保障公民合法權利等具體情況進行的一種督促權。我國《憲法》序言規(guī)定全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。在我國，根據(jù)主體的不同，監(jiān)督權可以分為公民監(jiān)督權、人大監(jiān)督權、紀檢監(jiān)督權、行政監(jiān)察權、檢查監(jiān)督權、政協(xié)監(jiān)督權、社會監(jiān)督權等。監(jiān)察委員會的監(jiān)督權特指國家監(jiān)察體制的獨立監(jiān)督權。

　　(二)調查權。在我國，調查權也因主體的不同分為人大調查權、行政調查權和司法調查權等。監(jiān)察委員會的調查權并不能完全取代或者等同檢察院的偵查權。“調查權”非“偵查權”，足以預見在改革設計中，未來監(jiān)察委員會調查貪腐案件時的手段和措施，是有別于現(xiàn)在檢察機關的“偵查”的。偵查權是指國家偵查機關以及偵查人員為實現(xiàn)偵查目的，依法定程序，運用特定偵查手段開展偵查活動的權力。偵查權有行政權和司法權的雙重屬性，主體對應分別是公安機關和檢察機關。檢察機關的偵查權是法律賦予它對犯罪行為依法進行直接偵查的權力，其結構體系包括權力范圍和保障權力行使措施兩部分，前者具體表現(xiàn)為檢察機關偵查案件的管轄，后者具體表現(xiàn)為強制程序的有序性和階段性。公安機關雖然也能夠獨立決定開始偵查并承擔絕大部分偵查工作，但是檢察官出于履行公訴職能的需要，有權對警察的偵查施加一定的影響，甚至給予具體的指示或指揮。賦予監(jiān)察委員會調查權是因為調查權可以調取資料、甚至進入、扣押、查封場所駐地等，如果沒有這些權力，監(jiān)察委員會可能無法行使反腐職能。

　　(三)處置權。處置權是指依法對物在事實上或法律上最終處置的權力。監(jiān)察委員會處置權可以包括對違紀違法人員進行處分，還包括初步查清違法犯罪事實之后將涉嫌犯罪的人員移送司法機關等行為。

　　國家監(jiān)察體制改革體現(xiàn)了我國憲法精神和憲法原則。憲法確認改革成果，為改革推波助力。在試點工作穩(wěn)步推進之時，監(jiān)察委員會的憲法定位會越來越明晰，與此同時，需要在憲法法律層面理清更多的細節(jié)問題，讓我國政治體制改革于法可依。

　　[參考文獻]

　　[1] 秦前紅.監(jiān)察體制改革需修憲保障[J].財經(jīng)，2016(12).13.

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　　[3] 韓大元.社會變革與憲法的社會適應性——評郝、童兩先生關于“良性違憲”的爭論[J].法學，1999(5).