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　　最近，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》(以下簡稱《方案》)，部署在三省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，這標志著國家監(jiān)察體制改革即將啟動。隨著試點經(jīng)驗的總結(jié)和《憲法》及相關(guān)法律的修訂，國家監(jiān)察體制改革將會全面鋪開。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于“四個全面”戰(zhàn)略布局協(xié)調(diào)推進的重大舉措，是中國特色反腐敗體制改革的重大創(chuàng)新，對深入推進黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭，構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效機制有著重大現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略意義。

　　國家監(jiān)察機構(gòu)的性質(zhì)界定

　　《方案》指出，試點省市要組織實施制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)。這一表述從監(jiān)察主體、監(jiān)察對象、監(jiān)察范圍、監(jiān)察職責(zé)等方面界定了國家監(jiān)察機構(gòu)是專司反腐敗職責(zé)、行使國家監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)定位。

　　整合反腐敗資源力量，就是對具有反腐敗職能的部門力量進行整合。我國具有反腐監(jiān)督職能的主要機構(gòu)為隸屬政府的監(jiān)察(預(yù)防)部門、審計部門，隸屬于檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查(預(yù)防)部門。此外，公安、工商、海關(guān)、稅務(wù)等部門也具有一定的監(jiān)督職能。組建監(jiān)察委員會主要整合的力量，應(yīng)該包括政府的監(jiān)察(預(yù)防)和檢察的職務(wù)犯罪偵查(預(yù)防)部門力量，以及行政審計中對領(lǐng)導(dǎo)干部及國家工作人的履職和離任審計力量。因為這幾個方面的力量涵蓋了反腐敗行政執(zhí)紀和反腐敗國家執(zhí)法，具有發(fā)現(xiàn)、查辦國家工作人員違紀違規(guī)和違法犯罪的關(guān)聯(lián)性、協(xié)同性和一致性。

　　監(jiān)察委員會行使國家監(jiān)督權(quán)，而國家監(jiān)督權(quán)必須由人民代表大會授予，同行政機關(guān)、人民法院、人民檢察院一樣，監(jiān)察委員會由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)并受它監(jiān)督。這樣我國的權(quán)力架構(gòu)將由人民代表大會制度下的“一府兩院”變?yōu)?ldquo;一府一委兩院”，也就是說，監(jiān)察委員會與政府和法院、檢察院具有同等的憲法地位。這一格局體現(xiàn)了中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。我國從先秦開始到明清幾千年，就有自上而下“監(jiān)察百官，整頓吏治”的監(jiān)察御史制度。吸取傳統(tǒng)文化精華，借鑒國(域)外經(jīng)驗，結(jié)合我國人民主權(quán)國家的制度要求，將設(shè)置在政府和檢察機關(guān)內(nèi)的反腐機構(gòu)獨立出來，整合升格為獨立的國家層面的反腐機構(gòu)，在黨中央的絕對領(lǐng)導(dǎo)下，由人大選舉并接受人大監(jiān)督，反映了“權(quán)力屬于人民”和“人民監(jiān)督權(quán)力”的社會主義本質(zhì)。這將是獨具特色的先進的社會主義反腐體制。

　　國家監(jiān)察機構(gòu)的價值基礎(chǔ)

　　強化黨對反腐敗的絕對領(lǐng)導(dǎo)。黨對反腐敗斗爭的領(lǐng)導(dǎo)不僅體現(xiàn)在黨委主體責(zé)任和紀委監(jiān)督責(zé)任的落實、從嚴治黨依規(guī)治黨、把紀律挺在前面，而且必須體現(xiàn)在反腐敗國家治理的組織載體與執(zhí)法活動之中。改革反腐敗機構(gòu)體制，組建國家監(jiān)察委員會，與黨的紀律檢查委員會合署辦公，既加強黨內(nèi)監(jiān)督，又加強國家監(jiān)察，使反腐敗斗爭的執(zhí)紀權(quán)和執(zhí)法權(quán)牢牢掌握在黨和人民手中。

　　增強反腐敗整體效能。集中統(tǒng)一的人民民主國家沒有集中統(tǒng)一的國家監(jiān)督權(quán)，這是國家反腐體制的一個重要缺陷。透過查辦的一個個腐敗犯罪案件，就會發(fā)現(xiàn)這些案件背后大都與權(quán)力監(jiān)督缺乏獨立性、協(xié)同性、權(quán)威性有關(guān)。監(jiān)察、偵查等監(jiān)督權(quán)隸屬地方和部門，難以沖破盤根錯節(jié)的關(guān)系網(wǎng)，難以瓦解腐敗利益的藩籬，難以打破權(quán)力監(jiān)督的瓶頸。將調(diào)查偵查權(quán)能整合，形成集中統(tǒng)一的國家監(jiān)督權(quán)，可突破行政與檢察的部門壁壘，使被體制制約的監(jiān)察、偵查權(quán)能充分釋放，使揭露、查處和預(yù)防腐敗違法犯罪的活力迸發(fā)。特別是群眾反映強烈的限制人身自由的“雙規(guī)”、“雙指”措施，將被刑事偵查必備的法定的拘留、逮捕、監(jiān)視居住等強制措施所替代，實現(xiàn)查辦案件的程序化、規(guī)范化、法治化。

　　優(yōu)化國家權(quán)力配置關(guān)系。監(jiān)督機構(gòu)整合形成國家集中統(tǒng)一的監(jiān)督權(quán)后，國家監(jiān)察委員會的國家監(jiān)督與黨紀監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府行政、檢察司法之間形成新的法律關(guān)系。在黨紀反腐與法律反腐關(guān)系上，形成相輔相成、相互促進、相互保障的格局;在與人大監(jiān)督的關(guān)系上，人大作為最高權(quán)力機關(guān)對其他國家機關(guān)的法律監(jiān)督，通過國家監(jiān)察的執(zhí)法活動落到實處;在與政府關(guān)系上，形成監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，為政府實施經(jīng)濟社會發(fā)展管理活動提供執(zhí)法保障;在與檢察院、法院的關(guān)系上，體現(xiàn)了偵、訴、審分離的法治原則，形成各負其責(zé)、相互制約、相互配合的反腐敗司法運行格局。

　　推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。反腐敗既是執(zhí)政黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，又是維護公共權(quán)力廉潔高效運轉(zhuǎn)的國家治理工程，是維護人民當(dāng)家作主、實現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)力的國家行為。腐敗行為是公共管理活動中的權(quán)力濫用，是國家治理中的一種病變，反腐敗就是要防止公共權(quán)力濫用，遏制國家治理中的病變，維護國家治理有效性。

　　國家監(jiān)察機構(gòu)的組建運行

　　按照《方案》關(guān)于“建立健全監(jiān)察委員會組織架構(gòu)，明確監(jiān)察委員會職能職責(zé)”的要求，監(jiān)察委員會主任應(yīng)由人民代表大會選舉產(chǎn)生。程序上國家監(jiān)察委員會主任由黨中央提名，全國人大選舉產(chǎn)生;地方監(jiān)察委員會主任由上級紀委(監(jiān)委)提名，同級人民代表大會選舉產(chǎn)生。

　　根據(jù)現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》和《人民檢察院組織法》及相關(guān)刑事法律規(guī)定，職能整合后的國家監(jiān)察機構(gòu)，應(yīng)該享有預(yù)防腐敗的調(diào)查權(quán)、審計權(quán)、警示權(quán)、建議權(quán)，對腐敗違法違規(guī)的調(diào)查權(quán)、處分權(quán)，對腐敗犯罪的偵查權(quán)、預(yù)審權(quán)。這樣的權(quán)力配置與腐敗衍生、腐敗違法到腐敗犯罪的關(guān)聯(lián)性特征高度契合，創(chuàng)新了非刑事手段和刑事手段并用的腐敗治理模式。如將“預(yù)防”并入國家監(jiān)督后，可結(jié)合查辦案件開展個案預(yù)防、行業(yè)預(yù)防、社會預(yù)防和技術(shù)預(yù)防，極大地增強懲治和預(yù)防腐敗的前置性，違法違規(guī)調(diào)查與刑事犯罪偵查同體則實現(xiàn)了反腐執(zhí)法的一體化，從而形成“把紀律挺在前面”后，反腐執(zhí)法的同步跟進，彰顯罪(錯)責(zé)相適應(yīng)的處罰公正原則和刑事法律的行為規(guī)制功能。腐敗案件的刑事追究，須移送檢察機關(guān)審查起訴;對不服監(jiān)察機關(guān)非刑事處罰決定的，當(dāng)事人可向人民法院申訴。同時，要與審計、公安、工商、海關(guān)、稅務(wù)等部門建立腐敗違法和犯罪的線索移送機制，建立與檢察機關(guān)和審判機關(guān)之間的協(xié)調(diào)銜接機制，強化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約。

　　國家監(jiān)察委員會的組建，意味著現(xiàn)行紀檢監(jiān)察合署辦公體制運行的調(diào)整和優(yōu)化。當(dāng)下，紀檢監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)為若干個紀檢監(jiān)察室，這樣的機構(gòu)設(shè)置決定了它的主要職責(zé)，只能是黨內(nèi)的執(zhí)紀問責(zé)監(jiān)督，對國家機器和公務(wù)員的監(jiān)察難以擺上議事日程。監(jiān)察委員會組建后，首先改變了監(jiān)察的規(guī)格，即由行政監(jiān)察上升為國家監(jiān)察，國家監(jiān)察所特有的違法調(diào)查權(quán)和犯罪偵查權(quán)是黨內(nèi)執(zhí)紀問責(zé)所不能涵蓋的。監(jiān)察委員會組建后的合署辦公格局，將呈現(xiàn)出黨紀檢查、廉政調(diào)查和反腐偵查相互獨立、相互銜接和相互配合的嶄新格局。由此，可實現(xiàn)對不構(gòu)成犯罪的腐敗行為實施非刑事處罰;對認為構(gòu)成犯罪的腐敗行為移送檢察機關(guān)審查起訴，這將極大地提高懲治和預(yù)防腐敗違法犯罪的法治效能和強大威懾，為構(gòu)建“不敢腐、不能腐和不想腐”的有效機制提供有力的組織保障。

　　(本文系國家社科基金重大項目“健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機制研究”(14ZDA015)階段性成果)

　　(作者單位：中國反腐敗司法研究中心湘潭大學(xué)基地)