亟待解決混合所有制改革面臨的深層次矛盾
發(fā)稿時(shí)間:2017-04-14 10:06:05 來源:國際融資 作者:艾亞
國際融資記者 艾亞 綜述報(bào)道
在混合所有制改革中,要充分發(fā)揮民間資本的優(yōu)勢和作用,鼓勵(lì)民間資本與國有資本開展公平競爭。
在混合所有制改革中,引進(jìn)優(yōu)先股就是要建立一個(gè)完善的治理機(jī)制與監(jiān)管體系
全國政協(xié)委員、重慶統(tǒng)計(jì)局副局長、重慶市政協(xié)常委丁時(shí)勇:
應(yīng)允許并鼓勵(lì)民間資本控股經(jīng)營競爭性行業(yè)國有企業(yè)
目前,混合所有制改革仍面臨著一些深層次矛盾和問題,尤其突出的是民間資本參與積極性不高。亟待解決的有這樣幾個(gè)主要問題:
一是民間資本的參與存在市場準(zhǔn)入障礙,在市場準(zhǔn)入上還面臨“彈簧門”和“玻璃門”的現(xiàn)象。政府雖然制定了各種政策條件,鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入相關(guān)行業(yè),但由于政策實(shí)施細(xì)則不具體、操作性不強(qiáng),配套性政策的缺失,同時(shí)遭遇到大量體制性原因的阻擾,民間資本想進(jìn)入相關(guān)行業(yè)依然很難。
二是民間資本的優(yōu)勢沒有充分得到發(fā)揮。國企實(shí)行混合所有制改革,就是要讓國有資本和民間資本的比較優(yōu)勢得到充分發(fā)揮,相互取長補(bǔ)短、優(yōu)勢互補(bǔ)。然而,在目前的混合所有制改革的實(shí)踐中,往往是國有資本擁有混合所有制企業(yè)的控股權(quán),民間資本在混合所有制企業(yè)中處于次要地位。其結(jié)果是國有資本的各種優(yōu)勢得到了充分發(fā)揮,但民間資本的優(yōu)勢卻并沒有體現(xiàn)出來。這樣的改革違背了混合所有制改革的初衷,也傷害了民營資本參與改革的積極性。
三是民間資本的權(quán)益沒有得到充分保障。制度賦予了國有資本對混合所有制企業(yè)具有更大的支配權(quán)和控制權(quán)。在這種情況下,當(dāng)民間資本與國有資本在混合所有制企業(yè)中發(fā)生沖突時(shí),國有資本就會憑借其優(yōu)勢地位獲取更大利益,而民間資本的權(quán)益很難得到保護(hù)。同時(shí),這也導(dǎo)致民間資本不能很好地監(jiān)督混合所有制企業(yè)的運(yùn)營,不能充分利用監(jiān)督權(quán)來維護(hù)自身權(quán)益。
對此,我有四點(diǎn)建議:
第一,擴(kuò)大民間資本的市場準(zhǔn)入領(lǐng)域。要全面建立負(fù)面清單制度,放寬社會資本投資的市場準(zhǔn)入領(lǐng)域,消除各種隱性壁壘,實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等、機(jī)會均等、規(guī)則平等,充分激發(fā)民間資本活力。要發(fā)揮市場機(jī)制在配置資本、重組企業(yè)的決定性作用和政府引導(dǎo)、監(jiān)督、服務(wù)的重要作用,允許并鼓勵(lì)民間資本控股經(jīng)營競爭性行業(yè)國企;允許并鼓勵(lì)民間資本平等進(jìn)入包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、公共服務(wù)業(yè)等有一定收益的公益性領(lǐng)域;允許并鼓勵(lì)民間資本按照“非禁即入”、“法無禁止皆可為”的原則參與各類資源配置。鼓勵(lì)和支持民間資本通過多種渠道和方式參與國有企業(yè)改制重組。
第二,建立健全有效制衡的公司治理結(jié)構(gòu)。在混合所有制改革中,不同資本混合后要想真正實(shí)現(xiàn)“相互融合”,必須建立由董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層組成的公司治理結(jié)構(gòu),建立有效制衡的內(nèi)部治理機(jī)制。一方面,國資管理部門應(yīng)加強(qiáng)企業(yè)監(jiān)事會制度建設(shè),向國有控股、參股企業(yè)推薦監(jiān)事會主席和監(jiān)事人選,切實(shí)履行出資人監(jiān)督職能。同時(shí),各方股東應(yīng)根據(jù)企業(yè)股權(quán)比例,通過制定或修改公司章程,完善法人治理結(jié)構(gòu)和制度安排,依法行使知情權(quán)和表決權(quán),分享資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等重要權(quán)利。另一方面,應(yīng)重點(diǎn)建立職業(yè)經(jīng)理人制度,由董事會按照市場化的辦法,在職業(yè)經(jīng)理人市場上通過競爭性的方式來選聘和激勵(lì)約束職業(yè)經(jīng)理人員。建立健全適應(yīng)多元化產(chǎn)權(quán)制度的新型勞動關(guān)系和股權(quán)激勵(lì)機(jī)制,實(shí)行企業(yè)員工持股,形成資本所有者和勞動者利益共同體。
第三,鼓勵(lì)民間資本與國有資本公平競爭。政府應(yīng)減少對國有資本的政策支持和資源支持,應(yīng)該由市場決定誰成為公司的控股股東。要改變混合所有制改革中國有資本“一家獨(dú)大”的問題,通過公平競爭讓民營資本也可成為大股東。要充分運(yùn)用資本市場在資產(chǎn)定價(jià)、產(chǎn)權(quán)交易等方面的作用,平等保護(hù)國有資本和民間資本的權(quán)益。鼓勵(lì)各類市場主體進(jìn)場公平公開交易,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)信息公開化、評估規(guī)范化和交易平臺化,探索特許經(jīng)營權(quán)、預(yù)期收益權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等權(quán)益通過產(chǎn)權(quán)市場進(jìn)行交易的方式方法,為民間資本通過產(chǎn)權(quán)市場參與國有企業(yè)改革重組和重大項(xiàng)目建設(shè)提供便利條件。
第四,加強(qiáng)混合所有制改革的法治保障。進(jìn)一步完善以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度,加強(qiáng)對各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和自然人的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù),清理和修訂影響民間投資活力的行政法規(guī)、部門規(guī)章及制度,制定清晰透明、公平公正規(guī)則,為各類所有制主體平等參與混合所有制改革提供法律基礎(chǔ)和保障。要平等保護(hù)國有股權(quán)和非公股權(quán)的合法權(quán)益,防范“國資流失”或“民企被吃”。同時(shí),在司法實(shí)踐中對相關(guān)案例做出公正判決,維護(hù)雙方的平等地位和相關(guān)方正當(dāng)?shù)暮戏?quán)益。
全國政協(xié)委員、民盟湖南省副主委,湖南大學(xué)金融與統(tǒng)計(jì)學(xué)院資本市場研究中心主任、教授戴曉鳳:
在混合所有制改革中推行優(yōu)先股方式
國有企業(yè)的混合所有制改革,要解決的關(guān)鍵問題是股權(quán)結(jié)構(gòu)。就是以混合所有制形式存在的國有企業(yè),其國有股份在企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)中,只可能以三種方式存在:絕對控股、相對控股與參股。過去國有企業(yè)的改制,大多采取絕對控股與相對控股兩種方式。這樣改革的結(jié)果是國有企業(yè)并沒有解決根本性問題:一是國有企業(yè)依然“一股獨(dú)大”,難以建立股份制企業(yè)應(yīng)該具有的公司治理;二是政企不分問題仍然存在;三是國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)職能與社會責(zé)任交織在一起,混合所有制企業(yè)的公司治理與市場化競爭機(jī)制的要求相互矛盾。因此,國有企業(yè)混合所有制改革,就是要尋求一條既要解決國企問題又能促進(jìn)國企持續(xù)發(fā)展之路。引入優(yōu)先股,正是對此道路的一種探索。
國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》,很明確地提出了國有企業(yè)混合所有制改革的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。明確提出國有企業(yè)混合所有制改革就是要從建立完善的國有企業(yè)治理機(jī)制與監(jiān)管體系出發(fā),最終實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換與運(yùn)行效率的提高。
對于國有企業(yè)治理機(jī)制與監(jiān)管體系問題,自20世紀(jì)90年代以來,其研究就沒有停過。許多研究結(jié)果證明,問題的關(guān)鍵在于國有企業(yè)管理體制與機(jī)制決定的產(chǎn)權(quán)不明晰、政企不分。國有企業(yè)管理的制度安排是多級代理人制。第一級是政府作為國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表,且分為中央、地方不同層級的政府代理;第二級是政府設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)--國有資產(chǎn)管理公司,代理政府對國有企業(yè)進(jìn)行管理;第三級是由國有資產(chǎn)管理公司派出具體代表進(jìn)入企業(yè),從事日常經(jīng)營管理。所以,國有企業(yè)管理制度的核心就是由政府以行政任命方式向國有企業(yè)派駐全民所有的產(chǎn)權(quán)代理人。這樣一種管理制度存在的假設(shè)前提就是:所派出的代理人完全有道德有能力保證全體人民利益不受損害。也即全體人民將共同財(cái)產(chǎn)的保值增值重?fù)?dān)放在了極少數(shù)人的肩上。龐大的利益與重大的責(zé)任交織在一起,使國有企業(yè)代理人管理制度成為一把雙刃劍,一方面,企業(yè)做得好或不好,取決于代理人的能力、責(zé)任心與操守;另外一方面,代理人肩負(fù)著的巨大責(zé)任,又成為其沉重負(fù)擔(dān),不求有功但求無過。其結(jié)果思想僵化、管理固化、效益低下就成了國有企業(yè)的代名詞。唯一做得好的企業(yè)就是選對了人,不僅德才兼?zhèn)?,還要有勇?lián)?zé)任、敢于創(chuàng)新的精神,這都不是源于制度本身的激勵(lì)與約束帶來了結(jié)果。
因此,解決國有企業(yè)治理機(jī)制與監(jiān)管體系問題,實(shí)則就是要破除在國有企業(yè)中普遍存在的內(nèi)部管理行政化、政府行政干預(yù)較大、內(nèi)部人控制嚴(yán)重等制度性的瓶頸,這也是引入優(yōu)先股的目的所在。
優(yōu)先股是指其股東以放棄選舉權(quán)與被選舉權(quán),而獲得利潤分紅與剩余財(cái)產(chǎn)分配的優(yōu)先權(quán)利而持有的一種股權(quán)。通常情形下,公司權(quán)益資本主要由普通股組成。普通股是既擁有選舉權(quán),也擁有被選舉權(quán)的股權(quán),股東依據(jù)股權(quán)所占比例,承擔(dān)企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。優(yōu)先股與普通股不同,因其放棄投票權(quán),由此獲得穩(wěn)定收益的權(quán)利。無論企業(yè)盈利與否,優(yōu)先股東都可獲得事先確定的報(bào)酬率,也不承擔(dān)企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。
國有企業(yè)改革的目的是要解決國有企業(yè)根深蒂固的治理與監(jiān)管問題,實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換與運(yùn)行效率的提高。優(yōu)先股的特征正好與國有企業(yè)改制的需求相吻合。一是優(yōu)先股的固定回報(bào)制度能夠保證國有資本的保值增值需求,提高國有股的盈利保障能力。二是把國有資本設(shè)計(jì)為優(yōu)先股,可以規(guī)避內(nèi)部管理行政化、政府行政干預(yù)較大、內(nèi)部人控制嚴(yán)重等問題。由于優(yōu)先股沒有投票權(quán),因此,不對企業(yè)的人事、經(jīng)營等重大決策進(jìn)行干預(yù)。國有股東代表只有一個(gè)責(zé)任,就是監(jiān)督企業(yè)管理者、經(jīng)營者是否侵害了國有資本的利益,是否能夠充分保障國有資本的安全。
在國有企業(yè)混合所有制改革中,引進(jìn)優(yōu)先股就是要建立一個(gè)完善的治理機(jī)制與監(jiān)管體系。一方面,要系統(tǒng)地解決政府行政干預(yù)、內(nèi)部管理行政化導(dǎo)致內(nèi)部人控制嚴(yán)重的問題;另一方面,要建立市場化的管理團(tuán)隊(duì)選拔機(jī)制,提高企業(yè)經(jīng)營效率與市場競爭能力。通過優(yōu)先股的設(shè)計(jì),建立起一種不干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營的資本投資管理模式,既保障國有股權(quán)的利益,又切斷引發(fā)國有企業(yè)政企不分、產(chǎn)權(quán)不明問題的路徑。而完善的監(jiān)管體系的衡量指標(biāo)就是兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn):一是國有股的保值增值,另一是國有股保值增值的保障。由此,我的建議是:
第一,選取合適的國有企業(yè)作為優(yōu)先股改制試點(diǎn)對象。從方案設(shè)計(jì)、實(shí)施方式到最后效果評估,探索出行之有效的優(yōu)先股改制方案。
第二,優(yōu)先股改制方案中,突出國有股保值增值的目的性。一是明確設(shè)定國有資本的固定回報(bào)率,二是設(shè)置贖回安全退出機(jī)制,明確保障國有股本金安全的具體措施。
第三,將確保優(yōu)先股利益納入公司治理中。一是公司監(jiān)事會主席單位由國有股出任;二是設(shè)定優(yōu)先股東的財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán);三是設(shè)定國有資本止損贖回機(jī)制。
第四,對所有國有資本以優(yōu)先股形式參與的企業(yè),按照上市公司信息披露制度的要求,定期進(jìn)行財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)公告。
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