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　　中央與地方的事權(quán)劃分及其運(yùn)行，是國家治理的重大命題，在國家治理發(fā)展過程中，合理劃分兩者之間的事權(quán)并且切實(shí)付諸實(shí)施，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。為此，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》把中央與地方之間的事權(quán)劃分和確定列為全面深化改革的重要內(nèi)容。

　　合理劃分央地事權(quán)，涉及多個(gè)維度、領(lǐng)域和學(xué)科，需要展開多學(xué)科、多領(lǐng)域和多維度的研究，也涉及本土實(shí)踐與國際經(jīng)驗(yàn)，需要?dú)w納和比較驗(yàn)證不同國家的經(jīng)驗(yàn)，探討央地事權(quán)劃分的一般性與特殊性，探求其發(fā)生和發(fā)展的規(guī)律性。正是基于這一考慮，本文選擇當(dāng)今世界具有代表性的美國、俄羅斯、德國、英國、法國和日本作為典型樣本，采用法律制度與法律實(shí)踐相結(jié)合的研究方法，對(duì)于這些國家央地事權(quán)劃分的法律規(guī)定、基本依據(jù)、實(shí)際劃分進(jìn)行梳理和闡發(fā)，由此歸納這些國家中央與地方事權(quán)的主要共相，進(jìn)而闡述其對(duì)于我國央地事權(quán)關(guān)系劃分的啟示。

　　一、文獻(xiàn)綜述和分析

　　從總體上來看，我國學(xué)界關(guān)于央地事權(quán)劃分的研究主要呈現(xiàn)三種研究進(jìn)路，分別是側(cè)重于政府實(shí)際財(cái)政支出的財(cái)政學(xué)框架、以國家憲制組織體系為對(duì)象的國家結(jié)構(gòu)形式分析和圍繞著央地關(guān)系的動(dòng)態(tài)演變而展開的政治互動(dòng)探討(下文分別簡稱為財(cái)政進(jìn)路、憲制進(jìn)路和政治進(jìn)路)。這三種進(jìn)路在事權(quán)和事權(quán)劃分的概念、事權(quán)劃分的理論框架、相關(guān)的法律規(guī)定和原則以及中央和地方事權(quán)的實(shí)際內(nèi)容上各有側(cè)重。

　　(一)關(guān)于事權(quán)和事權(quán)劃分的基本內(nèi)涵

　　財(cái)政進(jìn)路一般認(rèn)為，事權(quán)就是一級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任，而所謂事權(quán)劃分，就是指不同級(jí)別政府的財(cái)政支出事項(xiàng)劃分。因此，財(cái)政進(jìn)路往往從中央和地方的實(shí)際財(cái)政支出來反推事權(quán)。

　　與財(cái)政進(jìn)路不同，憲制進(jìn)路高度重視國家主權(quán)的歸屬以及中央和地方權(quán)力的初始配置結(jié)構(gòu)，往往著力分析國家構(gòu)建的發(fā)生史和憲法的相關(guān)規(guī)定。這一進(jìn)路將單一制和聯(lián)邦制分為不同類型，闡述典型國家央地事權(quán)的劃分。

　　與前兩種靜態(tài)分析相比，政治進(jìn)路主要關(guān)注央地之間的權(quán)力互動(dòng)和博弈，特別是其間的支配、監(jiān)督和影響關(guān)系，因而對(duì)權(quán)力劃分和博弈以及作為權(quán)力管轄對(duì)象的事務(wù)范圍的動(dòng)態(tài)變化(如權(quán)力下放、地方自治、地方分權(quán))更為重視。不過，分析其論述可見，這種進(jìn)路往往不是將公共事務(wù)看作政治權(quán)力的前提和責(zé)任，而是將其看作權(quán)力的附屬物。

　　(二)關(guān)于事權(quán)劃分的理論框架

　　目前，關(guān)于事權(quán)劃分的理論分析框架已經(jīng)相當(dāng)豐富，涉及“委托—代理”理論、公共產(chǎn)品層次性理論、博弈理論、市場經(jīng)濟(jì)理論、公共需求理論、制度變遷與體制創(chuàng)新理論等近十種。不過，仔細(xì)觀察這些框架不難發(fā)現(xiàn)，它們大致可以歸入前述三種進(jìn)路。

　　財(cái)政進(jìn)路的事權(quán)劃分理論主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)的方法分析事權(quán)劃分問題，其立足點(diǎn)仍是以成本和收益的權(quán)衡為依歸的效益關(guān)切。憲制進(jìn)路主要關(guān)注中央與地方的初始權(quán)力構(gòu)建和憲制性組織結(jié)構(gòu)。由此不難發(fā)現(xiàn)，憲制進(jìn)路的分析方法通常以法律分析為主，歷史分析為輔，其理論前提是，既定的國家憲制規(guī)定的中央和地方職權(quán)制度，構(gòu)成了兩級(jí)政府事權(quán)劃分的根本基礎(chǔ)。政治進(jìn)路主要關(guān)注的主要是集權(quán)和放權(quán)的分權(quán)動(dòng)態(tài)過程，大都是對(duì)相關(guān)國家央地關(guān)系改革過程中事權(quán)配置格局調(diào)整的事實(shí)描述、分析和總結(jié)。

　　(三)關(guān)于相關(guān)國家事權(quán)劃分的依據(jù)和實(shí)際劃分

　　在現(xiàn)實(shí)生活中，事權(quán)劃分主要依據(jù)國家法律，與此同時(shí)，也涉及法律解釋、案例、判例等實(shí)踐中形成的原則，涉及重要學(xué)術(shù)研究形成的理論。

　　如前所述，財(cái)政進(jìn)路的研究運(yùn)用逆向思維，以實(shí)際支出結(jié)構(gòu)為依據(jù)，倒推央地事權(quán)劃分，如從英、日、美的實(shí)際財(cái)政支出反推央地事權(quán)。①顯然，這種反推法不能確定不同層級(jí)政府事務(wù)的屬性，尤其無法區(qū)分中央政府自身承擔(dān)事務(wù)和委托事務(wù)，從而遮蔽不同屬性事務(wù)的法律關(guān)系和權(quán)力關(guān)系。與此不同，憲制進(jìn)路則對(duì)事權(quán)劃分的法律依據(jù)十分重視。②但是，這種進(jìn)路時(shí)常忽視央地事權(quán)劃分的“事務(wù)”方面，偏好關(guān)心中央與地方的初始制度結(jié)構(gòu)和憲制權(quán)力結(jié)構(gòu)，而對(duì)于與事權(quán)劃分相關(guān)的案例和判例關(guān)注不足。政治進(jìn)路對(duì)政府層級(jí)之間的權(quán)力互動(dòng)及其變化則比較重視，大多詳述央地權(quán)力層級(jí)之間的互動(dòng)及其規(guī)則改革。不過，政治進(jìn)路對(duì)于先定的國家結(jié)構(gòu)形式和憲制依據(jù)重視不夠。

　　總體上看，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于央地事權(quán)劃分的以上三種進(jìn)路研究已經(jīng)取得不少成果。與此同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，既有研究的三種進(jìn)路各有側(cè)重，也各有忽略，因此，尚有進(jìn)一步拓展深化的空間。

　　為此，本文試圖有機(jī)結(jié)合三種進(jìn)路的優(yōu)點(diǎn)，以公共事務(wù)的多重屬性(以下簡稱為“事性”)作為邏輯起點(diǎn)和前因，構(gòu)建以事性定權(quán)屬、以事項(xiàng)配事權(quán)的因果關(guān)系，以此為分析進(jìn)路，闡述和驗(yàn)證相關(guān)國家劃分、配置和運(yùn)行央地事權(quán)的基本通則、一般依據(jù)、操作方式和實(shí)際狀態(tài)。

　　二、央地事權(quán)劃分的理論分析

　　(一)央地事權(quán)劃分的本質(zhì)和邏輯

　　“事權(quán)”一詞是對(duì)于政府承擔(dān)的公共事務(wù)及相應(yīng)權(quán)力的特有稱謂。盡管對(duì)于這一概念具有不同的理解，但是，就其自身基本含義來講，所謂“事權(quán)”，實(shí)際是指特定層級(jí)政府承擔(dān)公共事務(wù)的職能、責(zé)任和權(quán)力。據(jù)此可知，不同層級(jí)政府之間的事權(quán)劃分，實(shí)際是指公共事務(wù)及其相應(yīng)實(shí)施權(quán)力在不同層級(jí)政府和行政區(qū)域間的區(qū)別性配置。

　　就其本質(zhì)屬性而言，中央與地方政府的事務(wù)和權(quán)力的劃分配置是國家的整體利益與局部利益、普遍利益與地方特殊利益的分配關(guān)系，也是中央權(quán)力與地方權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)。合理劃分中央與地方的事權(quán)，就是不同行政區(qū)域和層級(jí)的政府，基于不同區(qū)域范圍內(nèi)公共利益的多重需求及其層級(jí)關(guān)系特點(diǎn)，合理配置權(quán)力，科學(xué)運(yùn)行權(quán)力，優(yōu)化權(quán)力關(guān)系，優(yōu)質(zhì)高效地提供公共物品。

　　就其內(nèi)在邏輯而言，不同層級(jí)政府的公共事務(wù)，是不同行政區(qū)域內(nèi)公民公共利益要求的具體體現(xiàn)和公共權(quán)力配置的重要前提，是聯(lián)系特定區(qū)域和層級(jí)公共利益與公共權(quán)力的因果紐帶，因此，是劃分政府層級(jí)間事權(quán)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。為此，中央與地方的事權(quán)劃分，應(yīng)當(dāng)從公共事務(wù)入手，以事務(wù)定基;而公共事務(wù)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然和戰(zhàn)略屬性，則是劃分政府層級(jí)性事務(wù)的基本依據(jù)，因此，只有準(zhǔn)確界定和把握公共事務(wù)的不同屬性，以事性為據(jù)，才能準(zhǔn)確劃分公共事務(wù)的政府層級(jí)歸屬，并且隨之在不同層級(jí)政府之間配置相應(yīng)權(quán)力，使得事性與事務(wù)、事務(wù)與權(quán)力互相匹配、有機(jī)結(jié)合，進(jìn)而在中央與地方之間構(gòu)建合法合理的事權(quán)劃分和配置體系。

　　遵循這樣的邏輯，中央與地方之間的事權(quán)劃分，社會(huì)基礎(chǔ)是特定國家不同行政區(qū)域的公共利益需求而產(chǎn)生的公共事務(wù)，基本依據(jù)是這些公共事務(wù)的主要屬性，實(shí)際途徑是公共事務(wù)治權(quán)的合法合理配置，治理目標(biāo)是確保國家主權(quán)完整統(tǒng)一和治權(quán)有效運(yùn)行，調(diào)動(dòng)中央與地方積極性，以高效提供豐富優(yōu)質(zhì)的公共物品。

　　(二)央地事權(quán)劃分的事性依據(jù)

　　在漫長的社會(huì)歷史發(fā)展過程中，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治文化、法律制度、科技水平、民族關(guān)系、歷史傳統(tǒng)和人口地理等因素交互影響，不同國家的央地事權(quán)劃分呈現(xiàn)較大的差異性。研究顯示，諸多因素影響中央與地方事權(quán)劃分的組合構(gòu)成;各因素影響事權(quán)劃分的權(quán)重，也往往因時(shí)、因地、因事、因財(cái)、因人而異。盡管如此，央地事權(quán)劃分也呈現(xiàn)一定的共性，如前所述，央地事權(quán)劃分的首要依據(jù)是公共事務(wù)的基本屬性。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，公共事務(wù)的基本屬性呈現(xiàn)復(fù)雜的綜合構(gòu)成，在影響央地事權(quán)劃分的意義上，這些基本屬性主要涉及:

　　1.公共事務(wù)的政治屬性。就一國公共事務(wù)的政治屬性而言，影響其央地事權(quán)劃分的主要是國家主權(quán)與政治制度屬性。

　　公共事務(wù)的主權(quán)屬性，是影響央地事權(quán)劃分和配置的首要和直接屬性。國家主權(quán)的縱向配置，是確定國家結(jié)構(gòu)形式的基本依據(jù)，是區(qū)分單一制國家與復(fù)合制國家的主要標(biāo)尺。一般說來，單一制國家的國家主權(quán)由中央政府壟斷性掌握和控制，不與地方政府分享。而復(fù)合制國家區(qū)別于單一制國家的重要標(biāo)志，首先在于中央政府可以與地方政府分享國家主權(quán)的不同權(quán)項(xiàng)。

　　在法理意義上，單一制國家通常認(rèn)定，主權(quán)屬于全體人民，由中央政府擁有和享有。在“國家權(quán)力行使權(quán)縱向配置和運(yùn)用的過程中，中央政府單獨(dú)享有全部主權(quán)權(quán)力，區(qū)域性政府分享其他國家權(quán)力行使權(quán)”，因此，在單一制國家，地方政府權(quán)力是一種從屬性權(quán)力，本質(zhì)上是國家主權(quán)和中央政府權(quán)力的延伸，主權(quán)事務(wù)未經(jīng)特別授權(quán)或者委托，通常由中央政府承擔(dān)。

　　在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府權(quán)力在法源意義上來自各聯(lián)邦成員的讓渡，而地方政府在讓渡主權(quán)權(quán)力時(shí)，可以而且應(yīng)該保留部分主權(quán)權(quán)力，所以，中央政府往往與地方政府，尤其是作為聯(lián)邦主體的次級(jí)政府分享主權(quán)。中央政府掌握和運(yùn)行國家主權(quán)，而地方政府在一定程度上，也會(huì)擁有和運(yùn)行國家主權(quán)的特定事權(quán)權(quán)項(xiàng)。

　　值得指出的是，在國家的諸種主權(quán)事務(wù)中，外交與國防事務(wù)通常只有一國成為國際法完備主體時(shí)，才能得到獨(dú)立平等處理，因此，這兩種事務(wù)是絕對(duì)不容轉(zhuǎn)讓的主權(quán)事務(wù)。在國家治理實(shí)踐中，無論是單一制國家還是復(fù)合制國家，這種主權(quán)事務(wù)一般都由一國中央政府壟斷性擁有、掌握和實(shí)施。

　　國家的其他主權(quán)事務(wù)雖然也具有主權(quán)屬性，但是，相關(guān)國家治理的實(shí)踐表明，在聯(lián)邦制國家，地方政府可以與中央政府分別承擔(dān)這些主權(quán)事務(wù)。即使在單一制國家，在主權(quán)由中央政府統(tǒng)攝的國家結(jié)構(gòu)形式下，中央政府也可以在確保主權(quán)歸屬中央并且不受損害的前提下，將處理這些事務(wù)及其相應(yīng)的執(zhí)行權(quán)項(xiàng)按照法定程序授予或者委托給地方政府，以利于相關(guān)事務(wù)的實(shí)施、處置和落實(shí)。

　　除了國家主權(quán)屬性之外，國家的政體、選舉制度和監(jiān)督制度等政治因素，也對(duì)央地事權(quán)劃分具有直接影響。

　　2.公共事務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性。公共事務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性，是指在既定的經(jīng)濟(jì)所有制和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行制度基礎(chǔ)上，公共事務(wù)活動(dòng)造成的經(jīng)濟(jì)損益特性。按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)，政府供給公共物品活動(dòng)的損益性體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)特定層級(jí)政府轄區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益的損益性，二是公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)于轄區(qū)范圍之外其他主體的外部(損益)性，即經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正負(fù)外部性。

　　對(duì)于不同層級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)損益性來說，相關(guān)事務(wù)關(guān)涉全國公民，主體是中央政府，損失與收益直接影響全國公民，是為全國性公共事務(wù);相關(guān)事務(wù)關(guān)涉一定區(qū)域范圍，主體是地方政府，損失與收益直接影響相應(yīng)區(qū)域范圍的公民，是為地方性公共事務(wù)。相關(guān)事務(wù)外部性產(chǎn)生的損失與收益既影響全國公民，也影響相關(guān)地方公民，是為中央與地方共同承擔(dān)的混合公共事務(wù)。

　　3.公共事務(wù)的民族屬性。公共事務(wù)的民族屬性，是指特定行政區(qū)域范圍內(nèi)的民族，基于民族歷史、文化、宗教、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求而形成的，具有民族特色的公共事務(wù)和利益要求的主張屬性。由于不同的民族對(duì)不同區(qū)域范圍公共利益的理解既有共同性又有差異性，公共事務(wù)及其實(shí)施權(quán)力需要考慮不同民族的特點(diǎn)進(jìn)行合理劃分。

　　民族地區(qū)之間往往存在公共物品供給水平的差異，基本公共服務(wù)的均等化往往是中央政府消除這種差異的規(guī)范性目標(biāo)。因此，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，民族地區(qū)之間的差異性會(huì)逐漸消失，相應(yīng)地，在全國范圍內(nèi)會(huì)逐步形成對(duì)國家性和民族性在根本利益上的共同理解，從而使地方公共事務(wù)的民族屬性與國家屬性深度融合。因此，在央地事權(quán)劃分中，既需要充分考慮公共事務(wù)的民族屬性，由此賦予民族地方特定事權(quán)乃至自治權(quán)，也應(yīng)該強(qiáng)調(diào)民族區(qū)域自治權(quán)本質(zhì)上是在國家主權(quán)下的治權(quán)，地方事權(quán)是國家主權(quán)的授權(quán)或者賦權(quán)，把握公共事務(wù)的民族性與公共事務(wù)國家性根本一致的本質(zhì)，促進(jìn)其有機(jī)結(jié)合發(fā)展。

　　4.公共事務(wù)的自然屬性。公共事務(wù)的自然屬性，是指因?yàn)樽匀欢侨藶橐蛩貛淼墓彩聞?wù)權(quán)力責(zé)任劃分的問題。諸如空氣污染、自然災(zāi)害等眾多自然現(xiàn)象仍然是超越行政區(qū)劃的，這就帶來了特定的公共事務(wù)，如空氣污染協(xié)同治理、跨區(qū)域河流治理等。

　　自然屬性造成的特定公共事務(wù)，可以根據(jù)其影響、受益范圍以及程度等情況，確定其應(yīng)歸屬于何種區(qū)域范圍和層級(jí)的政府主體。但是，從一定區(qū)域范圍和層次的地方政府視角來看，跨區(qū)域事務(wù)具有外部性，因而地方政府缺乏動(dòng)力主動(dòng)承擔(dān)這些事務(wù)，而且缺乏跨區(qū)域公共事務(wù)的充分信息，由此形成了中央政府介入的必要性。中央政府不僅要協(xié)調(diào)相關(guān)地方行政主體共同參與，而且自身也要承擔(dān)一定的支出責(zé)任。在本文選擇的相關(guān)國家中，這些事務(wù)往往表現(xiàn)為中央與地方的共同事務(wù)。

　　5.公共事務(wù)的國家發(fā)展戰(zhàn)略屬性。公共事務(wù)的國家發(fā)展戰(zhàn)略屬性，是指由于國家確定的特定國家戰(zhàn)略而產(chǎn)生的公共事務(wù)屬性，如國家區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略、國家扶貧治理戰(zhàn)略等產(chǎn)生的事務(wù)屬性。具有這些屬性的公共事務(wù)一般應(yīng)該由中央政府承擔(dān)，但是，在部署和實(shí)施這些戰(zhàn)略的過程中，中央政府往往需要地方政府的配合，并通過立法、行政命令、地方特定區(qū)域授權(quán)或者財(cái)政支付等形式影響地方政府，由此使地方政府承擔(dān)特定的國家戰(zhàn)略性公共事務(wù)。

　　如前所述，在現(xiàn)實(shí)生活中，一項(xiàng)公共事務(wù)往往具有多重屬性，這些屬性交叉復(fù)合作用，使得公共事務(wù)的政府層級(jí)分流歸屬呈現(xiàn)復(fù)雜狀況。盡管如此，在公共事務(wù)的多重屬性中，往往具有主要屬性與次要屬性、支配屬性與非支配屬性之別，而主要屬性和支配屬性往往決定著該事務(wù)的政府層級(jí)歸屬。由此可見，決定公共事務(wù)治理區(qū)域范圍和層級(jí)歸屬的這些諸多屬性，在決定公共事務(wù)區(qū)域范圍和層級(jí)實(shí)際效用方面的權(quán)重意義和價(jià)值順序是有差異的。一般來說，公共事務(wù)政治屬性中的主權(quán)屬性、公共事務(wù)經(jīng)濟(jì)屬性具有首要的權(quán)重意義，在價(jià)值順序意義上具有優(yōu)先性。

　　當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)政治、經(jīng)濟(jì)屬性的權(quán)重意義和價(jià)值順序，并不意味著漠視或者忽視公共事務(wù)的其他重要屬性。比如，歷史和現(xiàn)實(shí)都表明，公共事務(wù)的民族屬性，在多民族國家的國家結(jié)構(gòu)形式構(gòu)建和制度安排中，經(jīng)常演變?yōu)楣彩聞?wù)的政治屬性，甚至涉及主權(quán)屬性，從而對(duì)于特定國家的結(jié)構(gòu)形式選擇產(chǎn)生重要甚至決定性作用。俄羅斯的聯(lián)邦國家結(jié)構(gòu)形式，就是基于前蘇聯(lián)的多民族國家特點(diǎn)而形成的，為此，國家結(jié)構(gòu)形式的概念在1977年通過的蘇聯(lián)憲法中被稱為“民族國家結(jié)構(gòu)”(национально-государственноеустройство)。公共事務(wù)的自然屬性，對(duì)于公共事務(wù)在中央與地方不同區(qū)域范圍和層級(jí)方面的劃分具有天然性甚至不可抗拒性。而公共事務(wù)的國家戰(zhàn)略屬性，則體現(xiàn)著國家社會(huì)發(fā)展的宏觀要求，由此必然在國家戰(zhàn)略和政策層面上決定公共事務(wù)的實(shí)際層級(jí)歸屬。當(dāng)然，所有這些屬性，必然在國家主權(quán)屬性及其制度結(jié)構(gòu)下影響公共事務(wù)的區(qū)域范圍和層級(jí)劃分，在公共事務(wù)經(jīng)濟(jì)屬性基礎(chǔ)上影響公共事務(wù)的區(qū)域范圍和層級(jí)劃分。

　　在政治分析意義上，人們也許需要按照量化研究的程式，對(duì)于公共事務(wù)的這些不同屬性及其影響央地事權(quán)劃分的程度進(jìn)行權(quán)重賦分，由此制定可操作運(yùn)用的量表。但是，相關(guān)問題的高度復(fù)雜性、歷史實(shí)踐的多樣變動(dòng)性，使得確定公共事務(wù)不同屬性的影響權(quán)重極為困難，需要反復(fù)的復(fù)雜驗(yàn)證，為此，關(guān)于量表的努力，本文僅作為研究命題而不是結(jié)論加以提示。

　　三、相關(guān)國家央地事權(quán)劃分途徑

　　(一)央地事權(quán)劃分的法律途徑

　　在本文選取的國家中，大多數(shù)國家由憲法或?qū)ｉT法劃分中央與地方政府的事權(quán)。聯(lián)邦制國家如美國、德國等，中央政府所擁有的權(quán)力，都在國家憲法中予以明確規(guī)定。而在單一制國家，如英國、法國、日本等國，地方政府的權(quán)力由中央政府的立法機(jī)關(guān)以普通法律的形式授予，憲法并未明確劃分中央與地方的權(quán)力，而是原則性地規(guī)定主權(quán)屬于全體人民，權(quán)力需要進(jìn)行政府層級(jí)性合理劃分，依此邏輯，地方政府的權(quán)力來自中央政府的授予。在此前提下，單一制國家的普通法律和專門法律對(duì)于地方權(quán)力往往規(guī)定較為詳細(xì)。

　　1.聯(lián)邦制國家央地事權(quán)劃分的憲法或憲法性法律途徑。從本文選取的相關(guān)國家的法律及其實(shí)踐來看，在聯(lián)邦制國家，憲法對(duì)聯(lián)邦政府與聯(lián)邦成員政府間的權(quán)限劃分主要有兩種方式:

　　(1)列舉中央事權(quán)，余為地方事權(quán)。這些國家的憲法或法律詳細(xì)開列聯(lián)邦事權(quán)，同時(shí)保證其余事權(quán)歸地方政府所有。美國是采取這種方式的典型國家。

　　美國《憲法》中涉及事權(quán)劃分的條款首先是第一條第八款，該款直接列舉了國會(huì)專門享有的各項(xiàng)權(quán)力。由于美國實(shí)行二元聯(lián)邦制，即聯(lián)邦政府與州政府互不統(tǒng)屬，同時(shí)，聯(lián)邦立法權(quán)與行政權(quán)一致，因此，國會(huì)專有權(quán)力即為聯(lián)邦政府專有權(quán)力。另外，美國《憲法》專門指出了禁止聯(lián)邦和各州享有的事權(quán)。該法第一條第十款還列明了禁止地方政府從事的事務(wù)，大致包括締結(jié)條約、貨幣、違背憲法精神的立法、授爵、征稅、國防等。

　　從形式上看，美國通過列舉聯(lián)邦專屬事務(wù)，明確聯(lián)邦政府的權(quán)力，從而為地方政府保留了廣泛的事權(quán)空間。

　　(2)列舉中央事權(quán)和共同事權(quán)，余為地方事權(quán)。有些國家的憲法或者憲法性法律以聯(lián)邦政府為本位，規(guī)定聯(lián)邦政府單獨(dú)享有的事權(quán)和聯(lián)邦政府可能參與地方事權(quán)的范圍，剩余的均為地方事權(quán)。德國和俄羅斯均采用這種方式。

　　在德國，具有憲法地位的《德意志聯(lián)邦共和國基本法》規(guī)定，除了法律規(guī)定的聯(lián)邦行政權(quán)事項(xiàng)外，其余事項(xiàng)都?xì)w屬各州的管轄范圍。該《基本法》也對(duì)聯(lián)邦與地方的共同事權(quán)作了規(guī)定(第91a—91e條)。在行政基本屬于各州事務(wù)的情況下，規(guī)定聯(lián)邦和州的共同任務(wù)，事實(shí)上明確了聯(lián)邦參與的強(qiáng)制性，同時(shí)也指出了聯(lián)邦參與協(xié)作需要承擔(dān)的支出責(zé)任。

　　《俄羅斯聯(lián)邦憲法》是俄羅斯的根本大法，該法第11條第3款規(guī)定，國家權(quán)力機(jī)關(guān)和聯(lián)邦主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)的管轄對(duì)象和權(quán)限，由《憲法》、《關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)與俄羅斯聯(lián)邦主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間劃分管轄范圍和職權(quán)的原則和辦法的聯(lián)邦法》(下稱《聯(lián)邦法》)以及劃分管轄對(duì)象和權(quán)限的其它條約予以劃分。因此，俄羅斯的央地事權(quán)劃分由三個(gè)位階的法律予以規(guī)定。

　　2.單一制國家央地事權(quán)劃分的憲法或憲法性法律途徑。相對(duì)于聯(lián)邦制國家憲法或憲法性法律中通常的列舉方式，單一制國家憲法關(guān)于中央和地方事權(quán)劃分的規(guī)定相對(duì)較少。這些規(guī)定往往偏重于原則性，在具體內(nèi)容方面，則顯得相對(duì)籠統(tǒng)。

　　(1)相關(guān)國家的憲法規(guī)定。法國《第五共和國憲法》第34條列舉了議會(huì)立法的事項(xiàng)范圍。不過，在確定地方事權(quán)源于中央、由中央掌握的前提下，法國《憲法》為配合地方分權(quán)運(yùn)動(dòng)，于2003年進(jìn)行了修正，加入了一些關(guān)于地方分權(quán)的原則性規(guī)定。不過，這次憲法修正僅限于原則性規(guī)定，地方政府應(yīng)承擔(dān)的事務(wù)和權(quán)力實(shí)際上仍由中央政府決定。

　　日本的情況與法國類似。日本《憲法》第41條只規(guī)定國會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，沒有具體規(guī)定政府的事權(quán)。關(guān)于地方政府的事權(quán)，日本《憲法》第94條規(guī)定“地方公共團(tuán)體”有管理其財(cái)產(chǎn)、處理事務(wù)以及行政的權(quán)能，但沒有規(guī)定事權(quán)的具體內(nèi)容。

　　然而，同為單一制國家的英國，其具有憲法地位的法律關(guān)于事權(quán)的規(guī)定卻較為具體。1998年，作為權(quán)力下放運(yùn)動(dòng)的成果，英國議會(huì)頒布了《蘇格蘭法案》《威爾士政府法案》和《北愛爾蘭法案》等憲法性法律，對(duì)于央地事權(quán)劃分做出了規(guī)定。

　　(2)憲法性法律相關(guān)規(guī)定。在單一制國家的一些憲法性法律中，關(guān)于地方事權(quán)具有詳細(xì)規(guī)定的情況，也并不鮮見。特別是近三十年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，本文選取的三個(gè)單一制國家都把地方分權(quán)改革提上了日程，出臺(tái)了一些以央地事權(quán)劃分為內(nèi)容的憲法性法律。

　　日本2000年新頒布的《地方自治法》規(guī)定中央政府重點(diǎn)承擔(dān)在國際社會(huì)中與國家生存相關(guān)的事務(wù)，而與居民日常生活接近的行政事務(wù)盡量委托給地方政府，并在各級(jí)地方政府間合理分配。在立法方式上，該法對(duì)自治事務(wù)采取了概括保留的做法，對(duì)法定受托事務(wù)采取了列舉法。

　　同時(shí)，還明確了中央政府行使行政指導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的不同方式。

　　法國關(guān)于央地事權(quán)劃分的規(guī)定散見于大區(qū)、省、市鎮(zhèn)的各種法律中。英國規(guī)定中央與地方事權(quán)劃分的主要法律是《地方政府法》和1985年頒布的《地方組織法》。

　　綜上所述，從本文選取的六個(gè)國家來看，央地事權(quán)劃分的法律途徑具有如下特點(diǎn):第一，聯(lián)邦制國家憲法對(duì)事權(quán)劃分規(guī)定得較為明確、具體，而單一制國家憲法的相關(guān)規(guī)定則相對(duì)較少或者簡要，有的僅限于原則性規(guī)定。第二，就事權(quán)劃分的法律結(jié)構(gòu)而言，憲法與憲法性法律或者一般法律之間具有互補(bǔ)性。也就是說，如果憲法對(duì)此規(guī)定得比較詳細(xì)、具體，則憲法性法律或者一般法律的相關(guān)規(guī)定就比較簡略;如果憲法規(guī)定得比較原則，則憲法性法律或者一般法律通常就規(guī)定得比較詳盡和具體。第三，如果事權(quán)劃分的具體規(guī)定由憲法性法律或者一般法律呈現(xiàn)，這些法律往往體現(xiàn)為新制定或修訂的地方政府權(quán)力配置法，其名稱多為“地方政府法”或“地方自治法”。

　　(二)相關(guān)國家央地事權(quán)劃分的其他途徑

　　除了上述法律路徑以外，相關(guān)國家在長期的歷史發(fā)展中還形成了一些其他路徑，影響著央地事權(quán)劃分和配置結(jié)構(gòu)。

　　1.實(shí)踐依據(jù):相關(guān)案例和判例。除了正式法律以外，法院的重要判決往往成為處理同類案件的“參照系”，對(duì)司法和行政活動(dòng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。雖然判例通常在英美法系國家才會(huì)作為裁決的依據(jù)，但隨著司法實(shí)踐的發(fā)展，重要判例在大陸法系國家也產(chǎn)生了重要影響。因而，通過一國的判例或法律實(shí)踐，人們能夠更加準(zhǔn)確地理解其憲法和法律的內(nèi)涵與邏輯。

　　在本文所選取的國家中，美國可算英美法系中聯(lián)邦制國家的代表。例如，在美國的“吉本斯訴奧格登案”一案中，聯(lián)邦最高法院判決，如果國會(huì)尚未對(duì)于某項(xiàng)事務(wù)做出具體規(guī)定，并不意味著國會(huì)沒有權(quán)力加以規(guī)定，只是說它決定暫時(shí)不行使這一權(quán)力。判決還確認(rèn)，聯(lián)邦法律對(duì)于州法律具有優(yōu)先權(quán)，從而為聯(lián)邦在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)擴(kuò)大權(quán)力和管轄范圍提供了法律根據(jù)。

　　法國可算大陸法系中單一制國家的代表。在法國1982年的“貝赫榮訴省長案”中，行政法院判決指出，“市長在上級(jí)行政機(jī)關(guān)權(quán)力支配下負(fù)法律所授予的特殊職責(zé)”，請(qǐng)求市長以國家機(jī)關(guān)的資格頒發(fā)建房許可證是置于省長層級(jí)監(jiān)督之下的，因而省長有權(quán)將許可證撤銷。

　　相形之下，俄羅斯憲法法院的判例權(quán)變性較強(qiáng)，與前兩種國家相比，具有明顯的差別。

　　2.憲法解釋、法律解釋和其他法律途徑。為進(jìn)一步明確憲法和法律條文的具體含義，以適用法律制定后出現(xiàn)的新情況，關(guān)于事權(quán)劃分的憲法解釋和法律解釋經(jīng)常出現(xiàn)在立法、司法和行政的實(shí)踐活動(dòng)中。一般來講，法律解釋可以分為擴(kuò)充解釋、限制解釋與字面解釋。

　　法律的擴(kuò)充解釋是極為常見的現(xiàn)象，如1791年漢密爾頓對(duì)聯(lián)邦政府“默許的權(quán)力”的解釋，1819年大法官馬歇爾對(duì)聯(lián)邦政府“默許的權(quán)力”的憲法解釋，美國吉本斯訴奧格登案中對(duì)“貿(mào)易”和“流通”的憲法解釋等。俄羅斯總統(tǒng)普京對(duì)聯(lián)邦憲法第77條的解釋，德國憲法法院在2003年審判某案件時(shí)對(duì)《基本法》第72條第2款適用的前提條件的解釋，都屬此類。

　　限制性解釋在相關(guān)國家的憲法實(shí)踐中亦不鮮見。在相關(guān)國家的憲法解釋和法律解釋案例中，俄羅斯憲法法院在審理布里亞特共和國提請(qǐng)案件中對(duì)聯(lián)邦主體任免地方自治機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力的相關(guān)憲法規(guī)定的解釋，法國1982年貝赫榮訴省長案中行政法院對(duì)省長職權(quán)范圍的法律解釋等，都屬于限制性解釋。在中央與地方就管轄范圍發(fā)生沖突時(shí)，限制性解釋常常被用來作為劃清事權(quán)邊界、確認(rèn)責(zé)任歸屬、消弭雙方矛盾的重要手段。

　　此外，相關(guān)國家還有一些非成文習(xí)俗和政治規(guī)則、過渡性條款以及舊法律制度，構(gòu)成了央地事權(quán)劃分的特殊依據(jù)。

　　3.事權(quán)劃分的思想和學(xué)術(shù)路徑。相關(guān)國家的經(jīng)驗(yàn)顯示，央地事權(quán)劃分的歷史實(shí)踐常常受到相關(guān)學(xué)者及其重要思想理論的影響，因此，按照這些思想理論邏輯和標(biāo)準(zhǔn)劃分央地事權(quán)，成為重要的學(xué)理路徑。馬克思主義經(jīng)典作家尤其是列寧關(guān)于民主集中制的思想，對(duì)于前蘇聯(lián)央地關(guān)系具有重要影響，成為前蘇聯(lián)民主集中聯(lián)邦制的思想基礎(chǔ)。這種思想至今影響著俄羅斯聯(lián)邦央地關(guān)系和事權(quán)劃分。在強(qiáng)調(diào)和維護(hù)中央政府統(tǒng)一權(quán)威方面，西方思想家如博丹、黑格爾、霍布斯等提出的國家絕對(duì)主權(quán)論和中央集權(quán)論，對(duì)于近代西方國家結(jié)構(gòu)形式和權(quán)力集中運(yùn)行具有深遠(yuǎn)影響。從16世紀(jì)到20世紀(jì)70年代，國家絕對(duì)主權(quán)論和中央集權(quán)論及其衍生的國家整合、政治同質(zhì)化、中央資助、新聯(lián)邦主義等等理論和觀點(diǎn)，在不同時(shí)期影響或主導(dǎo)了西方國家的結(jié)構(gòu)性制度設(shè)計(jì)和安排，從權(quán)力集中于中央的取向上深刻影響了央地關(guān)系和事權(quán)劃分。

　　另一方面，在權(quán)力分治和地方自治方面，廣為人知的是，美國開國者如麥迪遜、杰斐遜等對(duì)美國1787年憲法與聯(lián)邦制制定與確立產(chǎn)生過重要影響，而洛克、孟德斯鳩、盧梭、潘恩、托克維爾等人的思想，也對(duì)西方不同國家央地事權(quán)劃分的制度設(shè)計(jì)及其演變產(chǎn)生過影響。后來的西方思想家研究和闡述的聯(lián)邦主義、地方分權(quán)、區(qū)域自治、地方民主治理、多元主義地方政府等理論，亦成為西方國家地方分權(quán)和地方自治的思想路徑。

　　由上可見，憲法和法律是央地事權(quán)劃分的主要路徑，但是，其相關(guān)規(guī)定不可能涵蓋央地事權(quán)劃分所有實(shí)踐，因此，判例、法律慣例、憲法解釋、法律解釋，具有重要影響的思想理論，常常成為央地事權(quán)劃分的輔助路徑，或者用于解釋相關(guān)憲法和法律規(guī)定，或者根據(jù)治理實(shí)踐需要賦予既有規(guī)定以新的含義。由于這些路徑與法律路徑有所區(qū)別，所以，在政治實(shí)踐中，人們往往把法律路徑與非法律路徑有機(jī)結(jié)合起來，建構(gòu)央地事權(quán)劃分的完整路徑。

　　四、相關(guān)國家央地事權(quán)的實(shí)際劃分

　　從相關(guān)國家央地事權(quán)劃分的實(shí)踐來看，事權(quán)劃分的實(shí)際內(nèi)容主要包括公共事務(wù)的政府層級(jí)類型劃分、承擔(dān)公共事務(wù)的相應(yīng)權(quán)力配置以及相關(guān)權(quán)力關(guān)系的建構(gòu)等。

　　(一)公共事務(wù)的央地層級(jí)類型劃分

　　相關(guān)國家的普遍做法，是根據(jù)公共事務(wù)基本屬性劃分政府層級(jí)事務(wù)類型，一般大略劃分為中央事務(wù)、地方事務(wù)和央地共同事務(wù)。

　　1.中央事務(wù)。研究顯示，相關(guān)國家中央政府的事務(wù)領(lǐng)域基本上涵蓋如下五類。第一是主權(quán)事務(wù)，包括外交、國防、征稅和緊急狀態(tài)管理等方面;第二是需要全國統(tǒng)一的事務(wù)，主要是貨幣發(fā)行和度量衡、全國時(shí)間、各行業(yè)的國家標(biāo)準(zhǔn)確定等;第三是制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀政策，包括全國性財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)、內(nèi)外貿(mào)易、科技教育、環(huán)境和社會(huì)保障政策，提出發(fā)展計(jì)劃和發(fā)展綱要等;第四類是一般性行政管理。第五類是大部分全國性事業(yè)或重大特殊工程。

　　2.地方事務(wù)。與中央相比，相關(guān)國家的地方事務(wù)范圍相對(duì)難以劃定，因?yàn)橄嚓P(guān)國家地方事務(wù)內(nèi)容很多且差別很大。研究顯示，根據(jù)地方事務(wù)的屬性，相關(guān)國家地方事務(wù)大致可以概括為如下幾項(xiàng):(1)本級(jí)政府日常事務(wù);(2)本級(jí)政府監(jiān)管任務(wù);(3)建設(shè)或管理部分社會(huì)公共設(shè)施，并提供部分公共服務(wù)。

　　地方事務(wù)覆蓋的范圍限定在本行政轄區(qū)之內(nèi)，事務(wù)實(shí)施往往因地制宜，這是因?yàn)榈胤秸畬?duì)地方公共物品的需求、供應(yīng)和范圍等信息了解得更具體，政策措施更具有針對(duì)性，其受益邊界更加清晰，為此，地方事務(wù)由地方政府因地實(shí)施，其效率和效益往往高于中央政府。

　　3.央地共同事務(wù)。央地共同事務(wù)大多數(shù)為跨區(qū)域事務(wù)，受益對(duì)象是跨越行政區(qū)劃的若干行政區(qū)域的居民;共同事務(wù)中也有些事務(wù)的受益對(duì)象是全體國民，這些事務(wù)原則上應(yīng)由中央政府承辦，但是，其若干實(shí)施環(huán)節(jié)需要地方政府協(xié)辦，由此成為央地共同事務(wù)。相關(guān)國家經(jīng)驗(yàn)表明，多數(shù)共同事務(wù)采取中央決策、地方執(zhí)行的委托承辦方式，這種做法有利于發(fā)揮兩級(jí)政府各自的優(yōu)勢(shì)，消除或者弱化公共事務(wù)實(shí)施的負(fù)面外部性。

　　從相關(guān)各國的實(shí)踐看，共同事務(wù)的承辦方式分為中央決策、中央與地方共同執(zhí)行和中央決策、地方執(zhí)行兩類。其中，中央政府是否參與執(zhí)行，要視該事務(wù)的絕大多數(shù)環(huán)節(jié)是否由中央承辦而定。從內(nèi)容上看，中央決策、地方執(zhí)行的共同事務(wù)主要包括:(1)跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)及環(huán)境危害治理;(2)跨區(qū)域河流、湖泊治理;(3)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展;(4)跨區(qū)域自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)保護(hù)，等等。中央決策、中央和地方共同執(zhí)行的共同事務(wù)主要包括:(1)跨區(qū)域交通工程(如鐵路、水道、高速和長程公路)的建設(shè)及其管理維護(hù);(2)海岸防護(hù);(3)傳染病、特大水火災(zāi)害等重大災(zāi)難應(yīng)對(duì);(4)特定跨區(qū)域國土資源開發(fā);(5)部分國防事務(wù)(如征兵和民防)，等等。

　　(二)央地事務(wù)的相應(yīng)權(quán)力配置

　　承擔(dān)和實(shí)施央地事務(wù)的相應(yīng)權(quán)力配置，一般奉行“以事定權(quán)、權(quán)隨事配”的原則。不過，由于現(xiàn)實(shí)治理的復(fù)雜性，在央地事權(quán)劃分中也有一些特殊類型。

　　在本文選取的六個(gè)國家中，對(duì)央地事權(quán)履行中的權(quán)項(xiàng)規(guī)定最為明確的，當(dāng)數(shù)德國和日本。兩國分別在《基本法》和《地方自治法》中規(guī)定了不同事務(wù)類型下央地之間不同的權(quán)項(xiàng)，鮮明地體現(xiàn)了以事定權(quán)、權(quán)隨事配的原則。

　　其他四國雖然沒有專門規(guī)定事權(quán)履行中的權(quán)項(xiàng)，但根據(jù)法律與行政慣例，對(duì)不同類型的事務(wù)實(shí)際上也遵從了以事定權(quán)、權(quán)隨事配的原則。

　　按照公共事務(wù)的不同類別，可以將由此產(chǎn)生的權(quán)力分為兩類三種:

　　1.自行行政管理權(quán)力。無論是中央政府還是地方政府，在處理自身專屬事務(wù)時(shí)都享有廣泛的權(quán)力，而且兩級(jí)政府權(quán)力的內(nèi)容大致相同，只是主體和對(duì)象不同。中央自行行政管理權(quán)，主要是指中央最高和高級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)中央本級(jí)及其直屬的機(jī)構(gòu)和組織行使的權(quán)力。地方自行行政管理權(quán)，主要是指地方最高和高級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)地方本級(jí)、直屬機(jī)構(gòu)和組織以及中級(jí)和下級(jí)政府機(jī)關(guān)行使的權(quán)力。

　　2.聯(lián)合行政管理權(quán)力。聯(lián)合行政管理權(quán)力，是指中央與地方處理共同事務(wù)的聯(lián)合行政管理權(quán)。

　　在聯(lián)合行政管理權(quán)力中，中央政府通常擁有和實(shí)施決策權(quán)，而地方政府往往擁有和實(shí)施執(zhí)行權(quán)。在處理跨地區(qū)公共事務(wù)的過程中，這種事權(quán)往往采用中央委托地方代理實(shí)施的形式。

　　在委托過程中，中央政府除了行政指導(dǎo)權(quán)外，還有監(jiān)督權(quán)、問責(zé)權(quán)和人事權(quán)。中央對(duì)地方辦理委托事項(xiàng)的監(jiān)督既包括合法性監(jiān)督，也包括適當(dāng)性監(jiān)督。在地方政府不予辦理或辦理不力的情況下，中央政府可以究責(zé)，提出勸告和命令，甚至有權(quán)將事宜提交相關(guān)機(jī)構(gòu)處理，或者由中央機(jī)構(gòu)直接執(zhí)行。此外，中央政府在委托地方政府承辦事項(xiàng)時(shí)也有一定的人事權(quán)，如派遣專員到地方政府督導(dǎo)。不過，一般情況下，在承辦委托事項(xiàng)時(shí)，地方政府有權(quán)自主決定設(shè)立承辦機(jī)構(gòu)和任命具體承辦人員。

　　3.特殊配置事務(wù)權(quán)力。主要涉及中央與地方職能分立事權(quán)和隱形事權(quán)。

　　(1)中央立法、地方執(zhí)行事權(quán)。一般來說，在地方擁有立法權(quán)的情況下，中央與地方各自的立法權(quán)事項(xiàng)和行政權(quán)事項(xiàng)范圍通常是一致的。但在特殊情況下，兩者也可能存在著不一致。在本文所選取的國家中，德國就是這方面典型。

　　德國實(shí)行職能分立的聯(lián)邦制，按其《基本法》規(guī)定，聯(lián)邦立法權(quán)的事務(wù)范圍遠(yuǎn)大于各州，而執(zhí)行法律則基本上是州的領(lǐng)域。這種結(jié)構(gòu)形成德國聯(lián)邦立法、各州承辦的職能分立的特殊事權(quán)劃分形態(tài)。

　　(2)中央影響地方的隱形事權(quán)。在治理實(shí)踐中，中央政府常常通過財(cái)政手段引導(dǎo)地方施政方向。嚴(yán)格來說，這并不屬于事權(quán)劃分的一種類型，因?yàn)樨?cái)政手段的運(yùn)用并沒有改變事權(quán)劃分的法律狀態(tài)，但是，中央政府可以自己的財(cái)力影響甚至控制地方政府。因而，中央對(duì)地方事權(quán)行使的影響實(shí)際上是一種隱性的、非正式的“事權(quán)”。

　　美國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可視為這種隱形事權(quán)，其轉(zhuǎn)移支付的撥款分為三類:有條件撥款、配套撥款和無條件撥款，前兩類對(duì)于州政府施政方向?qū)嶋H上具有相當(dāng)影響。而德國聯(lián)邦政府的“金色的韁繩”(goldnenerZügel)，以聯(lián)邦政府在州政府預(yù)算中的出資影響和控制州政府行為，更屬于一種隱形事權(quán)

　　(三)相關(guān)權(quán)力關(guān)系的建構(gòu)

　　1.一般法律監(jiān)督權(quán)力關(guān)系的建構(gòu)。在劃分中央與地方事務(wù)，匹配和配置相應(yīng)權(quán)力的基礎(chǔ)上，為了保證不同的權(quán)力按照法定軌道和相關(guān)規(guī)定運(yùn)行，相關(guān)國家建構(gòu)了法定監(jiān)督的權(quán)力關(guān)系。在地方政府自行行政的情況下，盡管相關(guān)事項(xiàng)不在中央專屬事權(quán)和央地共同事權(quán)的范圍內(nèi)，但中央對(duì)地方仍可以行使一般的法律監(jiān)督權(quán)，即監(jiān)督其執(zhí)行手段是否合乎法律。在聯(lián)邦制國家，這種監(jiān)督體現(xiàn)為一種雙向監(jiān)督，即地方政府也有權(quán)監(jiān)督中央行使事權(quán)的手段是否合法。而在單一制國家，一般是單向監(jiān)督。

　　2.仲裁權(quán)力關(guān)系和機(jī)制的建構(gòu)。在中央與地方事權(quán)劃分和運(yùn)行過程中，發(fā)生相關(guān)沖突具有必然性，為了解決這些沖突，維護(hù)法律規(guī)定、慣例、判例以及相關(guān)依據(jù)的嚴(yán)肅性和公正合理性，本文所研究的相關(guān)國家都建立了事權(quán)劃分的仲裁機(jī)制。其中，美國、俄羅斯、英國和法國主要是利用既定的司法手段來處理相關(guān)沖突，而德國和日本則建立了比較完備的仲裁體系。

　　五、相關(guān)國家事權(quán)劃分的啟示

　　從相關(guān)國家來看，中央與地方事權(quán)劃分經(jīng)驗(yàn)雖然各具特色，但也蘊(yùn)含著若干共性，這些共性對(duì)于我國中央與地方事權(quán)劃分的調(diào)整和改革不無啟示意義。

　　(一)央地事權(quán)劃分的基礎(chǔ)是政府與市場、政府與社會(huì)關(guān)系的合理清晰確定。為此，我國需要切實(shí)全面加快政府職能轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)，為合理調(diào)整和劃分央地事權(quán)奠定基礎(chǔ)。

　　政府事權(quán)范圍實(shí)際上就是政府提供公共物品和公共服務(wù)的邊界，也是中央政府和地方政府的權(quán)力邊界。就相關(guān)各國的實(shí)際情況來看，這一邊界體現(xiàn)為，在政府與市場的關(guān)系中，政府所承擔(dān)的事務(wù)主要分布在市場失靈的領(lǐng)域;在政府與社會(huì)的關(guān)系中，政府事權(quán)的行使應(yīng)該尊重和保障公民的法定權(quán)利。

　　相關(guān)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，政府事權(quán)一般具有較為清晰的邊界。政府職能邊界不清，必然使政府內(nèi)部層級(jí)間職責(zé)與權(quán)力的劃分變得十分困難。因此，合理劃分央地事權(quán)的前提，在于厘清政府與市場、社會(huì)之間的關(guān)系，全面切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。

　　需要說明的是，政府供給的公共物品大都屬于純粹公共物品，不過，有些物品屬于準(zhǔn)公共物品，對(duì)于是否將準(zhǔn)公共物品供給劃入政府事務(wù)范圍之內(nèi)，各國有著不同做法?？偟膩砜矗^大多數(shù)準(zhǔn)公共物品供給被相關(guān)國家納入政府事權(quán)的范圍，但供給和辦理方式呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)。準(zhǔn)公共物品供給是否納入我國政府的公共事務(wù)范圍，應(yīng)該從實(shí)際情況出發(fā)予以考慮。在目前階段，大多數(shù)準(zhǔn)公共物品還需要由政府供給，供給準(zhǔn)公共物品的事務(wù)，需要納入各級(jí)政府的事務(wù)范圍。

　　(二)央地事權(quán)劃分的基本依據(jù)是相關(guān)公共事務(wù)的內(nèi)在屬性。為此，應(yīng)遵從這一基本邏輯，依據(jù)不同屬性及其組合，科學(xué)合理確定不同公共事務(wù)在中央與地方的歸屬，并配置相應(yīng)權(quán)力。

　　相關(guān)國家的實(shí)踐表明，央地之間事權(quán)劃分的關(guān)鍵在于，按照公共事務(wù)的不同屬性，將公共事務(wù)配置于不同區(qū)域范圍和層級(jí)的政府，并且配置以相應(yīng)的公共權(quán)力。

　　從相關(guān)各國事權(quán)劃分的實(shí)踐來看，事務(wù)的主權(quán)性是確定其歸屬的首要依據(jù)。通常情況下，尤其對(duì)于單一制國家來說，具有主權(quán)屬性的事務(wù)、需要全國強(qiáng)制統(tǒng)一實(shí)施的事務(wù)、與國家利益關(guān)系直接的事務(wù)，應(yīng)歸屬中央。而對(duì)于非主權(quán)性事務(wù)，公共物品的受益范圍則是政府間事權(quán)劃分的基本原則。從理論上說，事權(quán)之所以以受益范圍來劃分，是因?yàn)槿绻粋€(gè)行政轄區(qū)提供公共物品的收益和成本剛好能夠“內(nèi)部化”，即該行政區(qū)內(nèi)居民為公共物品的供應(yīng)支付了成本，同時(shí)又能充分享用這些服務(wù)，最大邊際成本等于最大邊際效用，這時(shí)公共物品的供給效率最高，效益最大。實(shí)際上，按受益范圍來劃分層級(jí)性政府之間事務(wù)范圍的思路，在每一個(gè)國家的事權(quán)劃分上都有所反映。當(dāng)然，針對(duì)特殊行政區(qū)域，不同國家往往也會(huì)有專門的事權(quán)劃分安排。

　　當(dāng)然，在相關(guān)各國的實(shí)踐中，有些事務(wù)雖然從長遠(yuǎn)來說，某一地居民是受益的，但短期來看可能是受損的，如跨區(qū)域環(huán)境治理;不過從長期看，該地的居民還會(huì)從中受益。另外，也有某些地方事務(wù)具有特殊性，比如:(1)一地居民受益，但另一地居民受損，如德國的橫向財(cái)政平衡使西部各州受損，東部各州受益;①(2)全國居民受益，但某一地要承擔(dān)成本，如為國防目的而進(jìn)行征兵。這些表面看來不符合特定行政區(qū)域成本受益內(nèi)部化原則的事務(wù)，從長遠(yuǎn)或整體來看，實(shí)際上仍然會(huì)使得相關(guān)居民受益。何況相關(guān)國家中央政府通常會(huì)顧及相關(guān)居民的當(dāng)前利益，制定特定政策對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)，相關(guān)國家在事權(quán)實(shí)際劃分中，往往盡量避免事務(wù)領(lǐng)域和權(quán)限范圍重疊。

　　我國政府間事權(quán)劃分可以借鑒相關(guān)國家分級(jí)分類劃分事權(quán)的方式，以列舉法為主，以概括法為輔，事權(quán)附隨權(quán)力的規(guī)定應(yīng)明確立法權(quán)、決策權(quán)、指令權(quán)、監(jiān)督權(quán)、機(jī)關(guān)人員配置權(quán)等類型，事權(quán)責(zé)任的規(guī)定應(yīng)明確行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、法律責(zé)任、賠償責(zé)任和支出責(zé)任。

　　(三)央地事權(quán)劃分的主要途徑是法治化。為此，應(yīng)按照十八屆三中、四中全會(huì)的要求，從建設(shè)社會(huì)主義法治國家和法治政府的高度，加快推進(jìn)央地事權(quán)劃分的法治化、制度化、規(guī)范化。

　　從形式上看，本文選取的樣本國家基本都具有系統(tǒng)的法律體系，憲法和法律規(guī)定了央地事權(quán)劃分中的法律關(guān)系，司法機(jī)構(gòu)和法律程序?yàn)槭聶?quán)的行使提供了司法保障，而事權(quán)配置結(jié)構(gòu)的變遷也相應(yīng)表現(xiàn)為憲法和法律的修訂或制定，事權(quán)配置機(jī)制的運(yùn)行和變遷恪守法治原則。

　　概括地看，這種政府層級(jí)關(guān)系、政府層級(jí)事權(quán)劃分和配置法治化、制度化的特點(diǎn)集中表現(xiàn)在:

　　首先，事權(quán)劃分作為處理央地關(guān)系的重要內(nèi)容在法律中予以明確規(guī)定;其次，違憲審查機(jī)構(gòu)和一般司法機(jī)構(gòu)地位很高，相關(guān)法律解釋、判例日趨準(zhǔn)確合理，特別是相關(guān)仲裁機(jī)構(gòu)和仲裁制度的建立，為事權(quán)配置機(jī)制的依法運(yùn)行提供了司法保障;再次，法治手段是事權(quán)劃分改革的主要手段，并主要以立法的形式來推進(jìn)事權(quán)配置機(jī)構(gòu)改革。

　　相形之下，我國憲法、組織法和預(yù)算法的規(guī)定相對(duì)籠統(tǒng)，而單項(xiàng)法律又自成一體，使得相關(guān)的事權(quán)規(guī)定比較分散模糊，有些規(guī)定還存在一定沖突。同時(shí)，中央與地方事權(quán)高度同構(gòu)。這種狀況亟需改革，以推進(jìn)央地事權(quán)劃分的科學(xué)化、規(guī)范化、法律化。

　　(四)央地事權(quán)劃分的重要保障是仲裁協(xié)商機(jī)制。為此，我國應(yīng)基于自身國情，在完善人大釋法體系的同時(shí)，創(chuàng)新政府內(nèi)部的仲裁協(xié)商機(jī)制。

　　無論憲法和法律規(guī)定如何詳盡，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，難免會(huì)出現(xiàn)相關(guān)規(guī)定未曾預(yù)料和相對(duì)滯后的情況，從而使得法律規(guī)定適用性不足，產(chǎn)生相應(yīng)的法律“空白地帶”。此外，在適用事權(quán)劃分相關(guān)規(guī)定時(shí)，由于法律位階的問題，特殊情形下也可能會(huì)引起事務(wù)劃分、權(quán)力配置方面的沖突。所有這些，都會(huì)造成公共事務(wù)承辦機(jī)構(gòu)之間的沖突。為此，相關(guān)各國基本上都建立了央地關(guān)系協(xié)調(diào)和仲裁機(jī)制。

　　我國完善央地事權(quán)劃分制度，也應(yīng)考慮建立相應(yīng)的合法合理有效的沖突解決機(jī)制。目前，我國實(shí)行以全國人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)為核心和主體的、各機(jī)關(guān)分工配合的法律解釋體制。對(duì)于央地事權(quán)劃分這樣的大事，最好還是將相關(guān)法律規(guī)定的解釋權(quán)賦予全國人大常委會(huì)。與此同時(shí)，就行政事務(wù)而言，由于不同政府層級(jí)的行政事權(quán)仲裁本質(zhì)上仍屬于政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)事務(wù)，而且我國各級(jí)地方政府的權(quán)力從法源意義上來自于中央，因此，可以考慮在國務(wù)院內(nèi)部設(shè)立相應(yīng)的仲裁機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌處理相關(guān)行政事權(quán)協(xié)調(diào)問題。

　　(五)央地財(cái)力與事權(quán)相匹配是公共資源優(yōu)化配置的重要手段。為此，我國在清晰合理劃分央地事權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)選擇適當(dāng)?shù)呢?cái)力匹配方式，形成事權(quán)劃分改革與財(cái)力保障機(jī)制的良性循環(huán)。

　　從相關(guān)國家的事權(quán)劃分實(shí)踐來看，事權(quán)的合理劃分是理順各級(jí)政府財(cái)政分配關(guān)系的起點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)公共資源優(yōu)化配置的前提。比如，德國在2006年啟動(dòng)聯(lián)邦制改革，第一步先解決事權(quán)劃分，第二步解決財(cái)政資源分配，其基本思路是事權(quán)改革先行，財(cái)權(quán)財(cái)力配之。由此可見，事權(quán)劃分是財(cái)權(quán)財(cái)力配置的先導(dǎo)。與此同時(shí)，財(cái)政結(jié)構(gòu)也是事權(quán)配置結(jié)構(gòu)的物質(zhì)保障，兩者之間存在著明顯的正向互動(dòng)關(guān)系。比如，在法國，其協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的基本手段一為法治、二為財(cái)政;1982年擴(kuò)大地方權(quán)力的法律出臺(tái)后，隨著事權(quán)的下放，地方財(cái)政也擁有了一定的自主權(quán)。

　　我國要健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，應(yīng)保持合理的財(cái)力集中度，穩(wěn)定中央財(cái)政收入比重;在推進(jìn)中央與地方政府事權(quán)劃分法治化、規(guī)范化的基礎(chǔ)上，適度提高中央直接行政比重;合理選擇財(cái)力匹配方式，進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性、法治化和透明度。凡是中央委托事務(wù)，中央承擔(dān)全部支出責(zé)任;凡是地方事務(wù)，一律通過一般性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行財(cái)力均衡，不斷提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重;凡是中央地方共同事務(wù)，通過專門法明確各自負(fù)擔(dān)比例;凡是符合中央戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向的地方事務(wù)，中央根據(jù)施政偏好適當(dāng)安排引導(dǎo)性補(bǔ)助，并在政府任期結(jié)束后進(jìn)行評(píng)估清理。

　　(六)中央與地方事權(quán)劃分改革是整體系統(tǒng)工程和動(dòng)態(tài)調(diào)整過程。為此，我國的事權(quán)劃分改革要循序漸進(jìn)，在頂層設(shè)計(jì)下堅(jiān)持重點(diǎn)突破與協(xié)調(diào)推進(jìn)相結(jié)合。

　　相關(guān)各國的經(jīng)驗(yàn)表明，事權(quán)配置結(jié)構(gòu)的改革往往是中央政府主動(dòng)發(fā)起的。特別是在單一制國家的相關(guān)改革中，中央政府更是扮演了主導(dǎo)性角色，發(fā)揮了統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督作用。此外，相關(guān)國家在改革中都對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行了調(diào)整，有些國家還進(jìn)行了區(qū)劃調(diào)整，使得事權(quán)改革與其他改革協(xié)調(diào)進(jìn)行，為改革取得實(shí)效提供了保障。

　　我國的改革過程無疑必須在中央統(tǒng)一主導(dǎo)和部署下，廣泛征求各方的意見，注重利益協(xié)調(diào)。改革實(shí)施需要注意貫徹如下原則:

　　首先，堅(jiān)持一般慣例與特殊國情相結(jié)合。既要遵循國家權(quán)力縱向配置制度設(shè)計(jì)的一般規(guī)則，又要從實(shí)際出發(fā)，充分考慮我國國情，借鑒他國有益經(jīng)驗(yàn)。事權(quán)劃分改革追求的目標(biāo)是合理清晰，各級(jí)政府各司其職、各負(fù)其責(zé)、各安其份，實(shí)現(xiàn)行政有序有效，但同時(shí)也要立足于“集權(quán)是國家的本質(zhì)，國家的生命基礎(chǔ)”，要利用我國社會(huì)主義政治體制的優(yōu)越性和統(tǒng)一組織管理的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，輔以財(cái)力控制這一“金色韁繩”以及法律規(guī)范等手段，保證中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與政令暢通，確保國家統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定。

　　其次，堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)推進(jìn)改革。中央與地方事權(quán)配置結(jié)構(gòu)的改革應(yīng)與財(cái)政改革、機(jī)構(gòu)改革和政府職能調(diào)整結(jié)合起來，根據(jù)具體條件、實(shí)際效果和改革進(jìn)程，恰當(dāng)把握改革的力度、進(jìn)度、效度和深度，達(dá)成“蹄急步穩(wěn)”的改革節(jié)奏，在不斷調(diào)適中實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)和要求。

　　再次，堅(jiān)持近期改革與遠(yuǎn)景規(guī)劃相統(tǒng)一。改革方案總體設(shè)計(jì)要著眼長遠(yuǎn)，打好基礎(chǔ)，避免邊設(shè)計(jì)邊施工，防止出現(xiàn)制度建設(shè)的“簡易建筑”與“棚戶區(qū)”。具體改革實(shí)施要兼顧問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向，先易后難、循序漸進(jìn)，著力解決現(xiàn)實(shí)問題，并選擇一些改革緊迫性較強(qiáng)的關(guān)鍵領(lǐng)域重點(diǎn)突破。