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　　2017年是新時期全面深化改革承前啟后的一年，中共十九大也將于年內(nèi)召開。十九大的召開將對中國的政治生活特別是中國的改革全局產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。隨著十九大的召開，以習(xí)近平同志為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體將步入第二個執(zhí)政任期，中國的全面深化改革也將進(jìn)入新的階段。

　　十九大的召開對2017年全面深化改革將產(chǎn)生多方面的影響。一方面隨著十九大的即將召開，中央和國務(wù)院以及有關(guān)方面會按照2016年12月30日習(xí)近平同志在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會議的要求，增強(qiáng)改革動力，加強(qiáng)改革協(xié)同，加大對基礎(chǔ)性重大改革的推進(jìn)，抓好已出臺改革方案的落地生根，以更優(yōu)的執(zhí)政成就為十九大的召開奠定更好的基礎(chǔ)。另一方面，按照多年形成的思維方式和慣例，黨的代表大會召開之年，往往是穩(wěn)定之年，為了給黨的代表大會的召開營造好的外部環(huán)境，因此往往這一時期也對經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、社會穩(wěn)定要求更嚴(yán)更高，駕馭改革與發(fā)展、改革與穩(wěn)定的關(guān)系難度很大，一些重要的改革舉措雖然對中國經(jīng)濟(jì)和社會長期發(fā)展和穩(wěn)定非常重要，但由于涉及到現(xiàn)有利益格局的調(diào)整和錯綜復(fù)雜的關(guān)系，可能對即期的經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和表面上的社會穩(wěn)定帶來不利影響，因此，2017年能否既能實(shí)現(xiàn)重大改革的突破，又能保持經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定，是對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

　　我們認(rèn)為，十九大的召開，總體上講，為2017年的全面深化改革帶來了歷史機(jī)遇，2017年以及十九大后的全面深化改革都應(yīng)該堅(jiān)持鄧小平同志改革開放思想路線不動搖，堅(jiān)持十八屆三中全會確定的新時期全面深化改革的方向、目標(biāo)不動搖，堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)的方向不動搖，在近幾年全面深化改革取得階段性成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步解放思想，反“左”防“右”，主要是反“左”，統(tǒng)一思想，形成共識，破除現(xiàn)有利益格局對改革的制擎，在改革上邁出更大的步伐，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)真正實(shí)現(xiàn)突破，增強(qiáng)人民群眾和社會對改革的獲得感，為十九大后中國全面深化改革進(jìn)入新的階段打下良好的基礎(chǔ)。具體說來，我們對2017年的改革提出九條建議：

　　(一)進(jìn)一步落實(shí)和推進(jìn)制度建設(shè)，把反腐倡廉納入黨和國家正常的制度、體制和機(jī)制軌道，實(shí)現(xiàn)從治標(biāo)到治本的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變

　　2012年黨的十八大結(jié)束后不到半個月，中央就開始了全面從嚴(yán)治黨，高壓反腐，打“老虎”拍“蒼蠅”的行動，截至2016年，高壓反腐進(jìn)行了4年，壓倒性勝利的態(tài)勢已經(jīng)形成，不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)。反腐敗斗爭正在實(shí)現(xiàn)從查案件“治標(biāo)”向建制度“治本”階段轉(zhuǎn)變。我們建議2017年甚至十九大以后，反腐倡廉除了繼續(xù)查處腐敗案件外，關(guān)鍵是要進(jìn)一步落實(shí)和推出反腐倡廉的重要制度，把反腐敗納入黨和國家正常的制度和體制之中，真正實(shí)現(xiàn)從治標(biāo)向治本的根本轉(zhuǎn)變。其中最重要的是以下三項(xiàng)制度：

　　第一，把國家監(jiān)察制度納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)之中。2016年中央確定的在北京、山西、浙江省開展的國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，是一項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治改革，是政治體制改革重要的頂層設(shè)計(jì)，標(biāo)志著制度反腐取得了重要突破，具有深遠(yuǎn)的意義。建議加快試點(diǎn)，取得突破，為未來全面推廣提供更多的經(jīng)驗(yàn)。在試點(diǎn)中，需要研究三個方面的問題。一是新設(shè)立的監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)與現(xiàn)有檢察機(jī)構(gòu)在職能劃分、權(quán)限邊界等方面的問題，需要進(jìn)一步研究和理清，牽涉到有關(guān)法律，如《中華人民共和國行政監(jiān)察法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《審判法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》等，需要進(jìn)一步修改完善。二是如何發(fā)揮和加強(qiáng)人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督。監(jiān)察委員會的設(shè)立，最終將形成人大之下“一府兩院一委”的格局，人大是國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對包括監(jiān)察委員會在內(nèi)的“一府兩院一委”的監(jiān)督，有必要研究和考慮違憲審查制度，防止監(jiān)察委員會濫用國家權(quán)力。三是如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會和紀(jì)委的適當(dāng)分工和適度分離，既保證黨對監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，又能實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會相對獨(dú)立地行使監(jiān)察權(quán)，現(xiàn)在紀(jì)委和監(jiān)察委員會合署辦公，紀(jì)委書記和監(jiān)委會主任一人兼任的體制，是作為短期的過渡形式，還是作為長期的組織方式，有很多問題還需要深入研究。

　　第二，落實(shí)好中央已經(jīng)出臺的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、任用、監(jiān)督管理方面的制度。從這幾年反腐敗斗爭的實(shí)踐來看，嚴(yán)重腐敗問題的產(chǎn)生與“吏治”，即領(lǐng)導(dǎo)干部管理制度不健全、執(zhí)行不到位有很大關(guān)系，因此，2014年中央先后出臺或修訂了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《關(guān)于加強(qiáng)干部選拔任用工作監(jiān)督的意見》等重要的從嚴(yán)治吏的相關(guān)制度，為落實(shí)好這些制度，防止嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象的反彈，以制度創(chuàng)新、制度建設(shè)來實(shí)現(xiàn)和鞏固黨風(fēng)廉政的根本好轉(zhuǎn)。

　　第三，擇機(jī)推出領(lǐng)導(dǎo)干部個人財(cái)產(chǎn)公示制度。官員財(cái)產(chǎn)公示制度是反腐倡廉的重要制度建設(shè)，這項(xiàng)制度的重要性、可行性和實(shí)踐效果已經(jīng)被世界許多國家和地區(qū)的歷史所證明，中央高度重視領(lǐng)導(dǎo)干部收入報告制度的改革，很早就在黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部中實(shí)行個人收入項(xiàng)目申報制度，近些年又先后出臺了完善領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的制度規(guī)定，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項(xiàng)報告抽查制度，并推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開制度試點(diǎn)等，并對于個別不按規(guī)定如實(shí)報告?zhèn)€人事項(xiàng)的干部進(jìn)行了嚴(yán)肅處理，這些都為進(jìn)一步出臺和完善領(lǐng)導(dǎo)干部個人財(cái)產(chǎn)公開制度打下了很好的基礎(chǔ)。當(dāng)然領(lǐng)導(dǎo)干部個人財(cái)產(chǎn)公開制度涉及到的問題復(fù)雜，需要考慮多種因素，系統(tǒng)研究分階段實(shí)施，建議可考慮分若干步，比如可以先在擬任領(lǐng)導(dǎo)干部中實(shí)行，也可以先在省部級領(lǐng)導(dǎo)干部中實(shí)行，還可以先在少數(shù)假報、瞞報財(cái)產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)干部中實(shí)行。最后，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上和條件成熟時，制定法律、法規(guī)，全面實(shí)行官員家庭財(cái)產(chǎn)和有關(guān)事項(xiàng)的申報、審核和公示制度。

　　(二)堅(jiān)持“改革優(yōu)先”，舒緩經(jīng)濟(jì)增長過度追求對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的壓力

　　中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度減緩，究其原因，既因?yàn)榻?jīng)濟(jì)周期變化，需要用需求管理的手段和方法去調(diào)節(jié)，更重要和根本的是結(jié)構(gòu)失衡，需要進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，因此，中央確定了以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以“三去一降一補(bǔ)”為重要內(nèi)容，推動經(jīng)濟(jì)社會的系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)改革，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，為國民經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)發(fā)展提供體制、機(jī)制保障，這無疑是個正確的決策。

　　2016年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在中央的高度重視下，取得了重要進(jìn)展，尤其是鋼鐵、煤炭去產(chǎn)能達(dá)到了年度計(jì)劃進(jìn)度目標(biāo)，但總的說來，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革還僅僅是開始，重點(diǎn)領(lǐng)域的改革還沒有真正突破，“三去一降一補(bǔ)”的任務(wù)還很艱巨，之所以形成這樣的局面，從指導(dǎo)思想上看，與我國“穩(wěn)增長”與“調(diào)結(jié)構(gòu)”“景氣優(yōu)先”和“改革優(yōu)先”兩者之間十分糾結(jié)而又往往難以取舍的兩難選擇有關(guān)。從國家層面來講，在強(qiáng)力推進(jìn)調(diào)整結(jié)構(gòu)，落實(shí)“三去一降一補(bǔ)”過程中，當(dāng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長受到影響，實(shí)現(xiàn)預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)壓力加大時，國家往往從經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定的高度出發(fā)，傾向增長優(yōu)先的選擇，使用曾經(jīng)有效的加大政府投資、增加貨幣杠桿等手段進(jìn)行調(diào)控，確保預(yù)期增長目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從地方層面來講，當(dāng)“三去一降一補(bǔ)”的結(jié)構(gòu)性改革，與地方GDP和財(cái)政收入增長以及社會穩(wěn)定發(fā)展矛盾時，又往往放慢結(jié)構(gòu)性調(diào)整，重新用行政手段，對“僵尸企業(yè)”繼續(xù)輸血，以完成經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定這兩項(xiàng)對黨政領(lǐng)導(dǎo)考核的最主要指標(biāo)。這種穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)的“雙重”選擇，往往保證了近期增長目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而不利于長期的結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革，不利于經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，也不利于長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的增長。

　　我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的背后，有其深刻的體制和機(jī)制原因。比如，產(chǎn)能過剩、房地產(chǎn)庫存過大、杠桿率過高，都是長期以來政府過度投資、國有企業(yè)過度擴(kuò)張，以及為了支持政府投資、國企擴(kuò)張而銀行過度借貸。需要通過結(jié)構(gòu)性改革從根本上真正解決結(jié)構(gòu)失衡問題，揚(yáng)湯止沸，不如釜底抽薪，不解決體制機(jī)制深層次問題，雖然有可能暫時緩解當(dāng)前的困難，卻很難從根本上扭轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)失衡的局面。為此，在權(quán)衡結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)與短期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的時候，不應(yīng)繼續(xù)將短期增長目標(biāo)置于高于結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的優(yōu)先地位，否則有可能進(jìn)一步加劇結(jié)構(gòu)失衡，嚴(yán)重不利于長期經(jīng)濟(jì)增長，我國2008至2010年應(yīng)對全球金融危機(jī)所采取的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的遠(yuǎn)期效果，充分說明了這個問題。

　　中國經(jīng)濟(jì)能否繼續(xù)穩(wěn)定增長，中等收入國家能否跨入高收入國家，已經(jīng)不能依賴于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和動能的簡單刺激和外延擴(kuò)展，必須進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)新舊產(chǎn)業(yè)與動能的重大轉(zhuǎn)變。因此放棄對經(jīng)濟(jì)增長速度的過度追求，實(shí)行結(jié)構(gòu)性改革優(yōu)先，加快經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展別無選擇的戰(zhàn)略抉擇。為此需要堅(jiān)定不移地貫徹落實(shí)中央確定的以“三去一降一補(bǔ)”為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)性改革各項(xiàng)措施。在實(shí)體經(jīng)濟(jì)方面，要堅(jiān)決清理一批“僵尸企業(yè)”，盡快解決一部分企業(yè)資產(chǎn)與負(fù)債的結(jié)構(gòu)合理、比率適度問題，通過去產(chǎn)能、去庫存，重新實(shí)現(xiàn)供求平衡、活躍有序的市場結(jié)構(gòu)。通過簡政放權(quán)、開放準(zhǔn)入、保護(hù)產(chǎn)權(quán)等一系列舉措，創(chuàng)造各種所有制平等發(fā)展的市場環(huán)境。在虛擬經(jīng)濟(jì)方面，首先要通過完善金融體制，強(qiáng)化信用和風(fēng)險管理;防范金融風(fēng)險，解決長期存在并反復(fù)發(fā)生的信貸資產(chǎn)脫實(shí)入虛的問題，而不是簡單擴(kuò)大信貸規(guī)模。在要素配置方面，要以開放準(zhǔn)入、平等競爭、優(yōu)化利用為準(zhǔn)則，著力創(chuàng)造各類市場主體平等享有公平參與的條件，通過最大限度地發(fā)揮市場決定作用，來實(shí)現(xiàn)政府的更好作用。在宏觀調(diào)節(jié)方面，重點(diǎn)建立“補(bǔ)短板”機(jī)制，通過制度創(chuàng)新，恰當(dāng)處理供給側(cè)改革與需求側(cè)管理的關(guān)系，形成兼顧近期與遠(yuǎn)期、經(jīng)濟(jì)與社會、發(fā)展與生態(tài)等方面協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制。

　　(三)努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)領(lǐng)域的四大突破

　　第一，以資源配置市場化改革為突破，盡快形成市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的格局。

　　十八大以來，國務(wù)院以審批制度改革為重點(diǎn)開展了一輪簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的政府轉(zhuǎn)變職能的改革，取得了很大成績，提前完成了國務(wù)院提出的本屆政府減少三分之一審批事項(xiàng)的改革目標(biāo)。但是，從政府減少的審批項(xiàng)目看，大多數(shù)集中在簡化企業(yè)審批程序，減少群眾辦理社會管理事項(xiàng)的手續(xù)上等，含金量不高，政府各部門手中掌握的資源配置的權(quán)力并沒有實(shí)質(zhì)性的減少。因此，從資源配置的主體來看，十八屆三中全會決定提出的讓市場在資源配置中起決定性作用的目標(biāo)并沒有完全達(dá)到，政府仍然管著很多不該管也管不好的事情，在資源配置方面，市場與政府的主次作用仍然處于相持狀態(tài)。從政府職能轉(zhuǎn)變來看，政府的主要精力和工作重點(diǎn)，仍然沒有擺脫以GDP為中心的傳統(tǒng)思維方式，做了大量應(yīng)該由市場、企業(yè)做的事，政府錯位、缺位、不到位的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重,離十八屆三中全會決定提出的“政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈”的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，因此，政府職能的轉(zhuǎn)變?nèi)沃氐肋h(yuǎn)。

　　最近，中央和國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》，這是個非常重要的決定，對于進(jìn)一步從廣度和深度上進(jìn)行市場化改革，提高資源配置效率和效益，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用將有著重要意義。因此，下一步的政府改革，應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)活動方面集中貫徹中央這一決定，并力爭取得突破，在一定的時間內(nèi)，通過改革創(chuàng)新，使市場配置資源的決定性作用明顯增強(qiáng)并占主導(dǎo)地位，盡快結(jié)束在資源配置市場化改革方面的相持狀況。

　　深化政府配置資源的改革，要堅(jiān)持市場導(dǎo)向，分類實(shí)施，堅(jiān)持從體制機(jī)制上突破，盡最大可能減少行政性配置各類資源，并根據(jù)公共資源不同的情況和特點(diǎn)，分類分領(lǐng)域進(jìn)行突破。比如凡是市場化配置效率效益高的公共資源，切實(shí)遵循價值規(guī)律，放開價格管制，建立市場競爭和優(yōu)勝劣汰機(jī)制。對一些不完全適應(yīng)市場配置的公共資源，要引入競爭機(jī)制，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)政府和市場的有效結(jié)合。對于一些確實(shí)需要通過行政方式配置的公共資源，也要運(yùn)用市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更有效益的公平性和均衡性。

　　第二，以清理“僵尸企業(yè)”為突破口，進(jìn)行國有經(jīng)濟(jì)布局的大調(diào)整。

　　供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革能否取得成功，關(guān)鍵在于國有企業(yè)改革能否取得突破。2016年以來，國務(wù)院國資委已經(jīng)全面鋪開十項(xiàng)改革試點(diǎn)和其他領(lǐng)域的改革，但從目前進(jìn)展情況來看，國企改革并沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，更談不上大的突破，形成了中央在督辦、企業(yè)在期盼、少數(shù)企業(yè)在試、多數(shù)企業(yè)在看、社會在批評、改革進(jìn)度慢的被動局面。國有企業(yè)改革面臨的困難局面，原因是多方面的，除了在改革設(shè)計(jì)一些重要方面脫離實(shí)際外，一個重要方面是改革方向不明確、重點(diǎn)不突出、改革的突破口沒有找到。

　　國有企業(yè)改革涉及面太廣，既涉及到黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)這樣的政治問題，又涉及到國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的定位和布局的經(jīng)濟(jì)問題，既涉及到國資委對國有企業(yè)的運(yùn)營監(jiān)管體制，又涉及到國有企業(yè)的組織形式、法人治理結(jié)構(gòu)、勞動人事、薪酬等內(nèi)部機(jī)制。這些方面的改革都是必要的，但在一定的時期內(nèi)，國有企業(yè)改革和發(fā)展所遇到的主要矛盾和問題是不同的，如果不突出重點(diǎn)，不抓主要矛盾，胡子眉毛一起抓，所有的改革一起推，勢必事倍功半，難見成效。如能抓住當(dāng)前國有企業(yè)改革和發(fā)展面臨的突出矛盾、突出重點(diǎn)，全力突破，有可能做到綱舉目張，有序推進(jìn)，一步一步實(shí)現(xiàn)改革的最終目標(biāo)。

　　當(dāng)前國有企業(yè)改革的突破口在哪里?應(yīng)該抓哪一個方面進(jìn)行重點(diǎn)突破?國務(wù)院有關(guān)部門這幾年除了展開十項(xiàng)改革試點(diǎn)外，先后重點(diǎn)突出抓了規(guī)范國企領(lǐng)導(dǎo)薪酬制度，強(qiáng)化國有企業(yè)監(jiān)管和反腐敗，加強(qiáng)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，推動央企之間的重組，2016年下半年又提出以混合所有制改革為重點(diǎn)等，重點(diǎn)和口號不斷在變，雖然這些領(lǐng)域都取得了一定的成就，但都沒有起到“綱舉目張”的突破作用，還沒有找到國有經(jīng)濟(jì)和國有企業(yè)的真正問題所在和改革的突破口。

　　國有企業(yè)經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，出現(xiàn)了兩個帶有全局性和長遠(yuǎn)性的最重要問題：一是國有企業(yè)在外部盲目擴(kuò)張，國有經(jīng)濟(jì)的布局太廣;二是國有企業(yè)內(nèi)部機(jī)制不活，沒有完全與市場經(jīng)濟(jì)接軌，沒有把企業(yè)真正推向市場。正是國有企業(yè)這兩大突出問題，造成我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能過剩、庫存積壓、杠桿率高、成本高，使國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，使得中央和國務(wù)院不得不提出“三去一降一補(bǔ)”為主要內(nèi)容的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，國有企業(yè)改革不到位是我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的重要的體制性障礙。在解決國有企業(yè)對外盲目擴(kuò)張，內(nèi)部機(jī)制不活兩大問題的順序上，應(yīng)該優(yōu)先重點(diǎn)解決盲目擴(kuò)張、布局過廣問題，把國有企業(yè)從不該進(jìn)入的沒有競爭力的領(lǐng)域中，通過破產(chǎn)、關(guān)閉、重組、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、轉(zhuǎn)讓控股權(quán)、經(jīng)營者員工持股，混合所有制改革等各種方式，果斷退出來，再對留下來的國有企業(yè)有序進(jìn)行國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營機(jī)制等方面改革，可能是國有企業(yè)改革取得突破性進(jìn)展的有效途徑，并從整體上取得事半功倍的效果。否則，國有經(jīng)濟(jì)布局不調(diào)整，仍然花很大精力對大量不該由國有企業(yè)進(jìn)入的領(lǐng)域里的企業(yè)、沒有競爭力的企業(yè)，甚至是“僵尸企業(yè)”進(jìn)行國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)內(nèi)部的改革，不僅花費(fèi)了大量的時間和精力，付出了大量的成本，也不可能會有什么實(shí)際效果，結(jié)果必然是事倍功半，難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　把調(diào)整布局作為國有企業(yè)改革近一段時期的重點(diǎn)和突破口，不僅是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，而且也是比較好的時機(jī)，具有很多有利條件：一是中央、國務(wù)院高度重視國有企業(yè)去產(chǎn)能、清理“僵尸企業(yè)”的工作，給予很多政策和支持。國務(wù)院2016年也出臺了《關(guān)于推動中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組的指導(dǎo)意見》。二是一大批“僵尸企業(yè)”和競爭性領(lǐng)域的劣勢國有企業(yè)已經(jīng)難以生存，對國有經(jīng)濟(jì)部署調(diào)整的共識還在增強(qiáng)。三是國家這些年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增加，為布局調(diào)整中的員工安置提供了很好的物質(zhì)條件。四是這些年民營和社會資本的發(fā)展，也為承接或參與國有經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整創(chuàng)造了外部環(huán)境和條件。

　　當(dāng)然，與本世紀(jì)初國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整相比，新一輪國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整也面臨著新的困難，比如各方面對社會穩(wěn)定的承受力很低，員工安置對社會穩(wěn)定可能帶來影響，地方和國企領(lǐng)導(dǎo)人的擔(dān)當(dāng)精神大大減弱，加上社會大環(huán)境發(fā)生了變化，在相當(dāng)多國有企業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)了所謂干得好的沒有認(rèn)可、干得不好有考核、有了爭議沒保護(hù)、出了問題要追責(zé)、干得多毛病多、不干事的最快活的普遍現(xiàn)象。如不改變這種社會大環(huán)境和國有企業(yè)內(nèi)部也普遍存在的這種現(xiàn)象，國有企業(yè)布局調(diào)整也很難進(jìn)行下去。再如，由于種種原因，近幾年，民營資本參與國企改革的積極性嚴(yán)重受挫，大量民營資本外流，如果這種局面得不到根本好轉(zhuǎn)，國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整、混合所有制的改革將難以取得重大突破。

　　國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整涉及面廣，需要分批分期進(jìn)行。我們認(rèn)為，應(yīng)該借國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有利時機(jī)，分步驟對四類國有企業(yè)進(jìn)行調(diào)整退出：第一類是處于煤炭、鋼鐵、建材、原材料等嚴(yán)重產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)中的“僵尸企業(yè)”，近期要加快退出，打突擊戰(zhàn)，不要再拖幾年了。第二類是處于商業(yè)、物流、服務(wù)業(yè)、外貿(mào)、制造業(yè)等競爭激烈的領(lǐng)域，國有企業(yè)從總體上沒有長期競爭優(yōu)勢，對這些領(lǐng)域，除了極少數(shù)已經(jīng)做強(qiáng)、做優(yōu)、做大的國有企業(yè)外，原則上都應(yīng)逐步調(diào)整退出。第三類是目前暫時盈利水平不錯，可以生存發(fā)展，但不符合國民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展戰(zhàn)略，不符合國有企業(yè)長遠(yuǎn)的發(fā)展方向，比如房地產(chǎn)企業(yè)，也應(yīng)該逐步退出。第四類是經(jīng)營風(fēng)險大，國有企業(yè)內(nèi)部動力機(jī)制和風(fēng)險承受能力不適應(yīng)的領(lǐng)域，比如已經(jīng)具有很大泡沫，并且具有系統(tǒng)性風(fēng)險的金融領(lǐng)域的中小國有企業(yè)，以及需要巨額投入并且風(fēng)險很大的高科技企業(yè)等，都應(yīng)該逐步退出。

　　國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整中有退有進(jìn)，退出后的資本形態(tài)更多集中在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、國家重大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。在國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整大體完成后，對仍然保留的國有企業(yè)，除個別軍工等特殊領(lǐng)域，由國有獨(dú)資企業(yè)壟斷經(jīng)營外，其他一般采取混合所有制形式，實(shí)行政資分開、政企分開，把企業(yè)推向市場，轉(zhuǎn)換內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的選拔采取市場職業(yè)經(jīng)理人的聘任方式，企業(yè)的分配制度、勞動制度等一律與市場接軌，使國有企業(yè)真正成為市場中獨(dú)立的競爭主體。

　　第三，以“規(guī)制中立”“公平準(zhǔn)入”和“平等保護(hù)”為突破，真正破除行業(yè)壟斷，為所有不同所有制的市場主體創(chuàng)造平等、公平競爭的發(fā)展環(huán)境。

　　2016年中央和國務(wù)院以及有關(guān)部門在經(jīng)濟(jì)體制改革方面先后推出三個重要的改革舉措。一是以“規(guī)制中立”為核心，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》。二是以“公平準(zhǔn)入”為核心，國務(wù)院和有關(guān)部門頒布的《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，以及國家發(fā)改委印發(fā)的《促進(jìn)民間投資健康發(fā)展若干政策措施》，國務(wù)院五部委《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入城市供水、燃?xì)?、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)的意見》。三是以“平等保護(hù)”為基石的《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》。這三個改革文件和舉措對完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，打破包括國有企業(yè)在內(nèi)的行業(yè)壟斷，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，建立公平競爭的市場環(huán)境具有重要意義。但是這三個重要改革目前基本上停留在文件上，并沒有得到有效落實(shí)，真正落實(shí)起來也非常困難，因此建議2017年乃至更長時期，中央采取強(qiáng)有力措施，打破現(xiàn)有利益格局的制掣，打破國有企業(yè)的行業(yè)壟斷，真正落實(shí)下去，并取得突破性進(jìn)展。

　　在“規(guī)制中立”“公平準(zhǔn)入”方面，關(guān)鍵是下決心打破石化、電力、電信、鐵路等領(lǐng)域中央國有企業(yè)的壟斷，以及在燃?xì)?、供水、供熱等領(lǐng)域地方國有企業(yè)的壟斷。多年來，國務(wù)院發(fā)了無數(shù)個文件，鼓勵民營資本平等進(jìn)入由央企壟斷的全國性的重要產(chǎn)業(yè)行業(yè)，以及由地方國企壟斷的地方基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施領(lǐng)域，但由于受到既得利益群體的影響和干擾，始終未能使改革落實(shí)。國家若干重要壟斷行業(yè)的改革方案始終未能出臺，或出臺后力度不大，國家重要行業(yè)壟斷局面并未改變。地方國企壟斷的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的改革一直遇到各級政府的軟抵硬抗，使民營資本進(jìn)入遇到“玻璃門”“彈簧門”。近幾年國家大力推行的所謂由社會資本參與的PPP模式，地方政府也使之變相為“地方政府+地方國企”的PPP模式。這種狀況應(yīng)該引起中央和國務(wù)院的高度重視，并采取有力措施加以糾正。

　　在“平等保護(hù)”各類產(chǎn)權(quán)方面，完善各類產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，中央、國務(wù)院在健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)制度方面，提出了十個方面的重要措施和政策，引起了社會的強(qiáng)烈反應(yīng)和普遍擁護(hù)，但真正落實(shí)起來，在意識形態(tài)、法律法規(guī)、政策制度、貫徹落實(shí)等很多方面和環(huán)節(jié)仍然存在極大的困難，需要一個漫長的過程，需要抓住一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)加以突破。我們認(rèn)為，可以抓緊一些社會反映強(qiáng)烈的以民營資本受侵為主的產(chǎn)權(quán)糾紛案件為突破，按照法不溯及既往、罪刑法定、在新舊法之間從舊并從輕的原則，進(jìn)行重新甄別，確定為錯案冤案的，堅(jiān)決予以糾正，以形成產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)的社會環(huán)境和輿論環(huán)境，取得廣大人民群眾和民營企業(yè)家的信任和擁護(hù)，并帶動產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)其他方面政策的落實(shí)。

　　第四，以降低杠桿率、扭轉(zhuǎn)資金“脫實(shí)向虛”為突破，加快金融體制改革，防范系統(tǒng)性的金融風(fēng)險。

　　2016年我國GDP增長6.7%，而貨幣供應(yīng)M1和M2分別增長21.4%和11.3%，社會融資存量增長12.8%，人民幣貸款增長13.4%，均大幅度超過GDP，[1]繼續(xù)推高了杠桿率。特別是由于實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能過剩，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，資金利潤率下降，加上金融監(jiān)管體制不完善，使得大量的流動性資金“脫實(shí)向虛”，或者進(jìn)入房市或股市，或者在金融體系內(nèi)部循環(huán)，形成新的資產(chǎn)泡沫，不僅使去杠桿的結(jié)構(gòu)性改革調(diào)整任務(wù)難以實(shí)現(xiàn)，而且積累了越來越大的金融風(fēng)險，成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革中需要解決的一個迫切問題。為此，需要進(jìn)行三個方面的改革和政策調(diào)整。

　　首先，貨幣政策需要切實(shí)恢復(fù)中性，實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中確定的去杠桿的目標(biāo)。貨幣政策不應(yīng)再以保持預(yù)期增長為目標(biāo)，保持貨幣供應(yīng)增長率與經(jīng)濟(jì)增長率大體一致?？紤]到我國過去幾年貨幣供應(yīng)持續(xù)寬松，杠桿率已經(jīng)很高，為了防止過于激進(jìn)的貨幣政策調(diào)整可能引發(fā)的經(jīng)濟(jì)震蕩，可采取漸進(jìn)式調(diào)整方式，通過幾年過渡期使貨幣政策調(diào)整逐步到位，建議未來兩年內(nèi)將M2增長率與國內(nèi)貸款增長率逐漸控制到10%左右，以后逐步下降貨幣和信貸增長速度，逐步扭轉(zhuǎn)杠桿率持續(xù)攀升的趨勢，轉(zhuǎn)向去杠桿進(jìn)程。

　　其次，擴(kuò)大各類實(shí)體經(jīng)濟(jì)的市場主體直接融資規(guī)模，優(yōu)化資本市場結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)資金“脫虛向?qū)?rdquo;，緩解企業(yè)杠桿率居高不下、資金錯配的矛盾。包括盡快解決實(shí)體經(jīng)濟(jì)IPO“堰塞湖”現(xiàn)象，加快IPO注冊制改革步伐，擴(kuò)大主板市場容量，提高實(shí)體經(jīng)濟(jì)直接融資能力。以社會信用體系為基礎(chǔ)，整合企業(yè)債和公司債發(fā)行市場與市場監(jiān)管機(jī)制，提高債券市場融資能力，等等。

　　再次，加快金融管理體制的改革，加強(qiáng)金融監(jiān)管，防止資本市場、證券市場、房地產(chǎn)市場的過度投機(jī)，遏制資產(chǎn)泡沫的繼續(xù)膨脹，防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險的發(fā)生。

　　(四)進(jìn)一步解放思想，加快農(nóng)村土地制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場，為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供制度保障

　　農(nóng)村土地制度是農(nóng)村改革的核心和關(guān)鍵，在農(nóng)村改革頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，2016年中央陸續(xù)出臺了有關(guān)土地制度、集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革等一系列文件和方案，中央對農(nóng)村改革的整體部署已全面進(jìn)入實(shí)施階段，其中，土地確權(quán)在相當(dāng)大部分的地區(qū)正在進(jìn)行之中，個別試點(diǎn)地區(qū)已基本完成，土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓已在全國開展試點(diǎn)，農(nóng)民宅基地制度的改革也在探索之中，集體經(jīng)營性土地與城市建設(shè)用地同等進(jìn)入市場的改革在個別地區(qū)也進(jìn)行了成功的試點(diǎn)，國家征地制度的改革也在醞釀研究之中，等等。應(yīng)該說，我國農(nóng)村改革，尤其是農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)進(jìn)入積蓄待發(fā)、突破在即的重要時期。由于農(nóng)村土地制度改革涉及8億農(nóng)民的切身利益，對我國經(jīng)濟(jì)、政治、社會的影響深遠(yuǎn)，要真正實(shí)現(xiàn)土地制度改革的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供制度保障，還需要進(jìn)行長期的努力。我們建議2017年甚至十九大后在農(nóng)村土地制度改革方面，做好以下三個方面的重要工作：

　　第一，按照十八屆三中全會以來中央對農(nóng)村土地制度的一系列頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步解放思想，統(tǒng)一思想，堅(jiān)定正確方向，堅(jiān)定不移地推進(jìn)土地制度改革。

　　全面深化農(nóng)村改革，尤其是農(nóng)村土地制度改革，中央的大政方針已定，各地正在貫徹落實(shí)，但是從改革的理論到實(shí)踐上，仍然有一些干擾和不同認(rèn)識，還需要進(jìn)一步解放思想，統(tǒng)一思想，形成共識。比如在土地問題上似存在兩種錯誤傾向，一種是以維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)和防止農(nóng)民失地為名反對或消極地址土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)和開放城市建設(shè)用地市場，另一種是在搞規(guī)模經(jīng)濟(jì)、大開發(fā)等名義下侵犯農(nóng)戶合法權(quán)利。我們認(rèn)為這兩種傾向都應(yīng)防止。發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)必須在城市化背景下以農(nóng)民自愿離開土地、資源讓渡經(jīng)營權(quán)為前提，同時也需要保護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)利不受侵犯;中央有關(guān)宅基地的轉(zhuǎn)讓、抵押的重要改革方針始終未能在具體政策上得到統(tǒng)一，至今未能出臺有關(guān)的具體改革細(xì)則;集體經(jīng)營用地進(jìn)入市場仍然受到地方政府和強(qiáng)大利益集團(tuán)的阻撓，至今未能在更大范圍內(nèi)試點(diǎn)，更談不上推廣。國家征地制度改革和土地規(guī)劃體制改革至今未能提上議事日程，等等。

　　這種情況，應(yīng)該引起中央和國務(wù)院的高度重視，需要進(jìn)一步明確農(nóng)村土地制度改革的正確方向，其中包括，農(nóng)業(yè)農(nóng)地實(shí)現(xiàn)承包權(quán)永久化并賦予承包權(quán)比較完整的產(chǎn)權(quán)效能;農(nóng)村宅基地應(yīng)停止實(shí)行無償分配制度，繼續(xù)推進(jìn)宅基地產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓;農(nóng)村集體建設(shè)用地應(yīng)與國有土地一樣，允許出讓、租賃，同等入市、同權(quán)同價，等等。進(jìn)一步尋找農(nóng)村土地制度的改革突破，為農(nóng)民帶來更大的改革紅利，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供土地制度保障。

　　第二，進(jìn)一步搞好農(nóng)村土地制度改革的設(shè)計(jì)系統(tǒng)，整體規(guī)劃，全面推進(jìn)。

　　農(nóng)村土地制度改革起碼涉及到相互聯(lián)系、相互制約的五個方面，即農(nóng)村耕地制度改革，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式改革，農(nóng)民宅基地制度改革，國家土地征用制度改革，以及城鄉(xiāng)土地規(guī)劃制度的改革。目前除農(nóng)村耕地制度改革有了比較系統(tǒng)的設(shè)計(jì)外，其他四個方面的系統(tǒng)性制度性改革的方案文件尚未明確出臺，其中農(nóng)民宅基地改革爭議很大，在理論上尚未形成共識，實(shí)踐上沒有明顯進(jìn)展;農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的改革受地方政府的利益驅(qū)動，并無實(shí)質(zhì)性的推動;國家土地征用制度改革較早開始研究，至今沒有重要進(jìn)展。城鄉(xiāng)土地規(guī)劃體制改革尚未引起中央和國家有關(guān)部門的重視，更談不上列入議事日程。

　　從實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民現(xiàn)代化目標(biāo)以及保持國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的需要來看，僅僅推進(jìn)農(nóng)業(yè)用地制度的改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，并且沒有其他四個方面的制度創(chuàng)新，農(nóng)村土地制度改革的深入開展以及預(yù)期的制度紅利也受到限制。因此建議國家有關(guān)部門統(tǒng)籌考慮以上五個方向改革的設(shè)計(jì)，做好五個規(guī)劃之間的銜接和配套措施，其中農(nóng)民宅基地制度的改革方案和集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革的方案應(yīng)盡快出臺，國家征地制度的改革和城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的改革應(yīng)抓緊研究，爭取在“十三五”期間出臺并貫徹落實(shí)。

　　第三，加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場，充分發(fā)揮市場在配置土地資源中的決定性作用，清除農(nóng)村土地制度改革的重要障礙。

　　十八屆三中全會以來，農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)進(jìn)行三四年了，雖然有很大進(jìn)展，但無實(shí)質(zhì)性突破，究其原因，缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場是最重要的制約因素。沒有完善的土地交易市場，農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，很難做到價格的公平合理、交易規(guī)模的擴(kuò)大、交易制度的規(guī)范;沒有完善的土地交易市場，宅基地制度改革的力度難以實(shí)質(zhì)性提高，宅基地以及住房財(cái)產(chǎn)權(quán)也難以進(jìn)行抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，難以實(shí)質(zhì)性增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。沒有統(tǒng)一的城鄉(xiāng)交易市場，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地也很難實(shí)現(xiàn)同國有土地同等入市、同權(quán)同價，從而兼顧國家與集體、個人土地增值收益分配機(jī)制。沒有國家土地征用制度的改革，不建立土地交易市場，仍然在地方政府處于壟斷地位的前提下，按照現(xiàn)在政府與農(nóng)民“一對一”談判，僅僅按所謂提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的原則，很難維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利，很難得到被征地者的真正認(rèn)同，很難做到交易過程中的公開、公平，很難充分發(fā)揮市場的決定作用，很難做到國家、集體、農(nóng)民之間的合理分配，等等?，F(xiàn)在看來，不同層次、不同規(guī)模、不同特點(diǎn)的土地要素市場的發(fā)育和成熟，恐怕是制約我國土地制度改革成功的重要的體制性、機(jī)制性障礙，建議在2017年甚至十九大后一個階段內(nèi)，中央和國務(wù)院有關(guān)部門在推動地方政府完成土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，把建設(shè)土地要素市場作為農(nóng)村土地制度改革的中心環(huán)節(jié)，力爭在“十三五”期間農(nóng)村各類土地市場的建設(shè)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　(五)堅(jiān)持“共建共享”的理念，突出抓好社會領(lǐng)域的重點(diǎn)改革，提高人民群眾對改革的獲得感

　　近幾年中央和國務(wù)院對社會領(lǐng)域的改革高度重視，有些方面也取得了一些成果，但總的說來，由于社會領(lǐng)域的改革涉及面廣，落實(shí)過程中困難多等原因，這些改革落實(shí)得不好，人民群眾和社會各界對社會改革的評價不高，加上社會改革幾乎涉及每個人的切身利益，人民群眾對社會領(lǐng)域的改革要求高、期望大，人民群眾對社會領(lǐng)域的改革獲得感低，因此建議2017年或更長時期，國家有關(guān)部門和各地政府應(yīng)該把社會領(lǐng)域的改革作為重點(diǎn)，強(qiáng)力推進(jìn)，力求突破，提高人民群眾的滿意度和獲得感，使改革進(jìn)一步得到廣大群眾的擁護(hù)、支持和參與。

　　深化社會領(lǐng)域的改革應(yīng)當(dāng)貫徹習(xí)近平同志“共建共享”的發(fā)展理念。習(xí)近平同志指出“堅(jiān)持包容性發(fā)展，必須堅(jiān)持全面保障和改善民生，構(gòu)建公平公正、共建共享的包容性發(fā)展新機(jī)制，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。同時共享發(fā)展是個漸進(jìn)過程，是可持續(xù)的共享，在一定時期內(nèi)，以“共享”為目標(biāo)的社會領(lǐng)域的改革也應(yīng)該突破重點(diǎn)，中央提出了社會建設(shè)和社會領(lǐng)域的改革思路，即“守住底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期”。根據(jù)中央確定的這一方針，我們認(rèn)為，進(jìn)一步深化社會領(lǐng)域的改革應(yīng)該堅(jiān)持突出重點(diǎn)的工作方針。

　　社會領(lǐng)域的民生問題范圍很廣，大體上可分為四個層次。第一個層次是就業(yè)、勞動力市場、收入分配等領(lǐng)域的工作和政策，即經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域講的第一次分配范疇。第二層次是教育、衛(wèi)生等人力資本投資領(lǐng)域的工作和政策，大部分屬于政府提供的公共服務(wù)領(lǐng)域。第三個層次是養(yǎng)老、托幼服務(wù)等就業(yè)者后顧之憂領(lǐng)域。第四個層次是社會保障、社會救助等領(lǐng)域。按照突出重點(diǎn)的原則，應(yīng)該以第一類就業(yè)和初次分配項(xiàng)目以及第二類和第三類增強(qiáng)就業(yè)能力的、社會投資性強(qiáng)的民生項(xiàng)目，即大部分是通常講的社會公共服務(wù)領(lǐng)域予以重點(diǎn)發(fā)展。而社會保障、社會救助等社會項(xiàng)目應(yīng)該以“保底線”為原則，根據(jù)國家和各地的實(shí)際財(cái)力，保持可持續(xù)發(fā)展，并注意把社會保護(hù)、政府救助和個人努力結(jié)合起來。為此，我們建議，2017年甚至更長一個時期，社會領(lǐng)域改革的重點(diǎn)應(yīng)該放在以下幾個領(lǐng)域：

　　一是收入分配體制改革。實(shí)行以提高知識價值為導(dǎo)向的分配體制改革，特別是以重點(diǎn)民生領(lǐng)域的工資制度改革為抓手，規(guī)范公共服務(wù)，惠及民生，奠定全面深化改革的民意基礎(chǔ)。改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度，激發(fā)黨政干部職工的積極性。在公共部門中可從建立司法人員、醫(yī)護(hù)人員或教師年薪制入手，以取得早期成果。通過監(jiān)督和引導(dǎo)司法人員公正執(zhí)法、監(jiān)督醫(yī)務(wù)人員合理診療和要求校長教師交流輪崗，為公共部門普遍推行薪酬制度改革奠定堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。

　　二是教育的改革和發(fā)展。教育的改革在繼續(xù)推進(jìn)和鞏固各個階段教育普及的同時，一方面要堅(jiān)決推進(jìn)以教育公平為目標(biāo)的改革，要排除既得利益的阻力;另一方面要圍繞提高教育質(zhì)量進(jìn)行教育創(chuàng)新，尤其是探索“適切性”教育，培養(yǎng)學(xué)生解決問題的意愿和能力。

　　三是衛(wèi)生領(lǐng)域的改革。重點(diǎn)解決宏觀效率不高和公平性較差的問題，重點(diǎn)推進(jìn)建立具有正確激勵的醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)人員的薪酬制度，采取強(qiáng)有力措施增強(qiáng)基層吸引力，推進(jìn)分級醫(yī)療;促進(jìn)醫(yī)療保障體系的整合與對接，建立人人均等享受基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的制度。

　　四是老年養(yǎng)老保障體制的改革。要推進(jìn)養(yǎng)老保障的制度整合和體系銜接，改進(jìn)公平性，保障可持續(xù)性。建議探索基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)實(shí)行“個人全賬戶”的改革，在養(yǎng)老保險金計(jì)發(fā)時，將主要體現(xiàn)公平原則的由單位按社會平均工資繳納的部分，和主要體現(xiàn)效率原則的個人按本人工資水平基數(shù)繳納的部分，一并納入個人賬戶。個人在領(lǐng)取時，基本養(yǎng)老金數(shù)額完全按個人賬戶儲存額計(jì)算確定，以建立權(quán)責(zé)對等、激勵相容的養(yǎng)老保障新機(jī)制。要實(shí)行積極的應(yīng)對老齡化方案，調(diào)整將60多歲以上的老年人視為被動接受者的涉老政策，真正給需要兜底的老人更加可靠的保障，幫助老人自立自信。

　　五是減貧和社會救助方面的改革。要根據(jù)中央的要求，實(shí)行積極精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，克服形式主義，因人因地施策，提高脫貧實(shí)效和可持續(xù)性。

　　在推進(jìn)社會領(lǐng)域的改革中，特別需要財(cái)政體制改革。財(cái)政支出調(diào)整和優(yōu)化作為主要支撐，各級財(cái)政應(yīng)重點(diǎn)支持教育和醫(yī)療衛(wèi)生等民生、公共服務(wù)領(lǐng)域的改革和發(fā)展，排除既得利益對社會領(lǐng)域的改革和發(fā)展、對社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的阻礙，使我國社會領(lǐng)域的改革，按照十八屆三中全會的頂層設(shè)計(jì)，扎扎實(shí)實(shí)有序推進(jìn)，為全面深化改革奠定民意基礎(chǔ)，為中國全面實(shí)現(xiàn)小康提供制度性保障。

　　(六)進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)，確保司法改革去地方化、去行政化的正確方向

　　十八屆三中全會掀開了中國司法改革新的一頁，確定了司法改革去行政化、去地方化的改革方向，并圍繞改革的總方向，出臺了一系列的司法改革的具體方案和舉措，取得了積極成果，受到了廣大人民群眾和社會各界的贊同。同時，在司法改革過程中，也在理論上和實(shí)踐上出現(xiàn)了一些新問題，引起社會各界對司法改革的擔(dān)憂。因此，我們認(rèn)為，進(jìn)一步深化司法改革，需要在堅(jiān)持十八屆三中全會確定的基本原則的前提下，進(jìn)一步完善司法改革的頂層設(shè)計(jì)，確保改革在正確的方向上行進(jìn)。

　　第一，司法改革頂層設(shè)計(jì)的完善，需要考慮和處理好五對關(guān)系和六個保障。五對關(guān)系包括：正確處理司法改革與政治體制改革及社會穩(wěn)定之間的關(guān)系;正確處理司法與黨政、地方之間的關(guān)系，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，應(yīng)直面司法獨(dú)立性這一關(guān)鍵問題，消除社會對司法獨(dú)立的誤解;正確處理司法與行政、立法之間的關(guān)系;正確處理司法機(jī)關(guān)之間以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的關(guān)系，注重相互監(jiān)督制約;正確處理司法與其他解紛機(jī)制之間的關(guān)系，確立司法最終解決的原則。六個保障包括：職業(yè)保障、經(jīng)費(fèi)保障、公正保障、效率保障、民主保障和弱者保障。

　　第二，解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，消除司法改革的政治化邏輯和意識形態(tài)化影響。司法改革盡管屬于政治體制改革的一部分，但也有相對獨(dú)立的功能區(qū)域，在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的前提和底線外，司法體系基本上屬于中立性、工具性、功能性的治理技術(shù)問題，絕大多數(shù)司法改革措施并不涉及政治領(lǐng)域，不涉及意識形態(tài)。因此中國的司法改革應(yīng)該在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，采取去政治化的技術(shù)和策略，實(shí)現(xiàn)司法改革領(lǐng)域的去意識形態(tài)化。這樣司法改革的困難和阻力才能得以有效化解，才真正有利于實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會提出的司法改革的目標(biāo)和社會效果。

　　第三，建立違憲審查制度，為國家憲法的有效實(shí)施提供制度保障。在大力推進(jìn)依法治國的今天，憲法能否真正運(yùn)作，已成為中國社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。為了落實(shí)憲法，違憲必究，應(yīng)該盡快建立違憲審查機(jī)制，根據(jù)我國的國情，建立違憲審查機(jī)制是一個艱難、漫長而又復(fù)雜的過程。建議近期在全國人大常委會下設(shè)專門的違憲審查機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定違憲審查程序，擴(kuò)大違憲審查的范圍，將當(dāng)前僅限于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的違憲審查范圍，擴(kuò)大到全國人大及其常委會制定的法律、決議、決定以及一切規(guī)范性文件中。同時建立違憲審查的訴訟引入機(jī)制，并堅(jiān)持公開原則，違憲審查的過程、結(jié)果及違憲責(zé)任的追究完全公開透明，接受全國人民的監(jiān)督。

　　第四，優(yōu)化司法職權(quán)配置，理順?biāo)痉C(jī)關(guān)之間的關(guān)系。根據(jù)我國司法的現(xiàn)狀以及出現(xiàn)的大量冤假錯案的歷史教訓(xùn)，司法機(jī)關(guān)之間職權(quán)配置和關(guān)系的處理更應(yīng)強(qiáng)調(diào)分工，相互監(jiān)督制約，弱化甚至取消“互相配合”的要求，包括弱化并嚴(yán)格限制偵查權(quán)，檢察官回歸國家代理人的定位，主要承擔(dān)公訴職能，充分保障律師權(quán)利和當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。在推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革中，要特別處理好監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)委等部門之間的職能分工和關(guān)系。

　　(七)抓住十九大召開的有利時機(jī)，深化國家行政管理體制改革

　　2017年，黨的十九大即將召開，并產(chǎn)生以習(xí)近平同志為核心的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體，按照慣例，在隨后的2018年政府換屆時，國務(wù)院也將相繼推出有關(guān)政府改革的重要舉措。我們建議，2017年在黨的十九大以及隨后的國家行政管理體制改革的布局上，除了繼續(xù)深入推進(jìn)簡政放權(quán)、深化“放管服”改革外，應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)。根據(jù)我國政府行政管理體制中存在的突出問題，建議在以下兩個基本方面進(jìn)行改革的突破：

　　第一，在國務(wù)院大部制機(jī)構(gòu)改革上邁出更大的步伐，從體制上鞏固簡政放權(quán)、審批制度改革的成果。

　　政府機(jī)構(gòu)改革涉及到減少機(jī)構(gòu)、人員和領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位，動的是行政機(jī)構(gòu)既得利益群體的切身利益，是政府的自我革命，歷來是件最難的事情，并且機(jī)構(gòu)改革的效果容易反彈，改革開放近四十年了，我國政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行過無數(shù)次，其中在1998年的改革中，國務(wù)院機(jī)構(gòu)減少三分之一，人員減少50%，改革力度之大，前所未有，但最終也未能走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環(huán)。當(dāng)前我國各級政府機(jī)構(gòu)龐大，財(cái)政供養(yǎng)人口太多，政府運(yùn)行成本過高，財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，進(jìn)一步精簡機(jī)構(gòu)、深化大部制改革，也是深化行政管理體制改革的重要任務(wù)，而且隨著這些年行政審批制度的改革，大量的原為政府管理的事務(wù)被取消，也為進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)造了較好的環(huán)境，同時也是鞏固簡政放權(quán)、審批制度改革成果的需要。2009年深圳市在國家有關(guān)部門的指導(dǎo)下，進(jìn)行過以大部制為主的機(jī)構(gòu)改革，2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中也按大部制原則進(jìn)行過改革和整合。這些改革在實(shí)踐中既有成功的一面，也存在著一些不足，無論成功或不足都為國家進(jìn)一步深化大部制改革進(jìn)行了有益探索。

　　進(jìn)行國務(wù)院機(jī)構(gòu)大部制改革的深化和完善，是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作，需要大量的調(diào)查研究和系統(tǒng)設(shè)計(jì)、綜合分析和比較研究。本報告尚不具備提出完整科學(xué)的國務(wù)院大部制改革方案的能力和條件，只提出粗淺的建議和意見，供有關(guān)方面參考：

　　——將現(xiàn)有農(nóng)業(yè)部、水利部和國家林業(yè)總局合并，成立國家“農(nóng)林水利部”。

　　——將科技部與教育部合并，成立教育科學(xué)部，科技部原有的科技管理職能劃歸工信部，撤銷國家知識產(chǎn)權(quán)局，原知識產(chǎn)權(quán)局并入教育科學(xué)部。

　　——撤銷國家統(tǒng)計(jì)局，原國家統(tǒng)計(jì)局并入國家發(fā)改委。

　　——將國家新聞出版廣電總局、國家體育總局、國家旅游局和國家文物局，并入文化部。

　　——將財(cái)政部與國稅局合并，成立財(cái)政稅務(wù)部。

　　——將人力資源與社會勞動保障部與民政部合并，成立社會工作部。

　　——將國家宗教事務(wù)管理局、國務(wù)院僑辦、港澳辦、臺辦并入國家民委，重組為港澳臺僑和民族宗教事務(wù)委員會。

　　——將國家工商總局、國家質(zhì)監(jiān)總局、食品藥品監(jiān)管局合并組建國家市場秩序監(jiān)督管理局。

　　——將國務(wù)院發(fā)展研究中心、國務(wù)院研究室及參事室整合為國家戰(zhàn)略研究中心。

　　——將銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會，合并成國家金融監(jiān)管委員會。

　　第二，進(jìn)一步探索推行政府內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互分工制約的運(yùn)行機(jī)制。

　　政府內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的改革是行政體制改革的重要組成部分，對于提高決策科學(xué)性，增強(qiáng)執(zhí)行力和政府效率，加強(qiáng)對政府內(nèi)部的監(jiān)督具有十分重要的意義。政府內(nèi)部實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制約的改革，早在2003年深圳就提出來了，并且在2009年深圳大部制改革中，作為重要原則付諸了實(shí)踐，經(jīng)過這些年的實(shí)踐，深圳大部制改革有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有不成功或者失敗的方面，但作為行政體制內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制改革的方向，行政三分制還是應(yīng)當(dāng)肯定的，應(yīng)該繼續(xù)試驗(yàn)和探索。

　　根據(jù)深圳的實(shí)踐，行政三分制改革探索中，首先要進(jìn)一步增強(qiáng)政府決策部門的協(xié)調(diào)能力和權(quán)威性，界定決策單位與執(zhí)行單位之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，并主要通過績效考核而不是靠提高行政級別或高配干部來增強(qiáng)決策的有力執(zhí)行。其次在執(zhí)行層次，要打破行政體制的內(nèi)部以及事業(yè)單位的壟斷，引入社會資源，鼓勵社會參與，發(fā)揮競爭機(jī)制，完善政府提供公共服務(wù)的招投標(biāo)制度，調(diào)動各方資源和積極性，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給效率和供給質(zhì)量。再次要繼續(xù)完善監(jiān)督機(jī)制，除了發(fā)揮好監(jiān)察、審計(jì)以及各部門內(nèi)部的內(nèi)設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的作用外，完善社會監(jiān)督，尤其是輿論監(jiān)督是大勢所趨。

　　(八)創(chuàng)新、完善黨的執(zhí)政方式，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化

　　根據(jù)十八屆三中全會決定，新時期全面深化改革的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而中國共產(chǎn)黨既是實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)者，又是國家治理體系的最重要組成部分，因此全面深化改革和全面從嚴(yán)治黨，都要求進(jìn)一步創(chuàng)新完善黨的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)體制，提高黨的執(zhí)政效能，形成完善的國家各個領(lǐng)域的正常運(yùn)行秩序，推進(jìn)國家治理體系和能力的現(xiàn)代化。

　　中國共產(chǎn)黨在新中國成立以來，對黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制進(jìn)行了幾十年的探索，積累了很多成功經(jīng)驗(yàn)，形成了一套獨(dú)特的執(zhí)政方式，領(lǐng)導(dǎo)中國人民取得了改革開放和社會主義建設(shè)的偉大成就。但是，在探索過程中，也經(jīng)歷過嚴(yán)重的坎坷，也有過深刻的教訓(xùn)，與實(shí)現(xiàn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的要求相比，在執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制上，還有明顯的缺陷，尤其在黨組織和國家政權(quán)的關(guān)系、黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系等方面，仍需要進(jìn)一步在實(shí)踐上加以探索和創(chuàng)新。探索和創(chuàng)新的目的是為了更好發(fā)揮黨在國家發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)作用，而不是否定和削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。通過創(chuàng)新和探索，更好地認(rèn)識政黨執(zhí)政的基本規(guī)律，理順黨組織和國家權(quán)力的關(guān)系，使國家權(quán)力結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)暢順，從而使黨更好地科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政、長期執(zhí)政。為此，我們提出以下幾點(diǎn)建議：

　　第一， 在處理黨組織和國家機(jī)關(guān)的關(guān)系上，中央與地方需要有所區(qū)別。

　　為了加強(qiáng)黨中央的最高領(lǐng)導(dǎo)，在中央層面需要黨的最高機(jī)構(gòu)成員分別擔(dān)任國家各個部門機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，以保證黨的執(zhí)政在中央國家政權(quán)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)作。但在地方，省、市、縣系統(tǒng)不必職務(wù)分任，應(yīng)減少地方黨委兼任地方系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的數(shù)量，逐步樹立政府部門的法定權(quán)威并依法協(xié)調(diào)部門之間的關(guān)系，強(qiáng)化政府職能部門依法履職的能力，努力達(dá)到精干高效、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。當(dāng)前，一些地方黨委常委中將近一半在政府兼職，包括以政府黨組成員的名義，直接參與市政府領(lǐng)導(dǎo)分工，這種方式既影響了政府正常的運(yùn)作，又大大增加了政府系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，增加扯皮推諉，加大協(xié)調(diào)難度，降低了政府效率，應(yīng)當(dāng)引起中央的關(guān)注，并予以糾正。

　　第二， 減少各種臨時性工作機(jī)構(gòu)，使黨的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)納入法制化范疇，逐步建立起人大、政府等各系統(tǒng)法制化正常運(yùn)轉(zhuǎn)秩序。

　　多年來，中央和國務(wù)院多次對各種臨時性工作小組，如領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、聯(lián)席會議、辦公室等進(jìn)行清理，但始終難以真正解決臨時工作機(jī)構(gòu)過多、過泛的狀況，一些臨時工作機(jī)構(gòu)嚴(yán)重干擾了國家機(jī)關(guān)正常的運(yùn)作秩序。究其原因，既有工作機(jī)制和工作方式問題，也有領(lǐng)導(dǎo)體制問題。因此，建議除少數(shù)確實(shí)需要通過領(lǐng)導(dǎo)小組的形式如中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組等，加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)外，絕大多數(shù)應(yīng)清理撤銷。同時，即使確有必要成立的小組、聯(lián)席會議等，也只能是一種過渡性的舉措，目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是通過健全和完善黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，解決一些重要領(lǐng)域的重大問題。

　　第三， 規(guī)范各地政府黨組織與“一府兩院”的關(guān)系，提高政府的行政效率和司法公正性。

　　“一府兩院”是國家政治體制的重要組成部分，“一府兩院”向產(chǎn)生它的人民代表大會負(fù)責(zé)，各級地方黨委與“一府兩院”是政治領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，按照實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的要求，黨應(yīng)該依法執(zhí)政，政府應(yīng)該依法行政，檢察院和法院依法行使司法職能，不受任何其他組織和個人的干擾。地方黨委和黨委工作部門不能替代政府和司法機(jī)關(guān)，實(shí)施具體的行政行為和司法行為，不插手具體的行政和司法事務(wù)。這樣做不僅不會損害黨的領(lǐng)導(dǎo)，相反，“一府兩院”越能依法獨(dú)立行使職能，黨的執(zhí)政效率越高，越能提高黨的執(zhí)政合法性。

　　第四， 選擇個別地區(qū)進(jìn)行改善創(chuàng)新黨的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)體制的試點(diǎn)。

　　(九)遵循改革工作規(guī)律，調(diào)整改革工作的策略方式

　　新時期全面深化改革已經(jīng)進(jìn)行快四年了，很多改革取得了階段性成果，但從改革的全局來看，改革落實(shí)不力仍然是當(dāng)前影響全面深化改革工作全局的最突出問題。

　　全面深化改革不落實(shí)的問題，我們在《2015中國改革報告》中已經(jīng)做了全面分析，并提出了具體建議，已經(jīng)引起黨中央、國務(wù)院有關(guān)方面的重視，本報告在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步補(bǔ)充提出三點(diǎn)具體意見和建議，供有關(guān)方面參考。

　　第一，調(diào)整改革工作策略，取消各項(xiàng)改革試點(diǎn)的審批機(jī)制，建立經(jīng)常性改革試驗(yàn)探索機(jī)制。

　　新時期全面深化改革工作的策略和方式，在參考改革開放經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，更加重視頂層設(shè)計(jì)，用系統(tǒng)工程的思維，對全面深化改革從三中全會決定的頂層設(shè)計(jì)開始，由中央和國家各部門具體進(jìn)行各個領(lǐng)域改革的建設(shè)設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)以及建設(shè)施工方案設(shè)計(jì)，通過中央、國務(wù)院出臺的幾百項(xiàng)改革方案和上千項(xiàng)改革任務(wù)，確定了新時期全面深化改革的路線圖，以及改革項(xiàng)目完成的時間表。同時要求各地按照這些路線圖、時間表以及改革方案確定的內(nèi)容嚴(yán)格執(zhí)行，不得搶跑，不得越位，需要試點(diǎn)的改革項(xiàng)目，由中央和國家有關(guān)部門劃定試點(diǎn)的范圍和批準(zhǔn)試點(diǎn)的單位，并且建立嚴(yán)格的督查、問責(zé)機(jī)制，以期達(dá)到確保改革落地的目標(biāo)。

　　新時期全面深化改革的工作思路當(dāng)然有一定的合理性，尤其是對于一部分操作性強(qiáng)的、微觀的、基層的具體改革項(xiàng)目來講也是可行的。但是這種改革方式的成功是建立在兩個假定的基礎(chǔ)上：一是改革方案，即改革設(shè)計(jì)是一個完美的、理想的，既符合改革大方向，又符合全國各地實(shí)際的“施工藍(lán)圖”;二是改革方案即“施工藍(lán)圖”在實(shí)施過程中沒有遇到新情況、新問題，不需要對改革方案進(jìn)行調(diào)整、完善和修正。但是事實(shí)上，根據(jù)幾十年中國改革的實(shí)踐來看，重大改革要取得真正的成功很難達(dá)到這兩個假定，中國經(jīng)濟(jì)、社會、文化、政治情況錯綜復(fù)雜，全國各地的情況千差萬別，改革過程中隨時會遇到新情況、新問題，重大改革的完美理想的“施工圖”是不大現(xiàn)實(shí)的，重大的真正的改革在很大程度上是在明確改革大方向的指導(dǎo)下，是一個不斷試驗(yàn)、探索、甚至“試錯”的過程，是一個探索未知并將未知轉(zhuǎn)化為已知的過程。在改革實(shí)踐中，基層和群眾隨時需要對改革方案中確定的“做什么”“怎么做”做出調(diào)整和修正。因此，改革要取得成功，只能是在確定大方向和基本原則的前提下，通過允許和鼓勵基層和群眾不斷解放思想、敢于探索、勇于試錯、敢于突破，來實(shí)現(xiàn)的過程。從這個角度來看，當(dāng)前全國深化改革中，一些重要改革由國家有關(guān)部門劃定試點(diǎn)范圍，審批確定試點(diǎn)單位的工作策略和方式需要進(jìn)一步適當(dāng)修正和調(diào)整。

　　這些年在改革實(shí)踐中，幾乎每個領(lǐng)域，國家每個部門都設(shè)立批準(zhǔn)了一批試點(diǎn)，有的對試點(diǎn)項(xiàng)目還給予了一些優(yōu)惠政策和便利條件，而對絕大多數(shù)的地區(qū)和群眾來講，在此期間，只能觀望等待少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，個別為了取得試點(diǎn)的好處不得不去“跑部前進(jìn)”“跑省前進(jìn)”，這種方式的改革工作弊大于利，既不利于調(diào)動基層和群眾改革的積極性，也耽誤了改革的有效時機(jī)。因此，我們建議，除了極少數(shù)事關(guān)全國全局和長遠(yuǎn)的改革項(xiàng)目由中央和國務(wù)院批準(zhǔn)試點(diǎn)外，對絕大多數(shù)的改革項(xiàng)目，一律放開試點(diǎn)權(quán)的審批或核準(zhǔn)，國務(wù)院各部門和省級地方政府原則上不設(shè)立改革項(xiàng)目試點(diǎn)的審批權(quán)，如國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府確實(shí)需要掌握改革進(jìn)度的，改革探索單位只需向有關(guān)部門備案登記即可，這樣使改革項(xiàng)目試驗(yàn)探索是常態(tài)，經(jīng)過批準(zhǔn)才能試點(diǎn)的是個案，從而建立起常規(guī)性的“自主改革試驗(yàn)”的工作機(jī)制，鼓勵全國各地各個方面的地方政府、基層組織和廣大群眾按照中央和國務(wù)院確定的改革方案，大膽試驗(yàn)，勇于探索，形成類似上世紀(jì)八十年代那種改革爭先恐后、敢想敢干、生氣蓬勃、波瀾壯闊的改革局面。

　　在各個地方和基層改革的試點(diǎn)、試驗(yàn)探索后，對地方及基層的改革試驗(yàn)要及時評估，評估其合理性和合法性，對于一些合理“不合法”的改革，應(yīng)盡快修改有關(guān)法律法規(guī)，在有關(guān)法律法規(guī)未修改前，可以允許地方和基層在試驗(yàn)中對現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行突破，涉及到法律法規(guī)突破的改革試驗(yàn)，可上報國家有關(guān)部門或地方立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案，通過這種工作機(jī)制，處理好改革與現(xiàn)行法律法規(guī)的沖突和矛盾。

　　第二，調(diào)整改革節(jié)奏，在一定時期內(nèi)不再出臺或少出臺改革方案，改革工作主要抓好落實(shí)，務(wù)求實(shí)現(xiàn)改革突破。

　　這幾年中央和國家有關(guān)部門在改革工作部署上，面廣、點(diǎn)多、線長、重點(diǎn)不突出。黨中央和國務(wù)院有關(guān)部門下發(fā)的改革項(xiàng)目就有幾百項(xiàng)，地方層層加碼，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會、文化、黨建等諸多方面，到基層大量的改革方案和措施，基層干部眼花繚亂，手足無措，疲于應(yīng)付，改革的會議多、文件多、方案多、口號多、督查多，口號喊得震天響，但雷聲大、雨點(diǎn)小，甚至改革督查有時也變成走走過場，表面上熱熱鬧鬧，實(shí)際上改革并無落地，這種狀況在一些地區(qū)干部和群眾中，幾乎都心知肚明，成為常態(tài)。

　　為了切實(shí)改變這種狀況，建議從2017年起，除中改辦和國務(wù)院出臺少量的改革方案外，中央和國務(wù)院有關(guān)部門和各級地方政府原則上不再出臺新的改革方案，并且對近幾年已經(jīng)出臺的幾百項(xiàng)改革方案，進(jìn)行分類分析，抓住重點(diǎn)領(lǐng)域的重要改革，集中精力，抓好落實(shí)，并取得突破性進(jìn)展。

　　第三，以機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)工資薪酬改革為突破，加強(qiáng)對改革的激勵機(jī)制，解決好改革的動力問題。

　　當(dāng)前改革的局面是各級壓力大、動力不足，從地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部到基層普通公務(wù)員，從教育系統(tǒng)的教師到醫(yī)務(wù)系統(tǒng)的醫(yī)護(hù)人員，從司法系統(tǒng)的法官、檢察官到國有企業(yè)內(nèi)部高級管理人員，普遍缺乏改革的動力，干的少、看的多，使很多重要的改革難以實(shí)質(zhì)性落實(shí)下去。解決改革的動力，說一千道一萬，除對少數(shù)高級領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)調(diào)“四個意識”外，對絕大多數(shù)的人來講，除了加強(qiáng)思想教育，提倡奉獻(xiàn)精神外，根本的還是物質(zhì)利益的動力，因此，建議從改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)工資薪酬制度入手，解決好不同群體的改革動力問題。

　　首先，應(yīng)該提高公務(wù)員的工資和待遇，調(diào)動公務(wù)員參與和推動改革的積極性，使公務(wù)員能夠合理分享改革和發(fā)展的成果。公務(wù)員隊(duì)伍是從事公共管理的決策和執(zhí)行的一個特殊職業(yè)群體，與社會群體一樣，有自己的合理利益訴求。這些年來，一方面各級財(cái)政供養(yǎng)人口過多，另一方面很多地方公務(wù)員的實(shí)際待遇在下降，同時責(zé)任和風(fēng)險在加大，因此造成公務(wù)員隊(duì)伍普遍存在不作為現(xiàn)象，并且人員在流失，效率在降低，嚴(yán)重影響了改革和發(fā)展的需要。因此，各級政府一方面應(yīng)該精簡機(jī)構(gòu)和人員，壓縮財(cái)政供養(yǎng)人口的數(shù)量;另一方面也應(yīng)該合理提高公務(wù)員的工資和待遇，使廣大公務(wù)員在辛勤勞動、盡職盡責(zé)的同時，得到合理的報酬，享受體面的生活。提高公務(wù)員待遇，不僅有利于改革和發(fā)展，還有利于防止公務(wù)員隊(duì)伍腐敗和權(quán)力的濫用。

　　其次，從提高司法、教育和衛(wèi)生系統(tǒng)三類人員的工資和待遇，實(shí)行年薪制入手，推動司法、教育、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的重點(diǎn)改革。應(yīng)參照細(xì)分市場同類人員的薪酬待遇，保障司法、教育和醫(yī)療衛(wèi)生人員的合理待遇和應(yīng)有尊嚴(yán)，守住社會公平正義的三條底線，提升人民群眾對司法、教育、醫(yī)療衛(wèi)生改革的獲得感。其中在司法系統(tǒng)，在推進(jìn)員額制司法改革的同時，應(yīng)參照執(zhí)業(yè)律師的收入水平，盡快實(shí)現(xiàn)法官、檢察官的年薪制，保證司法人員體面生活，促進(jìn)司法公正。在教育系統(tǒng)提高教師的待遇，有利于教育均等化改革措施的落地，對通過輪崗交流到薄弱學(xué)校的校長、教師，可以享有更為優(yōu)厚的待遇。在醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)，通過提高醫(yī)務(wù)人員的工資待遇，有利于解決“大處方”“大檢查”等不合理診療頑疾，有利于解決醫(yī)務(wù)人員收受紅包的不正之風(fēng)，減輕人民群眾看病貴、看病難的問題，等等。

　　再次，要進(jìn)一步完善國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的薪酬制度，提高國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人薪酬水平，調(diào)動參與推動國有企業(yè)改革的積極性，推動國有企業(yè)各種方案的落地。前幾年國家出臺的對央企領(lǐng)導(dǎo)薪酬制度的改革，雖然對遏制少數(shù)央企尤其是金融系統(tǒng)央企領(lǐng)導(dǎo)人過高的薪酬水平有積極作用，但整個方案矯枉過正，造成絕大多數(shù)國務(wù)院國資委所屬央企領(lǐng)導(dǎo)人薪酬水平過低，嚴(yán)重影響了國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人改革和發(fā)展國有企業(yè)的積極性，并造成嚴(yán)重的國有企業(yè)優(yōu)秀人才流失現(xiàn)象，對國有企業(yè)的改革和發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。建議國務(wù)院國資委對這項(xiàng)改革進(jìn)行總結(jié)和反思，實(shí)事求是地對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的薪酬制度改革進(jìn)行調(diào)整和完善，參照市場水平提高國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的薪酬水平，調(diào)動廣大國企領(lǐng)導(dǎo)人參與和推動國企改革的積極性，改變國有企業(yè)改革“政府在忙，企業(yè)在等”的局面。

　　此外，在加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)的同時，要重構(gòu)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的保障激勵機(jī)制，以調(diào)動他們推動改革的積極性。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是高級干部的激勵保障機(jī)制應(yīng)有別于普通公務(wù)員和事業(yè)單位人員，在保障一定的工資福利待遇的同時，應(yīng)適當(dāng)強(qiáng)調(diào)社會責(zé)任、公益精神和奉獻(xiàn)精神，以“強(qiáng)奉獻(xiàn)+強(qiáng)保障+適度激勵”為主線，綜合考慮多種因素，采取多種措施，系統(tǒng)設(shè)計(jì)黨政領(lǐng)導(dǎo)的激勵機(jī)制。(摘自《2016中國改革報告》)

　　[1]數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計(jì)局和人民銀行網(wǎng)站。