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　　(一)改革觀念的破題

　　與我國(guó)行政類事業(yè)單位相似，國(guó)外也大量存在著這種輔助、協(xié)助或代表政府完成或履行一定公共職能的組織機(jī)構(gòu)。經(jīng)合組織的研究成果表明，政府機(jī)構(gòu)正越來(lái)越多地通過(guò)分散化和多樣化的組織形式來(lái)確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，并將這些組織形式具體劃分為政府部門、部門代理機(jī)構(gòu)、公法行政實(shí)體和私法實(shí)體等。[7]可見(jiàn)，我國(guó)目 前對(duì)行政類事業(yè)單位主要回歸政府機(jī)構(gòu)的改革設(shè)計(jì)顯然過(guò)于單一，在實(shí)踐運(yùn)行中也被證明缺乏可操作性。追根究底是由于現(xiàn)有的改革理念存在偏差，不足以同時(shí)解決、或沒(méi)有試圖同時(shí)解決行政類事業(yè)單位的改革和發(fā)展問(wèn)題。

　　從來(lái)源上看,承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位大多來(lái)源于兩種情況：一是在歷年的行政機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，由于片面強(qiáng)調(diào)壓縮行政機(jī)構(gòu)數(shù)量和行政編制數(shù)量，從而把原本是行政機(jī)構(gòu)的列入事業(yè)編制、事業(yè)機(jī)構(gòu)。這往往導(dǎo)致許多被精簡(jiǎn)或裁編的政府職能或人員被分流到事業(yè)單位，或者是政府部門通過(guò)事業(yè)編制增加工作人員，甚至把事業(yè)單 位當(dāng)作創(chuàng)收的工具。第二種情況是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入，一些公共職能的履行需要更具靈活性和專業(yè)性的組織機(jī)構(gòu)，而非傳統(tǒng)的官僚制組織來(lái)完成，因此在設(shè)計(jì)和成立時(shí)專門使用事業(yè)編制和事業(yè)機(jī)構(gòu)?？梢?jiàn)，行政類事業(yè)單位一方面主要源于歷年行政改革片面強(qiáng)調(diào)“精簡(jiǎn)、縮編和限制”的改革導(dǎo)向，一方面源于社會(huì)發(fā)展的需 求。因此，借鑒和參考國(guó)外新公共管理和新公共服務(wù)的理念，行政類事業(yè)單位的改革觀念應(yīng)實(shí)現(xiàn)從機(jī)構(gòu)、人員和編制的精簡(jiǎn)，轉(zhuǎn)向根據(jù)其工作目標(biāo)和工作流程的系統(tǒng)再造;從為了減輕財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)，避免人浮于事的“縮編”邏輯，轉(zhuǎn)向事權(quán)、責(zé)權(quán)、財(cái)權(quán)對(duì)等、明確的“分權(quán)”邏輯;從形式上限制組織規(guī)模，轉(zhuǎn)向在科學(xué)的組織分 化和分工基礎(chǔ)上的權(quán)責(zé)疏導(dǎo)、利益疏導(dǎo);從行政職能的簡(jiǎn)單回歸、行政機(jī)構(gòu)的再膨脹，轉(zhuǎn)向在對(duì)此類單位的社會(huì)功能進(jìn)行重新梳理和定位基礎(chǔ)上的組織形式和運(yùn)行機(jī) 制創(chuàng)新。

　　(二)分類標(biāo)準(zhǔn)的破題

　　從我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局來(lái)看，首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深化要求充分釋放教、科、文、體、衛(wèi)等社會(huì)文化事業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力和社會(huì)創(chuàng)新力;其次，行政改 革的深化要求各級(jí)政府適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，以增進(jìn)和保障公共利益和公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)為己任，以推進(jìn)政府和社會(huì)之間的適度分權(quán)、增強(qiáng)社會(huì)自主性為主線重構(gòu)公共物品供給體系，從而為構(gòu)建服務(wù)型政府、強(qiáng)化政府的執(zhí)政能力奠定堅(jiān)實(shí)的后盾。行政類事業(yè)單位改革實(shí)際上就是與這兩種改革導(dǎo)向相協(xié)調(diào)的過(guò)程。因此，不 僅要通過(guò)提升傳統(tǒng)的事業(yè)單位組織服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自覺(jué)性和綜合能力，不斷地為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入新的活力和經(jīng)濟(jì)生長(zhǎng)點(diǎn);而且要結(jié)合新公共管理和公共服務(wù)理 念創(chuàng)新事業(yè)單位管理模式和運(yùn)行機(jī)制，以保障公共物品的有效供給為目標(biāo)前提，加強(qiáng)對(duì)各類事業(yè)單位行為的規(guī)范化治理和監(jiān)管。另外，可以考慮在條件成熟的領(lǐng)域，本著高效、便捷、公正公平的原則，通過(guò)建構(gòu)和完善自由競(jìng)爭(zhēng)、有序互動(dòng)的機(jī)制，鼓勵(lì)非營(yíng)利、公立和私立組織等多種組織形式參與到公共執(zhí)法和公共管理等公共治 理活動(dòng)中來(lái)，以增加這類產(chǎn)品和服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性和靈活性。

　　綜合以上分析，行政類事業(yè)單位分類標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)要完成以下四個(gè)轉(zhuǎn)向：首先，從根據(jù)原單位的行政歸屬，如國(guó)家直屬、地方政府或各個(gè)職能部門直屬、附屬的實(shí)然分類，轉(zhuǎn)向原單位能做什么、讓原單位做什么，以及如何做的應(yīng)然分類。其次，由完全財(cái)政保障、部分財(cái)政保障的“財(cái)政保障分類”，轉(zhuǎn)向財(cái)政為事不為人(機(jī)構(gòu))的分類。前一種分類保障的是特定組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行、體制內(nèi)人員的利益，以及生產(chǎn)方式的單一性;后一種分類強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金保障事情的運(yùn)轉(zhuǎn)、保障科學(xué)高效、保障公平正義、保障特定消費(fèi)人群的受益性，以及保障產(chǎn)品的特定性等。再次，從以原單位與政府的關(guān)系為分類基點(diǎn)，轉(zhuǎn)向以原單位與社會(huì)的關(guān)系為分類基點(diǎn)，即不應(yīng)以原單 位是否為政府服務(wù)，而應(yīng)考察在特定的社會(huì)發(fā)展階段由公權(quán)力和公共組織來(lái)實(shí)現(xiàn)某種社會(huì)功能的必要性。也就是說(shuō)，對(duì)行政類事業(yè)單位的去留，重要的不是政府的需要而是社會(huì)的需要。第四，從對(duì)分類標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、靜止、自上而下的單位一化設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)向根據(jù)各地區(qū)、各行業(yè)發(fā)展情況進(jìn)行多樣化、連續(xù)化、多方參與論證的系統(tǒng)化設(shè) 計(jì)。也就是說(shuō)，為了解決哪些單位應(yīng)屬于行政類事業(yè)單位的應(yīng)然問(wèn)題，不僅要從動(dòng)態(tài)發(fā)展的視角考察原單位是否承擔(dān)著某些不可替代的社會(huì)功能，還要分析這類功能繼續(xù)由原單位履行的充分必要性。為了解決第一個(gè)問(wèn)題需要對(duì)公共物品和公共需求的相關(guān)理論進(jìn)行系統(tǒng)分析，并在此基礎(chǔ)上提煉一級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn);為了解決第二個(gè)問(wèn)題需要對(duì)相關(guān)的組織理論進(jìn)行系統(tǒng)分析，并在此基礎(chǔ)上提煉二級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)。其中，一級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)是二級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值依據(jù)和前提，二級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)是一級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)在組 織行為和實(shí)踐運(yùn)行中的具體體現(xiàn)。

　　(三)路徑選擇的破題

　　2005年7月18日，按照《關(guān)于啟動(dòng)海淀區(qū)深化行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》，北京市海淀區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)正式成立。區(qū)衛(wèi)生局所屬的22家醫(yī)院，區(qū) 衛(wèi)生學(xué)校、區(qū)衛(wèi)生局醫(yī)院管理服務(wù)中心、區(qū)衛(wèi)生人才服務(wù)中心，區(qū)文化委所屬的區(qū)圖書(shū)館、博物館等29個(gè)承擔(dān)公共服務(wù)職責(zé)的事業(yè)單位都統(tǒng)一納入公共服務(wù)委員會(huì) 管理(相關(guān)利益主體的關(guān)系調(diào)整見(jiàn)圖1)。2012年8月28日，西苑醫(yī)院與北京市海淀區(qū)衛(wèi)生局、海淀區(qū)政府公共服務(wù)委員會(huì)簽署全面戰(zhàn)略合作備忘錄，合作內(nèi)容包括共同在海淀區(qū)蘇家坨地塊建設(shè)一所具有中醫(yī)藥特色的醫(yī)院，探索新的醫(yī)院管理模式，為社區(qū)居民提供更好的中醫(yī)藥特色社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)等。2013年7月30 日，為了更好地提供政府信息公開(kāi)服務(wù)，提高政府工作的透明度，海濱區(qū)公共委公布了《海淀區(qū)政府公共服務(wù)委員會(huì)政府信息公開(kāi)指南》。

　　今后行政執(zhí)行類事業(yè)單位改革的重點(diǎn)：一是要打破事業(yè)單位傳統(tǒng)上大一統(tǒng)的管理體制，通過(guò)組織形式和運(yùn)行機(jī)制的再造與創(chuàng)新，將“事業(yè)單位”轉(zhuǎn)換為兼容社 會(huì)機(jī)制，社會(huì)機(jī)制為主、國(guó)家機(jī)制為輔，以及國(guó)家機(jī)制為主、社會(huì)機(jī)制為輔的公法行政實(shí)體。二是要結(jié)合“構(gòu)建服務(wù)型政府”、“推進(jìn)大部制改革”等行政改革的進(jìn) 程，逐步加強(qiáng)對(duì)兼容國(guó)家機(jī)制和社會(huì)機(jī)制，或主要依靠國(guó)家機(jī)制運(yùn)行的“部門代理機(jī)構(gòu)”的規(guī)范化治理。