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　　一直以來，金融監(jiān)管體制改革都是各方關心的焦點議題。我國的“十三五”規(guī)劃《綱要》已明確要求，以加強宏觀審慎管理、統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、建立功能監(jiān)管和行為監(jiān)管框架為重點，進一步改革金融監(jiān)管體系。中國金融論壇近期發(fā)布的2017年重點研究指引進一步指出，應改革并完善適應現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架，以加強金融宏觀審慎管理為核心推進金融監(jiān)管體制改革，強化穿透式監(jiān)管和功能監(jiān)管，在厘清發(fā)展與監(jiān)管職能基礎上完善中央和地方金融管理體制。

　　針對當前國際金融發(fā)展大趨勢和國內(nèi)形勢及“十三五”規(guī)劃的部署，我國推進金融監(jiān)管體制改革需要做哪些準備工作?就此，本報記者近日專訪了清華大學五道口金融學院院長助理、昆吾九鼎金融學講席教授田軒。

　　田軒表示，在重構(gòu)金融監(jiān)管體制的改革中，要加快研究并選擇合理的金融監(jiān)管體制模式。在確立新的金融監(jiān)管體制框架后，需要做好基礎工作，并在改革過程中穩(wěn)步推進，防范風險，結(jié)合中國實際情況，最終構(gòu)建滿足宏觀審慎、綜合監(jiān)管、功能監(jiān)管和行為監(jiān)管需求的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，實現(xiàn)我國“十三五”規(guī)劃的戰(zhàn)略部署。

　　記者：您認為當前金融監(jiān)管體制改革最迫切需要做的是什么?

　　田軒：當前我們面臨的最迫切任務是確定合理的金融監(jiān)管體制框架。2008年全球金融危機后，美國、英國、澳大利亞、歐盟等國家或地區(qū)都在重新評估過往基于“微觀審慎”的金融監(jiān)管體系，紛紛對金融監(jiān)管體系進行改革。習近平總書記在《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的說明中指出，近來頻繁顯露的局部風險特別是近期資本市場的劇烈波動說明，現(xiàn)行監(jiān)管框架存在著不適應我國金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾。這表明中央政府已經(jīng)認識到我國金融監(jiān)管體制的問題，并快速作出了反應。

　　分業(yè)監(jiān)管與分段監(jiān)管造成監(jiān)管真空、監(jiān)管競爭和監(jiān)管套利等種種問題，需要我們重新審視原有監(jiān)管體制。借鑒國外改革實踐經(jīng)驗，加強宏觀審慎的統(tǒng)籌監(jiān)管、功能監(jiān)管和行為監(jiān)管的金融監(jiān)管體制改革才是適應現(xiàn)代金融發(fā)展的改革方向。

　　按照黨的十八大和十八屆三中、五中全會關于全面深化金融改革的重大部署，改革現(xiàn)有基于央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會和外匯局的分業(yè)監(jiān)管體制，建立以宏觀審慎管理為核心，貨幣政策、宏觀審慎管理、微觀審慎監(jiān)管“三位一體”，有效防范系統(tǒng)性金融風險的新型金融監(jiān)管體制。雖然在金融監(jiān)管體制改革上設定了明確的方向，但是，在具體的監(jiān)管模式選擇上尚未形成共識。因此，研究合理的金融監(jiān)管體制框架任務緊迫。

　　記者：我國現(xiàn)行的分業(yè)金融監(jiān)管體制具體存在哪些局限?

　　田軒：1997年亞洲金融危機后，我國建立了“一行三會”的分業(yè)金融監(jiān)管體制，對維護金融體系穩(wěn)定、保護消費者合法權益和創(chuàng)造公平競爭的金融市場環(huán)境發(fā)揮了重要作用。

　　但是，我國現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制也存在諸多局限。分業(yè)監(jiān)管與機構(gòu)監(jiān)管模式缺乏整體風險監(jiān)管理念，跨市場風險的識別、判斷和反應滯后，決策鏈條拉長，協(xié)調(diào)成本過高，加劇了金融市場系統(tǒng)性風險;分業(yè)監(jiān)管造成的監(jiān)管真空、市場分割和監(jiān)管競爭套利，加之互聯(lián)網(wǎng)信息技術的過度滲透，缺乏全局性穿透式風險監(jiān)控的監(jiān)管體制;具有順周期性、以單體金融機構(gòu)風險防范為重點的微觀審慎監(jiān)管模式與強調(diào)逆周期性、基于宏觀視角防范系統(tǒng)風險的宏觀審慎管理體系相矛盾;金融監(jiān)管與中央銀行(人民銀行)分離，宏觀審慎管理難以建立，系統(tǒng)性風險管理工具難以發(fā)揮作用。雖然在2013年經(jīng)國務院批準，由人民銀行牽頭建立了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，但協(xié)調(diào)成效有限。

　　記者：國際上有哪些金融監(jiān)管改革實踐可供參考?您認為哪種模式較為合理?

　　田軒：從國際經(jīng)驗來看，強化“宏觀審慎監(jiān)管”與加強“功能監(jiān)管”和“行為監(jiān)管”的金融監(jiān)管改革實踐為我們提供了借鑒。如美國2010年頒布《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，突出中央銀行系統(tǒng)性風險管理地位，全面檢測重要性機構(gòu)、工具和市場，成立金融消費者保護機構(gòu)，加強消費者保護;英國的英格蘭銀行設立金融政策委員會，下設審慎監(jiān)管局和獨立的金融行為局;澳大利亞設立“一行雙峰”模式，即中央銀行、審慎監(jiān)管委員會和行為監(jiān)管局的架構(gòu)。

　　根據(jù)“十三五”規(guī)劃《綱要》的部署和目標，較為合理的改革方案是參考英國模式的“央行+金融行為局”或澳大利亞的“央行+審慎監(jiān)管委員會+行為監(jiān)管局”模式。兩種模式在結(jié)構(gòu)設計上綜合了宏觀審慎管理、綜合監(jiān)管與功能監(jiān)管，不同之處在于非系統(tǒng)性重要性金融機構(gòu)微觀審慎管理的歸屬。相比英國模式，澳大利亞模式將微觀審慎管理獨立于央行設立，更具獨立性。但是，為避免監(jiān)管競爭和監(jiān)管套利，選擇英國模式的改革方案可能更具合理性，同時降低組織機構(gòu)協(xié)調(diào)成本，有利于金融體系穩(wěn)定。

　　記者：目前金融監(jiān)管體制改革有哪些基礎工作要做?

　　田軒：2017年作為“十三五”規(guī)劃實施的第二年，對規(guī)劃綱要任務的順利完成至關重要。在確立了金融監(jiān)管體制改革方向和監(jiān)管框架后，秉承先易后難、平穩(wěn)過渡的原則，我們?nèi)杂泻芏嗷A工作需要完成。

　　首先，金融監(jiān)管體制改革需要法治先行。要強化人民銀行的系統(tǒng)性風險管理及宏觀審慎管理地位，需要修訂現(xiàn)有法律，明確系統(tǒng)性風險的處置安排，并加強金融消費者保護;十八屆三中全會提出界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任，地方金融監(jiān)管機構(gòu)的法律地位、權限和監(jiān)管責任缺乏法律支撐;對于金融創(chuàng)新的法治空白，如互聯(lián)網(wǎng)金融和“影子銀行”的監(jiān)管等，及時完善立法，加強對金融行為主體和市場運行的規(guī)范;金融統(tǒng)計立法滯后，如《中國人民銀行法》賦予了人民銀行“負責金融業(yè)的統(tǒng)計”職責，但只賦予了人民銀行采集銀行業(yè)數(shù)據(jù)的權利，《保險法》、《證券法》未明確保險和證券機構(gòu)對人民銀行的報送數(shù)據(jù)義務。

　　其次，在確立金融監(jiān)管體制框架后，應由人民銀行牽頭，成立金融監(jiān)管體制改革小組。財政部、人大、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等機構(gòu)參與，制定改革的具體實施步驟，將宏觀審慎管理統(tǒng)一納入到人民銀行下管理。對系統(tǒng)性重要金融機構(gòu)，包括非銀行類證券、保險、金融控股公司以及基金進行認定，納入審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管范圍，由機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一同質(zhì)金融產(chǎn)品、業(yè)務及金融服務的行為規(guī)則和監(jiān)管標準，提高貨幣調(diào)控和金融監(jiān)管有效性。原各主管部門，如銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等負責業(yè)務發(fā)展規(guī)劃，分離發(fā)展規(guī)劃和監(jiān)管職能。

　　最后，明確劃分中央與地方金融監(jiān)管責任。地方金融監(jiān)管是我國金融監(jiān)管體系的重要組成部分，對于維護地區(qū)金融穩(wěn)定和防范區(qū)域性系統(tǒng)風險具有重要意義。在中央機關金融監(jiān)管體系的橫向改革中，不能忽視中央與地方縱向金融監(jiān)管的權責劃分。由于地方政府對金融資源的使用和風險責任不對稱，中央防范金融風險與地方經(jīng)濟發(fā)展激勵不對稱，中央與地方信息溝通不暢，影響中央監(jiān)管決策。因此，監(jiān)管權應集中于中央監(jiān)管，省級政府負責本省銀行、保險、證券等金融機構(gòu)的發(fā)展，并集中監(jiān)管地市級以下政府負責的小貸公司、融資擔保等準金融機構(gòu)發(fā)展。

　　記者：在重構(gòu)金融監(jiān)管體制的過程中有哪些風險特別值得注意?

　　田軒：在重構(gòu)金融監(jiān)管體制過程中，應特別注意系統(tǒng)性風險防范，并建立危機救助機制。因為在改革過程中，涉及監(jiān)管責任的重新劃分、部門和人員的調(diào)整、信息缺失和監(jiān)管責任缺位更容易形成監(jiān)管真空，增加了金融波動和系統(tǒng)性風險發(fā)生的可能性。因此，本著先建后撤的原則，在監(jiān)管責任尚未全部移交前，原來的監(jiān)管部門仍然承擔監(jiān)管責任，以保證金融穩(wěn)定和改革的順利進行。

　　互聯(lián)網(wǎng)金融風險是值得特別注意的。互聯(lián)網(wǎng)金融作為新興金融業(yè)態(tài)形式，對金融發(fā)展無疑具有重要的積極作用。但是，“e租寶”等互聯(lián)網(wǎng)金融風險事件表明，互聯(lián)網(wǎng)金融的潛在風險具有全局性和系統(tǒng)性特征。分業(yè)監(jiān)管、分段監(jiān)管造成的監(jiān)管空白，金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失也使得監(jiān)管機構(gòu)有心無力，無法對風險的發(fā)生、發(fā)展進行預測和控制，針對此類金融創(chuàng)新所帶來的系統(tǒng)性風險應尤為警惕。明示性救助機制缺失使得社會普遍存在剛性兌付預期，也加劇了金融風險。

　　2008年全球金融危機以來所暴露的一系列問題已證明金融監(jiān)管和金融救助是不可分割的，事前、事中監(jiān)管與事后救助相結(jié)合已成為世界各國金融監(jiān)管體制改革的核心。2005年的國有銀行股份制改造和2015年的救市表明，金融監(jiān)管與救助的分離并未導致中央銀行救助責任的消失。在當前監(jiān)管與救助相分離的背景下，各類保障基金如證券投資者保障基金、信托保障基金、保險保障基金并未表現(xiàn)出應對系統(tǒng)性風險的能力。因此，在改革過程中應當同時建立起有效的金融救助機制。