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　　現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建離不開(kāi)現(xiàn)代財(cái)政制度的強(qiáng)力支撐，財(cái)政能力是國(guó)家能力的物質(zhì)基礎(chǔ)，財(cái)政關(guān)系定義了現(xiàn)代國(guó)家中民眾與政府、各級(jí)政府之間、社會(huì)各階層之間的分配關(guān)系，財(cái)政制度成為現(xiàn)代國(guó)家制度體系中的基礎(chǔ)性制度。由此，財(cái)政分析跳脫經(jīng)濟(jì)效率分析邏輯框架，進(jìn)入國(guó)家治理和現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的敘事體系，效率與制度分析構(gòu)成現(xiàn)代財(cái)政分析的一體兩翼。從推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的大局出發(fā)，黨的十八屆三中全會(huì)高屋建瓴地提出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和支柱，要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，這意味著中國(guó)的現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)進(jìn)入新的歷史階段。距此，時(shí)間已經(jīng)過(guò)去三年多了，回眸三年多來(lái)的財(cái)政改革，可謂碩果累累。

　　首先是預(yù)算制度改革全面推進(jìn)。新修訂的預(yù)算法2015年1月1日正式實(shí)施，預(yù)算公開(kāi)制度初步建立，“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)已經(jīng)常態(tài)化。預(yù)算完整性不斷提高，“一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”四本預(yù)算組成的政府預(yù)算體系不斷完善?？缙陬A(yù)算改革正在逐步完善。新《預(yù)算法》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，與此相呼應(yīng)，2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》出臺(tái)。

　　一般性轉(zhuǎn)移支付力度加大，占比不斷上升，一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重由2013年的56.7%逐步提高至2016年的60.5%。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重不斷下降，2016年，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)量已由2013年的220個(gè)大幅壓減到94個(gè)。初步建立起規(guī)范的地方債務(wù)管理機(jī)制，做到了有法可依、有據(jù)可行。規(guī)范管理增量債務(wù)的同時(shí)，2016年繼續(xù)擴(kuò)大地方政府存量債務(wù)置換規(guī)模，降低利息負(fù)擔(dān)達(dá)到4000億元。

　　其次是稅收制度改革取得重要進(jìn)展。“營(yíng)改增”試點(diǎn)自2016年5月1日起全面推開(kāi)。服務(wù)業(yè)與制造業(yè)統(tǒng)一征收增值稅，有利于公平行業(yè)間稅負(fù)水平，有利于為企業(yè)減稅降負(fù)，2016年全年降低企業(yè)稅負(fù)5700多億元，截至2015年底，營(yíng)改增累計(jì)實(shí)現(xiàn)減稅6412億元。2017年增值稅稅率將由原有的四檔稅率減并至三檔稅率，稅制更趨簡(jiǎn)潔明晰。消費(fèi)稅改革逐步推進(jìn)，一批舊的商品從征稅名單中被剔除，新的奢侈消費(fèi)進(jìn)入。2015年5月，卷煙消費(fèi)稅調(diào)整，煙批發(fā)環(huán)節(jié)從價(jià)稅稅率提高6個(gè)百分點(diǎn)，加大校正煙草消費(fèi)行為的力度，還一定程度上促進(jìn)了財(cái)政增收。2014年年底實(shí)施煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革。2016年7月1日，資源稅從價(jià)計(jì)征改革全面推進(jìn)，水資源費(fèi)改稅從河北省開(kāi)始試點(diǎn)。環(huán)保費(fèi)改稅改革穩(wěn)步推進(jìn)，2016年9月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《環(huán)境保護(hù)稅法(草案)》進(jìn)行了初次審議，12月底，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》，這也是本屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的第一部稅收法律，也是落實(shí)稅收法定原則所邁出的堅(jiān)實(shí)一步。環(huán)保稅將發(fā)揮強(qiáng)制性、固定性和無(wú)償性三大特點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)取得新進(jìn)展。稅制改革的重頭戲——個(gè)人所得稅改革方案設(shè)計(jì)論證當(dāng)中，部分收入項(xiàng)目比如工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬等將實(shí)行按年匯總納稅;專(zhuān)項(xiàng)開(kāi)支扣除將會(huì)適當(dāng)增加。

　　中央與地方政府財(cái)政關(guān)系改革在探索中前進(jìn)。事權(quán)劃分是現(xiàn)代財(cái)政制度改革的重要邏輯起點(diǎn)，也是前置條件。2016年8月24日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，事權(quán)改革從財(cái)政事權(quán)。執(zhí)行層面，部分事權(quán)上收中央，環(huán)保執(zhí)法部門(mén)垂直改革已經(jīng)完成。收入劃分方面，增值稅改革試點(diǎn)全面推行之后，制定實(shí)施了中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案，中央分享增值稅的50%，地方按稅收繳納地分享增值稅的50%，確保地方既有財(cái)力不變，維持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力大致“五五”格局。資源稅從價(jià)計(jì)征全面推開(kāi)之后納入的礦產(chǎn)資源稅收入全部為地方財(cái)政收入;水資源稅按中央與地方1∶9的分成比例不變。2016年，中央一般公共預(yù)算收入72357億元，地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入87195億元，比重為45∶55。

　　財(cái)政制度建設(shè)取得巨大成就的同時(shí)，宏觀財(cái)政政策依舊在惠民生、補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮磐石作用。為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，中央適當(dāng)提高財(cái)政赤字率，擴(kuò)支減稅，避免經(jīng)濟(jì)失速風(fēng)險(xiǎn)。促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的財(cái)政政策取得重要成就，2016年，中央財(cái)政安排去產(chǎn)能人員分流安置資金1000億元，有力地促進(jìn)了壓減產(chǎn)能工作，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。財(cái)政資金繼續(xù)發(fā)揮惠民生、補(bǔ)短板的關(guān)鍵作用，全年財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金投入超過(guò)了1000億元，涉農(nóng)財(cái)政資金整合到位2300億元，中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金增長(zhǎng)43%，地方扶貧資金增長(zhǎng)56%，全年減少貧困人口1240萬(wàn)。

　　誠(chéng)然，現(xiàn)代財(cái)政制度改革也不是一帆風(fēng)順的。冰凍三尺，非一日之寒，某些領(lǐng)域存在的一些頑疾不可能一夜消除。譬如稅收等優(yōu)惠政策專(zhuān)項(xiàng)清理工作暫時(shí)停頓，地方對(duì)招商引資的優(yōu)惠政策有返潮的跡象。地方融資沖動(dòng)依然存在，地方發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換非一夕之功。地方稅、財(cái)政稅的改革進(jìn)展依然緩慢，房產(chǎn)稅立法依然沒(méi)有納入本屆全國(guó)人大的審議議程，地方稅收體系建設(shè)還在艱難探索中。稅收對(duì)收入分配差距的調(diào)節(jié)作用還不夠突出。通過(guò)全國(guó)人大立法的稅種還占極少數(shù)，稅收法定建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。地方財(cái)政依賴(lài)土地財(cái)政的現(xiàn)象沒(méi)有得到根本扭轉(zhuǎn)。中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系改革在三大財(cái)政制度改革中相對(duì)滯后，事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政制度建設(shè)尚在艱難調(diào)整當(dāng)中。以上種種問(wèn)題正是未來(lái)財(cái)稅改革的主攻方向。

　　展望未來(lái)，財(cái)政改革充滿(mǎn)希望，大國(guó)財(cái)政建設(shè)正在路上。作為國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)和支柱，財(cái)政不但繼續(xù)發(fā)揮著為改革破冰的尖兵作用，還在新時(shí)期的國(guó)家治理體系完善方面勇挑重?fù)?dān)，砥礪前行。作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要支柱，財(cái)政政策正在發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)之錨的關(guān)鍵作用，未來(lái)更將加強(qiáng)與貨幣政策的配合，成為宏觀經(jīng)濟(jì)的重要穩(wěn)定器。

　　(作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心信息中心研究二處處長(zhǎng)、副研究員)