夯實"天下之本" 攻堅農業(yè)供給側改革
發(fā)稿時間：2017-03-21 11:22:10 來源：《社會科學報》
“農，天下之本，務莫大焉。”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是解決我國“三農”問題，全面建設小康社會的根本要求，而農民土地權益問題則是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵。今年是推進農業(yè)供給側結構性改革的攻堅之年，在全國“兩會”上，相關話題熱度迅速升溫，成為各界矚目的焦點。
日前，由中國(海南)改革發(fā)展研究院舉辦的“建立城鄉(xiāng)一體化土地市場”專家座談會在京舉行。來自全國人大財政經濟委員會、全國人大農業(yè)與農村委員會、國家發(fā)改委體改司、農業(yè)部農村經濟研究中心等機構的專家學者，圍繞“建立全國統(tǒng)一的建設用地市場”、“征地制度改革”、“落實農民土地財產權”、“修改農村土地管理相關法律”等議題展開深入討論。
2020：城鄉(xiāng)一體化的歷史節(jié)點
中國扶貧基金會會長段應碧：農民工進城的時代已經到了拐點，無法再沿用傳統(tǒng)模式。目前進城農民工新增人數(shù)沒有增加，未來還會出現(xiàn)下降的趨勢，這需要給農業(yè)轉移人口尋找出路。隨著城市化由快速和超常發(fā)展階段進入正常和常規(guī)發(fā)展階段，下一步的發(fā)展應該轉移到農村去，這對深化農村土地制度改革和農業(yè)相關政策調整提出迫切需求。
中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林：以落實農民土地財產權為重點推動城鄉(xiāng)關系二次變革，有利于盤活農村土地資源，釋放城鄉(xiāng)一體化巨大紅利;有利于為國內過剩資本找到新的投資空間，形成農業(yè)農村發(fā)展的巨大新動能;有利于釋放經濟轉型的內需空間，為去產能、去庫存開辟巨大市場空間，這是推進農業(yè)供給側結構性改革的重大舉措。
國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶：農村改革38年來始終未能解決、也繞不開的幾個問題，對我國未來發(fā)展有至關重要的影響。一是集體產權制度與城鄉(xiāng)一體化、人的流動性之間的矛盾始終沒有解決好。二是工業(yè)化到了一定階段后，農業(yè)比較優(yōu)勢開始減退，突出表現(xiàn)在農產品價格倒掛。2004年以來，我國連續(xù)13年農產品貿易赤字，本質是資源稟賦不利，人多地少，人工和土地成本過高。未來采取什么樣的農業(yè)政策是一個重大問題。三是鄉(xiāng)村治理問題。黨組織、村民自治組織、新興勢力在農村舞臺上博弈，農村治理是未來農村改革的重頭戲。
全國人大農業(yè)與農村委員會原副主任委員尹成杰：現(xiàn)在已經到了深入推進農業(yè)市場化改革、建立城鄉(xiāng)一體化土地市場的關鍵時期。一是“十三五”時期要加快經濟轉型升級，無論是城鄉(xiāng)一體化的要求還是現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的要求，都需要推進農村土地市場和城市土地市場一體化發(fā)展;二是實現(xiàn)全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標，農村是重中之重;三是從應對國際農業(yè)競爭，提高我國農業(yè)競爭力來看，也需要打好農業(yè)市場化的牌。
中國人民大學經濟學院教授劉守英：我國經濟下行期的土地問題更加嚴峻：一是土地拉動增長的動力不足，土地經濟、土地財政難以為繼;二是土地招商引資效率開始降低，而且依靠土地招商引資的工業(yè)化模式與整個產業(yè)轉型升級日益沖突;三是土地出讓凈收益下降，地方政府已由賣地收益最大化向抵押土地收益最大化轉變，由此導致金融風險非常大;四是供地結構進一步扭曲，原來是工業(yè)用地同房地產用地的結構性問題，現(xiàn)在是基礎設施用地同整個工業(yè)用地和房地產用地的結構性矛盾，不僅導致房地產市場的扭曲，而且造成基礎設施獲得銀行抵押權在增加，政府和銀行間內部循環(huán)的問題日益嚴重;五是高土地杠桿率風險仍然存在，目前名義土地杠桿率在0.5—0.6;六是城鄉(xiāng)融合進程加快與土地制度改革嚴重滯后的矛盾突出。
清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明：地方政府為爭奪項目，廉價出讓工業(yè)用地，對房地產用地則限量供應、招拍掛出讓。這種賤賣工業(yè)用地、貴賣房地產用地的結果，使過多的土地配置給了工業(yè)，導致工業(yè)用地粗放利用;而房地產行業(yè)則用地緊缺，地價房價高漲，農民工和城鎮(zhèn)低收入居民住不起房，阻礙人口城鎮(zhèn)化進程。
盡快落實農民土地財產權是城鄉(xiāng)關系變革中的重中之重
中國國際交流中心副理事長鄭新立：以農村承包地的經營權、宅基地的使用權以及集體建設用地的經營權作為質押，撬動社會資本，引導城市高素質的勞動力，投入到農業(yè)現(xiàn)代化、新農村建設和農業(yè)基礎設施建設中，這樣農業(yè)現(xiàn)代化的進程就可以大大加快，農村的面貌會迅速改善。
中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員黨國英：目前農業(yè)成本高，按全投入口徑計算，實際上處于嚴重虧損狀態(tài)，農村居民絕對收入低，增長率放緩。落實農民土地財產權，農民建設用地的財產性收入將大幅度提高。
遲福林：我國農村改革是從解決農民與土地關系開啟的。當前，城鄉(xiāng)二元結構矛盾聚焦在城鄉(xiāng)二元土地制度上：一是城鄉(xiāng)收入差距較大的矛盾主要集中在財產性收入;二是農民土地財產權缺失限制農民工市民化的能力;三是農民土地財產權缺失制約農業(yè)現(xiàn)代化進程，造成土地閑置和資源浪費。從現(xiàn)實需求看，盡快落實農民土地財產權，盤活農村土地資源，既有利于農業(yè)轉型升級，進一步解決好農民和土地的關系，也有利于釋放人口城鎮(zhèn)化的巨大內需潛力。
尹成杰：過去關于增加農民利益和收入的問題，傳統(tǒng)的觀念是考慮承包地，但農村增產不增收的悖論始終存在。今后，農民收入中很大一部分要來自農村經營性建設用地的用益物權、財產權的實現(xiàn)，由此解決農民的收入問題。
打破城鄉(xiāng)建設用地市場分割，統(tǒng)一城鄉(xiāng)用地市場
中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副所長周天勇：農村土地不管是宅基地、林地、耕地還是經營性建設用地，都是生產和生活要素的一部分，政府對這種要素的管制越多，效率越低。除了嚴格用途和規(guī)劃管制外，改革的方向是建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場，廢除目前凡建設用地都要地方政府國土部門行政招拍掛壟斷賣地的體制，建立各級土地和房屋不動產交易市場，供需雙方掛拍交易，形成充分競爭性的市場，價格由供需撮合決定。
中國經濟改革研究基金會國民經濟研究所副所長王小魯：大量的農村宅基地閑置和集體建設用地低效率利用問題，可通過以地票制度作為中介，建立全國一體化的土地市場來解決。地票制度的完善還有很大的余地，但它提供了一個很好的思路。如果形成統(tǒng)一的地票市場，邊遠地區(qū)把土地復墾成耕地，就可以把指標賣到大城市，全國各地的農民都可以享受城鎮(zhèn)化帶來的土地增值收益，土地資源也可以得到更有效的利用，對保護耕地也是重大利好。
遲福林：一是改變同一塊土地因所有制不同、權利設置不同的格局，賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護，實現(xiàn)憲法和相關法律保障下的同地、同權;二是打破地方政府行政獨家壟斷供地的格局，盡快建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺和交易規(guī)則;三是改變農村土地承包權流轉限于集體成員內流轉的相關政策規(guī)定，簡化農村土地承包權流轉程序，提升農村土地價值、嚴格保護農民土地使用權的同時，吸引社會資本進入農村和農業(yè)。
從法律上賦予農民長期而有保障的土地使用權
蔡繼明：對現(xiàn)行《農村土地管理法》提出修改建議，一是嚴格規(guī)定政府的征地行為只限于公益性用地范圍;二是允許城市的土地保留集體所有權;三是明確農村集體土地所有權的行使主體，農民集體所有的土地由村民委員會代表全體農民行使所有權，由村集體經濟組織經營、管理，沒有村集體經濟組織的，由村委會經營管理;四是明確出于非公共利益的需要搞建設，可以使用農村集體土地;五是明確農村集體土地與國有土地同地同權同價;六是增設農村集體建設用地使用權，農村集體建設用地使用權在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，與城市國有建設用地使用權具有同等的權利，可用于工業(yè)和商業(yè)(包括房地產商品住宅)開發(fā)。
遲福林：應在法律上明確農民土地的物權屬性：一是明確農民土地用益物權主體地位;二是從法律層面落實土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變，研究土地承包關系長久不變的具體實現(xiàn)形式;三是以農村土地承包經營權登記試點為契機，解決“地證不符、四至不清、位置不明、簿記不全”等問題，為土地承包由合同管理向物權化管理轉變探索經驗;四是把家庭承包土地納入財產權法律保護范疇，賦予農村土地使用權人的土地用益物權，使其擁有對土地使用權，依法享有占有、使用、收益、繼承等權利，納入財產保護范疇。
周天勇：面對經濟增長速度持續(xù)下降，土地和住宅體制要進行大力度和突破性的改革：一是堅持土地的城鎮(zhèn)國有和農村城郊集體土地體制不變，明確法人和自然人的土地住宅財產所有權;二是土地和住宅財產所有權，可以買賣、出租、抵押、入股、繼承，具有市場經濟要素的一切權屬;三是恒產方向，取消和廢止土地財產一級使用權的年期制。
黨國英：應該盡快明確土地承包權永久不變，這有利于給農戶穩(wěn)定的預期。同時，為了促進土地流轉，土地可以給城里人流轉，流轉以后耕地漲價的80%歸流轉的農民，這樣農戶就可以放心地去流轉。對買地者來講，漲價的收益90%歸政府，從而避免買地者是為了投機而不是種地。
在兩個“嚴格”前提下，發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用
鄭新立：土地作為重要的生產要素，也應當發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，才能夠把這個資源用活、搞活、集約。一是用農村建設用地的減少來滿足城市新增建設用地的需求;二是退出宅基地和農村房產的收入，能夠支持農民工市民化;三是用農村宅基地的用益物權作為抵押，籌集資金，有利于支持農業(yè)的現(xiàn)代化;四是以農村宅基地的整理所節(jié)約的土地，除滿足城市建設用地的需要外，還有一半左右可以用來增加耕地。
遲福林：土地資源的特殊性并不排斥市場的決定性作用。在嚴格用途和嚴格規(guī)劃管制的前提下，農村土地應當發(fā)揮市場的決定性作用。實踐證明，缺少市場的土地資源配置是低效的。農民對征用土地的補償標準規(guī)定意見較大，究其原因，土地補償數(shù)額的科學確定，不在于人為主觀臆斷一個倍數(shù)，而在于找到一個動態(tài)的價值發(fā)現(xiàn)和評估機制，這一機制就是土地市場。市場是土地價值的發(fā)現(xiàn)者和確定者，土地補償應該參照土地在市場中的交易價格確定。發(fā)揮市場在農村土地資源配置中的決定性作用，關鍵是相信農民是土地財產權的堅定捍衛(wèi)者和長期利益的追求者。(曾瑤、張東生根據(jù)記錄整理)
