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　　教育是國家發(fā)展和民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。近年來，教育公平在教育政策和學(xué)術(shù)研究中升溫，并成為我國教育政策的核心價值追求。那么，在政策層面，以什么為“抓手”來促進、實現(xiàn)教育公平呢?

　　可以預(yù)判，當(dāng)前及今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，教育公平這一價值理念將是社會大眾對教育的基本而強烈的訴求，是教育政策的核心價值追求，也是政府推動教育改革的基本目標(biāo)。在教育公平價值理念的映射下，教育均衡成為促進、實現(xiàn)教育公平的策略選擇。但是，“教育均衡(發(fā)展)”概念的政策實踐指向性的價值不充分。鑒于我國教育的非均衡性主要突出表現(xiàn)在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的現(xiàn)實，以及“只有打破城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)的制度瓶頸，才能促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化”的研判，現(xiàn)階段，有必要強調(diào)“區(qū)域內(nèi)”、“城鄉(xiāng)”教育均衡發(fā)展。“區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展”這一概念或可成為實現(xiàn)教育公平價值目標(biāo)的可操作的、前瞻性的、有力的政策“抓手”。

　　“區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展”這一概念可以邏輯地解構(gòu)為“區(qū)域內(nèi)”、“城鄉(xiāng)”、“教育”、“均衡發(fā)展”四個“單元要素”。

　　“區(qū)域內(nèi)”：現(xiàn)階段的可能空間

　　在我國教育事業(yè)管理的行政區(qū)劃框架下，現(xiàn)階段，在政策層面要解決城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡問題，“區(qū)域內(nèi)”就成為了可能空間。“區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展”中的“區(qū)域內(nèi)”是指在行政區(qū)劃基礎(chǔ)之上，而又超出單純的行政區(qū)劃、地緣相鄰且在教育發(fā)展相近的地區(qū)內(nèi)。對政府而言，這就要求處理好各部門之間的關(guān)系(包括上下級、地區(qū)相關(guān)政府)，建立溝通協(xié)作機制，保證政策的一致性。

　　《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》明確要求“率先在縣(區(qū))域內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，逐步在更大范圍內(nèi)推進”。其中的“率先”和“逐步”表明“區(qū)域內(nèi)”應(yīng)是一個范圍不斷擴大的動態(tài)空間。當(dāng)前最急迫的是“縣(區(qū))域內(nèi)”的均衡，從長遠來看，要經(jīng)歷從小的局部地區(qū)內(nèi)到大的局部地區(qū)內(nèi)，再到全國范圍內(nèi)的均衡。鑒于區(qū)域間差距太大的現(xiàn)實，現(xiàn)階段，將“區(qū)域內(nèi)”作為我國城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展政策的可能空間是合適的。

　　“城鄉(xiāng)”：具體的空間維度

　　現(xiàn)實中城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出的不同形態(tài)決定了區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的三種具體空間維度。一是傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)中的“城與鄉(xiāng)”，與城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)及其“城鄉(xiāng)分治”制度相對應(yīng)。二是新態(tài)三元結(jié)構(gòu)中的“城與城中鄉(xiāng)”，是伴隨城市化進程而產(chǎn)生的新形態(tài)，這種教育的“三元結(jié)構(gòu)”本質(zhì)上是在城市內(nèi)部形成的新的城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)，其外在表現(xiàn)是城市內(nèi)部教育的雙軌制。三是“城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)”，該空間中的教育兼具城市教育和鄉(xiāng)村教育的特征，而且往往是教育政策的“冷落區(qū)”和“空白區(qū)”。

　　所以，區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的政策不僅要統(tǒng)籌當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)教育發(fā)展，縮小城市與鄉(xiāng)村的教育差距，也要統(tǒng)籌城市居民和農(nóng)民工及其子女的教育問題，縮小城市內(nèi)部“城里人”與“鄉(xiāng)下人”的教育差距，要打破城市內(nèi)部針對農(nóng)民工及其隨遷子女的教育制度歧視，還要充分觀照城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)的教育發(fā)展。

　　“教育”：應(yīng)然內(nèi)容

　　實現(xiàn)教育均衡發(fā)展需要經(jīng)歷較為漫長的過程，在教育政策的中長期規(guī)劃中，應(yīng)該統(tǒng)籌考慮各類教育內(nèi)部和各類教育間的均衡發(fā)展，可將其分為兩個維度，即同類同級內(nèi)部與各類各級之間。

　　同類同級教育的均衡發(fā)展是指各類教育各自內(nèi)部與各級別內(nèi)部的均衡發(fā)展。區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展要考慮各類教育內(nèi)部和各級別內(nèi)部在該區(qū)域內(nèi)各地區(qū)、校點、個體的均衡。我國教育包括基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育三個類別和初等教育、中等教育、高等教育三大級別，目前按需要均衡發(fā)展的迫切程度由于其規(guī)模和受眾面遞減而依次遞減，今后，國家政策要將重心依次后移。

　　各類各級教育間的均衡發(fā)展是指各類教育間以及各級教育相互間的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。目前要統(tǒng)籌謀劃各類教育間以及它們內(nèi)部各級相互間的比例協(xié)調(diào)關(guān)系，統(tǒng)籌規(guī)劃各類教育的規(guī)模和培養(yǎng)目標(biāo)，使各類各級教育的發(fā)展相互適應(yīng)。目前迫切需要解決的主要問題有：農(nóng)村幼兒園教育規(guī)模不足，農(nóng)村高中階段容量不足以及多樣化發(fā)展不夠，農(nóng)村職業(yè)教育機構(gòu)和類型不能滿足受教育者的需求等。

　　“均衡發(fā)展”：手段與目標(biāo)的統(tǒng)一

　　“均衡發(fā)展”是對事物發(fā)展過程與發(fā)展?fàn)顟B(tài)的描述。教育的均衡發(fā)展主要是在包括受教育機會、教育過程、教育結(jié)果等方面的發(fā)展過程與發(fā)展?fàn)顟B(tài)。在“區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展”的概念中，“均衡發(fā)展”既是手段又是過程，既是目標(biāo)又是理念，更是教育公平的政策價值追求所期待的結(jié)果，是過程性手段與結(jié)果性目標(biāo)的統(tǒng)一，即“用城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的手段實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)”。作為手段的均衡發(fā)展強調(diào)的是城鄉(xiāng)教育在機會分配、資源配置及使用、發(fā)展過程中的雙向溝通、資源共享、優(yōu)勢互補、互動互助;作為目標(biāo)的均衡發(fā)展強調(diào)的是縮小區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教育差距，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教育公平。

　　過程性手段的“均衡發(fā)展”是實現(xiàn)教育公平的調(diào)節(jié)手段。在政策層面，要在同等對待區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教育的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)“補償原則”，對教育弱勢地區(qū)、受教育者給予特別“關(guān)照”。教育政策要在以下方面具體行動：均衡教育經(jīng)費投入，包括生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費、生均公用經(jīng)費、基本建設(shè)與改造資金支出等;均衡辦學(xué)條件，包括學(xué)校規(guī)模、儀器設(shè)備、圖書資料、文體器材和信息化水平等;均衡人力資源，主要是師資;均衡課程、教學(xué)和教育評價，這是實質(zhì)性的、內(nèi)在的教育公平。

　　結(jié)果性目標(biāo)的“均衡發(fā)展”是指經(jīng)過過程性手段的“均衡”調(diào)節(jié)后的狀態(tài)的均衡。在促進教育公平的政策制定及其執(zhí)行的過程中，要充分認識到結(jié)果性目標(biāo)的“均衡”不是“平均”， 不是區(qū)域內(nèi)同類同級教育在各學(xué)校資源配置水平、發(fā)展水平方面的完全相同，不是限制或削弱區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校、強勢教育類型和“天才”學(xué)生的發(fā)展，而是在共同發(fā)展中相互促進，在互幫互促中不斷實現(xiàn)高位平衡。這種均衡更不是“一刀切”，要鼓勵區(qū)域內(nèi)不同學(xué)校、不同類型的教育、不同的學(xué)生根據(jù)各自的實際情況，創(chuàng)造性地探索有自己特色的發(fā)展道路。

　　“區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展”概念內(nèi)部“單元要素”之間的內(nèi)在邏輯應(yīng)該是“區(qū)域內(nèi)”的“城鄉(xiāng)”的“教育”的“均衡發(fā)展”，各“單元要素”之間在語法上存在定語修飾關(guān)系。

　　“教育”的“均衡發(fā)展”，指同類同級教育內(nèi)部和各類各級教育間在地區(qū)之間、學(xué)校之間以及個體之間，通過過程性手段的均衡在受教育機會、教育過程、教育結(jié)果等方面達到結(jié)果性目標(biāo)的均衡。“城鄉(xiāng)”的“教育均衡發(fā)展”，是指在城與鄉(xiāng)、城與城中鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)三個空間維度里的教育均衡發(fā)展。“區(qū)域內(nèi)”的“城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展”，是指在以行政區(qū)劃為主、兼顧地緣相鄰且在教育發(fā)展方面相近的地區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。

　　至此，可以將現(xiàn)階段的“區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展”的內(nèi)涵陳述為：在以行政區(qū)劃為主兼顧地緣相鄰在教育方面相近的地區(qū)內(nèi)，統(tǒng)籌考慮城與鄉(xiāng)、城與城中鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)三個空間維度，使同類同級教育內(nèi)部和各類各級教育間在地區(qū)之間、學(xué)校之間以及個體之間，通過過程性手段的均衡在受教育機會、教育過程、教育結(jié)果等方面達到結(jié)果性目標(biāo)的均衡發(fā)展。

　　作為教育公平政策“抓手”的“區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展”，其概念內(nèi)涵必然規(guī)定了當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)我國教育政策的變革路徑與目標(biāo)考量。

　　(本文系國家社科基金青年項目“西北農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)教師隊伍結(jié)構(gòu)失衡問題與破解政策體系研究”(CGA130159)階段性成果)

　　(作者單位：西北師范大學(xué)教育學(xué)院)