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　　摘 要：土地承包政策中“農(nóng)民”的長久不變，既不利于節(jié)約集約用地、城鄉(xiāng)差距縮小，也影響到全面深化改革進程。建議逐步將“三農(nóng)”政策中的“農(nóng)民”界定為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員，并深化相關(guān)改革。

　　農(nóng)民，本是一個淺顯易懂的常用名詞。但我們“三農(nóng)”政策中的農(nóng)民概念并非通常意義上的農(nóng)民，其內(nèi)涵較為豐富，體現(xiàn)了中國特色，而相關(guān)政策文件并未加以明確。其實，是否準確界定農(nóng)民，關(guān)系到“三農(nóng)”的制度設(shè)計、政策落地、深化改革，也關(guān)系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。因此，農(nóng)民界定問題是“三農(nóng)”政策的首要問題。

　　一、“農(nóng)民”界定存在的主要問題

　　主要是現(xiàn)實中“農(nóng)民”的變與土地承包政策中“農(nóng)民”的長久不變形成了矛盾。“三農(nóng)”政策的核心是農(nóng)村土地制度，農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)。而農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營權(quán)，主要限于第二輪土地承包時集體經(jīng)濟組織成員依法承包的土地，且擬在第三輪及以后土地承包中，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變，即“增人不增地、減人不減地”。但隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務(wù)工甚至落戶，有相當部分在將來也不愿返鄉(xiāng);在30年甚至更長承包期里，有許多農(nóng)民生老病亡、遷入遷出，甚至有部分人員成為機關(guān)事業(yè)單位職工、享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇、成為其他集體經(jīng)濟組織成員。因而，既有相當部分享有土地承包經(jīng)營權(quán)卻不屬于集體經(jīng)濟組織成員，也有相當部分應(yīng)該屬于集體經(jīng)濟組織成員卻不能享有土地承包經(jīng)營權(quán)。而集體所有土地本應(yīng)屬于全體集體經(jīng)濟組織成員共有，包括新出生、新遷入、派生的成員，但不包括被取消、被喪失成員資格的原成員。然后，每個集體經(jīng)濟組織成員須依法可無償?shù)爻邪?jīng)營土地、取得使用宅基地。但土地承包政策中“農(nóng)民”的長久不變，容易讓承包土地在事實上成為第二輪土地承包時的集體經(jīng)濟組織成員所有。這既與作為個體的集體經(jīng)濟組織成員對集體所有土地不具有所有權(quán)相矛盾，也與全體集體經(jīng)濟組織成員共有集體所有土地的權(quán)屬特性不相符合。

　　二、辯證看待“農(nóng)民”界定的作用

　　(一)肯定其積極作用

　　鑒于農(nóng)民工相對城鎮(zhèn)居民往往在就業(yè)技能、教育水平、家庭財產(chǎn)、享受社會保障及其他公共服務(wù)等方面有不少差距，而且要保持現(xiàn)行土地承包期政策的穩(wěn)定性，又考慮到上億農(nóng)民曾在“剪刀差”政策下支持工業(yè)、城市發(fā)展，加上城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口工作才推進不久等，讓常住城鎮(zhèn)甚至落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工群體在第二輪承包期里繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，是必要的，也很重要。這既有利于改革的穩(wěn)步推進，也有利于社會的和諧穩(wěn)定。

　　(二)負面作用不容忽視

　　1.不利于節(jié)約集約用地。若繼續(xù)保持土地承包政策中“農(nóng)民”的長久不變，即在第三輪及以后土地承包中，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變，就容易導(dǎo)致并加劇占地不均、人地分離、人地不適甚至粗放利用、土地撂荒、地力退化等問題，不利于土地的節(jié)約集約利用，進而影響糧食安全、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

　　2.進一步擴大城鄉(xiāng)發(fā)展差距。若在第三輪及以后土地承包中，在城鎮(zhèn)常住的集體經(jīng)濟組織成員仍享有土地承包經(jīng)營權(quán)，就會獲得土地流轉(zhuǎn)收益、入股分紅等。這不僅減少實際耕種經(jīng)營者的收入，增加不必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，還會導(dǎo)致這些農(nóng)村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)，形成新的城鄉(xiāng)二元體制機制，進一步擴大城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

　　3.影響全面深化改革進程。深化“三農(nóng)”改革的出發(fā)點與落腳點應(yīng)是惠及現(xiàn)實中的“農(nóng)民”，政策中的“農(nóng)民”應(yīng)與之大體對應(yīng)起來，不能長期錯位。否則，既會影響農(nóng)村土地制度改革，影響農(nóng)民進城落戶進程，影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制構(gòu)建;也與農(nóng)村土地“集體所有”的權(quán)屬特性不相符合，與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求不相符合。

　　三、“農(nóng)民”界定建議

　　(一)界定思路

　　堅守農(nóng)村土地集體所有制，在符合國情國策、促進“三農(nóng)”發(fā)展、維護社會穩(wěn)定前提下，堅持實事求是、尊重意愿、節(jié)約用地、公正合理原則，按照逐步讓“三農(nóng)”政策中的“農(nóng)民”與現(xiàn)實中的“農(nóng)民”大體對應(yīng)起來的思路界定農(nóng)民。

　　(二)界定建議

　　逐步將“三農(nóng)”政策中的“農(nóng)民”界定為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員。

　　其中：

　　1.“逐步”：以深化耕地承包制度改革為深化“三農(nóng)”改革的首要突破口，在第二輪調(diào)整發(fā)包、第三輪及以后發(fā)包中，主要向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員發(fā)包。

　　2.“集體經(jīng)濟組織成員”：以享有或曾享有土地承包經(jīng)營權(quán)作為成員資格認定的主要基準，并以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營作為成員權(quán)益享受的重要條件。

　　(三)深化相關(guān)改革

　　1.探索集體經(jīng)濟組織成員資格認定辦法

　　(1)凡在集體經(jīng)濟組織依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)的居民，應(yīng)該認定為集體經(jīng)濟組織成員。

　　(2)凡曾在集體經(jīng)濟組織依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)的居民，如果愿意恢復(fù)成為成員，可以向集體經(jīng)濟組織提出申請，集體經(jīng)濟組織應(yīng)同意其為成員。

　　(3)對政策性遷入集體經(jīng)濟組織的居民，應(yīng)該認定為集體經(jīng)濟組織成員。

　　(4)以上居民的配偶、直系血親或者法定血親及其配偶，應(yīng)該認定或者可以認定為集體經(jīng)濟組織成員。

　　(5)以上居民死亡、被征地、系國家機關(guān)事業(yè)單位職工、享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇、成為其他集體經(jīng)濟組織成員的，成員資格隨即被取消或喪失。

　　2.深化耕地承包制度改革

　　(1)承包耕地退回：凡集體經(jīng)濟組織成員資格被取消或喪失，有承包耕地的應(yīng)無償收回;每輪承包期滿的應(yīng)無償退回，但具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力并繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員除外(即保持現(xiàn)承包關(guān)系不變，且承包面積只增不減);承包人依法自愿交回或依法轉(zhuǎn)讓承包耕地。

　　(2)耕地發(fā)包：在第二輪調(diào)整發(fā)包、第三輪及以后發(fā)包中，對不具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力(包括15周歲以下、75周歲以上、完全喪失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力等)，不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員不再發(fā)包;其他集體經(jīng)濟組織成員享有平等的耕地承包經(jīng)營權(quán)。從第三輪及以后發(fā)包開始時計算，在每輪承包期內(nèi)，凡連續(xù)兩年或累計兩年沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的，應(yīng)無償退回;對退回承包耕地的集體經(jīng)濟組織成員，在下一輪發(fā)包時，享有與其他成員平等的耕地承包經(jīng)營權(quán)。從第三輪承包開始，每輪承包期十年，在每輪承包期內(nèi)可經(jīng)法定程序適度調(diào)整承包關(guān)系(若承包期間有調(diào)整，應(yīng)間隔三年以上)。不在本村社常住，視為不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營;由他人代耕代種或流轉(zhuǎn)給他人耕種經(jīng)營，且不在本村社常住，屬于沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的情形;但到外地參軍、全日制學(xué)習(xí)或住院就醫(yī)等視為在本村社常住。家人、代耕代種者優(yōu)先接續(xù)耕地承包關(guān)系。

　　(3)退耕地權(quán)益保留：在第二輪承包期內(nèi)退回，保留流轉(zhuǎn)收益權(quán)、入股分紅權(quán)、征地安置補償權(quán)、集體經(jīng)濟收益分配權(quán)，直至本輪承包期結(jié)束或家庭消亡。在第三輪及以后退回，保留集體存量資產(chǎn)收益分配權(quán)。

　　(4)將常住本村社無承包耕地或承包耕地較少集體經(jīng)濟組織成員納入社會救助范圍，并建立長效幫扶機制。

　　3.深化宅基地制度改革

　　(1)探索建立宅基地有償退出并妥善安置制度。

　　(2)對既沒有農(nóng)村住宅又沒有土地承包經(jīng)營權(quán)的常年在外務(wù)工經(jīng)商的集體經(jīng)濟組織成員，需要在本村社連續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營5年以上，方可申請宅基地;鼓勵他們租借本村社住宅。

　　4.深化農(nóng)村戶籍制度改革

　　在農(nóng)村依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)，并具有合法固定住宅的城鎮(zhèn)戶籍人口，可申請落戶本集體經(jīng)濟組織。

　　5.深化農(nóng)村土地征收補償制度改革

　　征收農(nóng)民土地中，用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費。對常住農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織成員，其安置過渡費標準為城鎮(zhèn)居民人均年消費支出金額的5倍左右。對常住城鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟組織成員，根據(jù)常住年限、享受基本公共服務(wù)情況，合理減少安置過渡費，乃至取消。

　　6.深化農(nóng)村基本公共服務(wù)制度改革

　　(1)提供農(nóng)村基本公共服務(wù)、出臺支農(nóng)惠農(nóng)政策時，應(yīng)主要面向落戶農(nóng)村且常住農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織成員及其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)村常住人口。

　　(2)將農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金與農(nóng)村低保標準逐步銜接起來，之后隨農(nóng)村低保標準同步調(diào)整。

　　(3)集體經(jīng)濟組織成員按政策規(guī)定享受種糧直補、農(nóng)業(yè)保險補貼、農(nóng)村危舊房改造、農(nóng)村學(xué)生高考、扶貧、移民等支農(nóng)惠農(nóng)政策。

　　(4)農(nóng)村戶籍人口以戶籍地享受社會救助政策，以常住地享受教育、就業(yè)政策。

　　【參考文獻】

　　1.瞿國然，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定與權(quán)益享受的建議，《重慶經(jīng)濟》，2016(5)。

　　2.瞿國然，深化耕地承包制度改革的建議，《重慶經(jīng)濟》，2015(2)。

　　3.瞿國然，深化集體所有土地征收補償制度改革，《宏觀經(jīng)濟管理》2014(10)。

　　4.瞿國然，關(guān)于深化我國集體所有土地征收補償制度改革的建議——兼論對《憲法》第10條第3款的修改，《重慶國土資源》，2015(2)。

　　5.瞿國然，深化我市農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度改革之我見，《新重慶》2014(8)。