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　　摘 要：目前在集體經(jīng)濟組織成員資格認定方面，存在政策法規(guī)未明確、認定標準不統(tǒng)一、制度設計不科學、配套改革沒跟進等問題。建議以享有或曾享有土地承包經(jīng)營權作為成員資格認定的主要基準，以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營作為成員權益享受的重要條件，從而深化其改革。

　　一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定與權益享受存在的主要問題

　　(一)政策法規(guī)未明確。目前對成員資格的認定，既沒有法律法規(guī)依據(jù)，也沒有其他規(guī)范性文件來明確，而一些“三農(nóng)”政策法規(guī)又以其為區(qū)分、為對象、為條件，影響到農(nóng)村的法治建設。

　　(二)認定標準不統(tǒng)一。各地探索實行的認定標準有戶籍、居住等模式，有些還實行村民自治原則。它們既與人口大規(guī)模流動不相適應，也與公民權利保障法治化不相符合，影響到社會的和諧穩(wěn)定。

　　(三)制度設計不科學。各地的資格認定辦法與群眾意愿不相符，成員權益享受與義務履行不相當，對誰來務農(nóng)等問題沒多加考慮，影響到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

　　(四)配套改革沒跟進。成員資格認定與農(nóng)村土地、公共服務、惠農(nóng)政策等權益享受緊密相關，而相關政策未隨發(fā)展形勢調(diào)整，影響到全面深化農(nóng)村改革。

　　二、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定與權益享受的建議

　　(一)改革思路

　　堅守農(nóng)村土地集體所有制，在符合國情國策、保護農(nóng)民權益、促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、維護社會穩(wěn)定前提下，堅持實事求是、尊重意愿、節(jié)約用地、公正合理原則，按照兼顧土地承包歷史與未來、權益享受與義務履行相當、配套推進改革的思路，以享有或曾享有土地承包經(jīng)營權作為成員資格認定的主要基準，以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營作為成員權益享受的重要條件，深化集體經(jīng)濟組織成員資格認定與權益享受改革。

　　(二)成員資格認定辦法

　　1.凡在集體經(jīng)濟組織依法享有土地承包經(jīng)營權的居民，應該認定為集體經(jīng)濟組織成員。

　　2.凡曾在集體經(jīng)濟組織依法享有土地承包經(jīng)營權的居民，如果愿意恢復成為成員，可以向集體經(jīng)濟組織提出申請，集體經(jīng)濟組織應同意其為成員。

　　3.對政策性遷入集體經(jīng)濟組織的居民，應該認定為集體經(jīng)濟組織成員。

　　4.以上居民的配偶、直系血親或者法定血親及其配偶，應該認定或者可以認定為集體經(jīng)濟組織成員。

　　5.以上居民死亡、被征地、系國家機關事業(yè)單位正式職工、享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇、成為其他集體經(jīng)濟組織成員的，成員資格隨即被取消或喪失。

　　(三)成員權益享受及其配套改革

　　1.土地承包經(jīng)營權

　　(1)深化耕地承包制度改革。

　?、俪邪赝嘶兀悍布w經(jīng)濟組織成員資格被取消或喪失，有承包耕地的應無償收回;每輪承包期滿的應無償退回，但具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力并繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員除外(即保持現(xiàn)承包關系不變，且承包面積只增不減);承包人依法自愿交回或依法轉讓承包耕地。

　?、诟匕l(fā)包：在第二輪調(diào)整發(fā)包、第三輪及以后發(fā)包中，對不具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力(包括15周歲以下、75周歲以上、完全喪失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力等)，不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員不再發(fā)包;其他集體經(jīng)濟組織成員享有平等的耕地承包經(jīng)營權。從第三輪及以后發(fā)包開始時計算，在每輪承包期內(nèi)，凡連續(xù)兩年或累計兩年沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的，應無償退回;對退回承包耕地的集體經(jīng)濟組織成員，在下一輪發(fā)包時，享有與其他成員平等的耕地承包經(jīng)營權。從第三輪承包開始，每輪承包期十年，在每輪承包期內(nèi)可經(jīng)法定程序適度調(diào)整承包關系(若承包期間有調(diào)整，應間隔三年以上)。不在本村社常住，視為不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營;由他人代耕代種或流轉給他人耕種經(jīng)營，且不在本村社常住，屬于沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的情形;但到外地參軍、全日制學習或住院就醫(yī)等視為在本村社常住。家人、代耕代種者優(yōu)先接續(xù)耕地承包關系。

　?、弁烁貦嘁姹Ａ簦涸诘诙喅邪趦?nèi)退回，保留流轉收益權、入股分紅權、征地安置補償權、集體經(jīng)濟收益分配權，直至本輪承包期結束或家庭消亡。在第三輪及以后退回，保留集體存量資產(chǎn)收益分配權。

　?、軐⒊Ｗ”敬迳鐭o承包耕地或承包耕地較少集體經(jīng)濟組織成員納入社會救助范圍，并建立長效幫扶機制。

　　(2)其他農(nóng)用地承包經(jīng)營權：集體經(jīng)濟組織成員依法依規(guī)平等享有其他農(nóng)用地承包經(jīng)營權，履行承包經(jīng)營義務。根據(jù)土地基本制度及土地類別、特點、功能、生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)律，圍繞做好“三農(nóng)”工作，探索承包經(jīng)營制度改革。

　　2.宅基地使用權和房屋所有權

　　(1)宅基地使用權的取得。

　?、偌w經(jīng)濟組織成員可依法申請取得宅基地，享有宅基地使用權。

　?、诠膭钤敢忾L期在農(nóng)村居住生活，有土地承包經(jīng)營權，而沒有農(nóng)村住宅，或者屬于農(nóng)村危舊房、地質(zhì)災害等搬遷對象的集體經(jīng)濟組織成員，在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)以轉讓方式取得住宅。

　?、蹖葲]有農(nóng)村住宅又沒有土地承包經(jīng)營權的常年在外務工經(jīng)商的集體經(jīng)濟組織成員，需要在本村社連續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營五年以上，方可申請宅基地;鼓勵他們租借本村社住宅。

　　(2)房屋所有權的享有：不論居民現(xiàn)在是否屬于集體經(jīng)濟組織成員，對其依法新建、改擴建的農(nóng)村房屋享有所有權，可依法繼承、轉讓。若不屬于本集體經(jīng)濟組織成員，其對房屋所有權的享有至該房屋滅失為止。

　　3.深化農(nóng)村土地征收制度改革

　　(1)依法享有土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和房屋所有權的集體經(jīng)濟組織成員享有征地安置補償權，但對婚遷、投靠、收養(yǎng)、返鄉(xiāng)落戶等新近遷入人員，由村民會議(村民代表會議)依法依規(guī)討論決定其征地權益。

　　(2)改革集體經(jīng)濟組織成員土地征收補償制度，用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費。

　?、賹ΤＷ∞r(nóng)村的集體經(jīng)濟組織成員，其安置過渡費標準為城鎮(zhèn)居民人均年消費支出金額的5倍左右。

　?、趯ΤＷ〕擎?zhèn)的集體經(jīng)濟組織成員，根據(jù)常住年限、享受基本公共服務情況，合理減少安置過渡費，乃至取消。

　　(3)完善集體經(jīng)濟組織依法使用土地征收制度。

　　(4)探索建立非集體經(jīng)濟組織成員宅基地征收制度。

　　(5)探索建立宅基地有償退出并妥善安置制度。

　　(6)探索建立集體經(jīng)濟組織或其成員依法使用國有土地征收制度。

　　4.深化農(nóng)村戶籍與基本公共服務制度改革

　　(1)在農(nóng)村依法享有土地承包經(jīng)營權，并具有合法固定住宅的城鎮(zhèn)戶籍人口，可申請落戶本集體經(jīng)濟組織。

　　(2)提供農(nóng)村基本公共服務、出臺支農(nóng)惠農(nóng)政策時，應主要面向落戶農(nóng)村且常住農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織成員。

　　(3)將農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金與農(nóng)村低保標準逐步銜接起來，之后隨農(nóng)村低保標準同步調(diào)整。

　　(4)將成員資格認定與權益享受信息納入國家有關人口信息系統(tǒng)，為人口服務和管理提供支撐。

　　5.在農(nóng)村的其他合法權益

　　(1)集體經(jīng)濟組織成員在本村社依法享有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主權利。

　　(2)集體經(jīng)濟組織成員享有集體經(jīng)濟收益分配權，村民會議(村民代表會議)可依法依規(guī)討論決定其收益分配。

　　(3)集體經(jīng)濟組織成員按政策規(guī)定享受種糧直補、農(nóng)業(yè)保險補貼、農(nóng)村危舊房改造、農(nóng)村學生高考、扶貧、移民等支農(nóng)惠農(nóng)政策。

　　(四)改革理由

　　1.以享有或曾享有土地承包經(jīng)營權作為成員資格認定的主要基準，既兼顧了土地承包歷史與未來，尊重了群眾意愿，也堅持了集體所有制。尊重部分曾享有土地承包經(jīng)營權居民(比如第二輪承包前被大中專學校錄取而退回承包地、第二輪承包時自愿放棄土地承包經(jīng)營權等)返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的意愿，允許他們成為成員，從而享有土地承包經(jīng)營權及其他成員權益。即使他們及其配偶、子女等是城鎮(zhèn)戶籍人口，仍是堅守農(nóng)村土地集體所有制的，這與其他城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村“占地”有著本質(zhì)區(qū)別。而且，這也是因應現(xiàn)階段農(nóng)村“老幼婦弱”人口占比過高、未來誰來務農(nóng)、誰來建設新農(nóng)村、怎樣改變城鄉(xiāng)二元結構等問題的一個舉措。

　　2.成員資格認定的戶籍、居住模式及村民自治原則，既與人口大規(guī)模流動不相適應，也與公民權利保障法治化不相符合。一方面，目前有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)常住，有的還在城鎮(zhèn)落戶。在今后，會有相當部分農(nóng)民工由于不能或不愿定居城鎮(zhèn)而返回農(nóng)村，這就需要保障其成員資格權益。以戶籍或居住模式來認定成員資格，已越來越不適應人口大規(guī)模流動下提出的管理要求，也不符合新一輪以落戶地區(qū)分城鄉(xiāng)戶籍人口的戶籍制度改革方向。另一方面，認定或不認定為集體經(jīng)濟組織成員，既事關群眾民主權利行使、土地承包經(jīng)營、宅基地取得、征地安置補償、基本公共服務享受、集體經(jīng)濟收益分配、支農(nóng)惠農(nóng)政策享受等根本利益，也事關“三農(nóng)”的法治建設、政策完善、行政管理，還事關我國改革發(fā)展穩(wěn)定全局。因而，成員資格的認定基準，既不屬于村民自治范圍，也不屬于地方事權，而屬于中央事權，它只能由國家的法律政策統(tǒng)一規(guī)范。

　　3.以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營作為成員權益享受的重要條件，既堅持了實事求是、公正合理原則，也符合國情國策，還有利于做好“三農(nóng)”工作。以務農(nóng)作為成員權益享受的重要條件，體現(xiàn)了人地相適、權責相當，既有利于節(jié)約用地，保障糧食安全，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展;也適合我國人多地少基本國情，符合《憲法》“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”規(guī)定，符合“資源節(jié)約”基本國策與優(yōu)先戰(zhàn)略，符合“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”基本國策，符合三個“最嚴格”土地管理制度要求。尤其在耕地發(fā)包、新增宅基地審批上，應主要面向?qū)嶋H耕種經(jīng)營、長期居住農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織成員。同時，對長期居住城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)村權益享受，既適當限制，以避免農(nóng)村改革發(fā)展成果向城鎮(zhèn)倒流而擴大城鄉(xiāng)差距;又留有退路，以返鄉(xiāng)有耕地可承包經(jīng)營、符合一定條件的可申請宅基地建房來實現(xiàn)安居樂業(yè)。

　　4.耕地承包期過長既不利于協(xié)調(diào)群體利益、改革承包制度，也不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，另對退回的耕地不宜補償。一方面，農(nóng)作物生長周期短、投資不大、收益較快，耕地承包制度改革實質(zhì)是穩(wěn)定實際務農(nóng)者的承包關系，且長期務農(nóng)者(家庭)會主動改善地力、承包主體有義務保護地力，因此不需要太長的承包期。承包期過長，加上“增人不增地、減人不減地”等，會帶來更多的人地不相適，有地與無地、地多與地少群體之間的公平公正問題就越凸顯，人地分離、粗放利用、耕地撂荒、地力退化等現(xiàn)象愈發(fā)增多，農(nóng)村改革發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)的就更多，推動耕地承包制度改革的阻力就越大，轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式也會受到制約。另一方面，耕地承包經(jīng)營權并非所有權，且無償取得、無償使用，還享受支農(nóng)惠農(nóng)政策，退回時也應無償。若有地上附著物或地力補償，其補償并非對土地進行補償。

　　5.區(qū)分第二輪承包與以后的退耕地權益保留政策，又適當限制少數(shù)新近遷入人員的權益享受，不僅節(jié)約了用地，體現(xiàn)了政策穩(wěn)定性，還有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。一方面，在第二輪承包期內(nèi)，需要考慮保持現(xiàn)行耕地承包期政策穩(wěn)定性、調(diào)動不愿務農(nóng)者退耕地積極性、城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋全部常住人口工作推進不久等因素。而在第三輪承包及以后，群眾對耕地承包政策已理解;城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋全部常住人口基本實現(xiàn)，對常住城鎮(zhèn)退地人員進行退地安置的必要性不大;也不宜將土地納入征(退)地補償范圍;因退回承包耕地的可在下一輪承包到，若仍保留征(退)地、流轉、入股等補償或收益，則會導致常住城鎮(zhèn)的居民重復或長期享受這些權益。另一方面，為了堵住少數(shù)新近遷入人員加入集體經(jīng)濟組織的主要目的，是能取得宅基地、享受征地安置補償這類“偏門”，又鑒于新近遷入人員情況復雜，既要依法依規(guī)，又要實事求是，發(fā)揮必要的基層民主與自治作用，以公正合理地加以解決。

　　6.用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費，并與城鎮(zhèn)居民人均年消費支出聯(lián)系起來，而對常住城鎮(zhèn)的合理減少乃至取消，體現(xiàn)了公正合理原則。一是被征地農(nóng)民對土地不具有所有權，且無償取得、無償使用。征地前，安置其住房、就業(yè)、上學、養(yǎng)老，補償其住宅、農(nóng)作物等，給予安置補助費。因而，不宜支付土地補償費。二是安置過渡費以城鎮(zhèn)居民人均年消費支出為基礎，相對以土地為基礎，因土地用途、產(chǎn)值、區(qū)位、面積等不同而導致補償金額相差很大的土地補償費、安置補助費，前者的補償更具有關聯(lián)性、公平性和可操作性。三是給予5倍左右城鎮(zhèn)居民人均年消費支出金額的安置過渡費，既有利于解決被征地農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后近幾年的家庭生計問題，也有利于逐步增強其長遠生計能力，讓被征地農(nóng)民更好融入城鎮(zhèn)。四是隨著城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋全部常住人口工作的推進，在城鎮(zhèn)常住的集體經(jīng)濟組織成員也會享受到相應的基本公共服務，因而，應合理減少安置過渡費，乃至取消，進而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)征地安置補償政策。

　　7.推進農(nóng)村戶籍與基本公共服務制度改革，既有利于深化成員資格認定與權益享受改革，也有利于促進我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。一是建立返鄉(xiāng)落戶的制度通道，不僅堅守了農(nóng)村土地集體所有制，尊重了城鄉(xiāng)居民自主定居意愿，也在一定程度上改善了農(nóng)業(yè)勞動者年齡、文化、技能等結構，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設提供了人力資源。二是農(nóng)村基本公共服務、支農(nóng)惠農(nóng)政策主要面向落戶農(nóng)村且常住農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織成員，有利于支農(nóng)惠農(nóng)政策真正惠及“三農(nóng)”，增強補貼的指向性、精準性和實效性;也有利于破解基本公共服務提供中落不到人頭、重復享受難題，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。三是將農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金與農(nóng)村低保標準相銜接，有利于務農(nóng)者有一個較好的養(yǎng)老預期，安心務農(nóng)，保障糧食安全，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展;有利于保障老年農(nóng)民的基本生活，實現(xiàn)老有所養(yǎng)，增加農(nóng)民收入，促進家庭幸福;有利于理順政府與農(nóng)民的基本養(yǎng)老職責，合理提高農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇，促進社會公平公正，加快全面建成小康社會。

　　8.以常住本村社來認定實際務農(nóng)、有務農(nóng)意愿是一個簡便可行辦法，另相關認定可通過村民自治、行政行為或司法途徑來解決。一是主要以常住本村社來認定實際務農(nóng)、有務農(nóng)意愿，進而享受某些成員權益，既有利于在認定中變主觀為客觀、化復雜為簡單，又符合農(nóng)村實際，體現(xiàn)了人地基本相適、權利義務相當，還有利于發(fā)揮“三農(nóng)”政策主要面向扎根農(nóng)村、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設新農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的導向作用。二是對曾享有土地承包經(jīng)營權的認定，可由村民會議(村民代表會議)確認，或由縣級農(nóng)業(yè)、林業(yè)、草原任一行政主管部門出具證明，也可通過仲裁、行政復議、訴訟來裁決或判決。三是對務農(nóng)與否、務農(nóng)意愿、常住村社與否、連續(xù)務農(nóng)年限等其他認定，主要實行村民自治，由村民妥善處理有關認定事宜，同時發(fā)揮全國人口基礎信息庫的信息共享(比對)作用。

　　(五)推進改革的主要措施

　　一是組織開展調(diào)查研究，重點是充分了解農(nóng)民意愿，深入研究成員資格認定、權益享受以及耕地承包、宅基地取得、農(nóng)村土地征收、基本公共服務、返鄉(xiāng)落戶配套改革等問題。二是出臺《關于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定與權益享受改革試點的指導意見》，制定改革試點實施方案。三是選擇5個左右省(區(qū)、市)、共30個左右的村社進行為期2~3年的成員資格認定與權益享受改革試點，總結好的做法與成功經(jīng)驗，進一步完善政策舉措。四是在全國改革試點基礎上，出臺《關于深化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定與權益享受改革的意見》，制定與之配套的成員資格認定辦法、成員權益享受與保障辦法、耕地承包制度改革指導意見、農(nóng)村土地征收制度改革意見、農(nóng)村基本公共服務制度改革意見、返鄉(xiāng)落戶辦法、宅基地取得辦法等。五是編制適合基層干部、廣大農(nóng)民的有關成員資格認定與權益享受改革方面的工作規(guī)范、操作流程、認定標準、政策問答、權益維護、典型案例等資料手冊。六是各省(區(qū)、市)在全國及省級改革試點基礎上，制定改革實施意見，報國務院備案后實施，并加強對改革的指導督查。七是各級政府加強政策培訓，強化宣傳引導，積極營造全社會理解改革、支持改革、參與改革的良好氛圍。八是健全縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級有關行政管理機構，充實管理人員，完善管理制度，增加工作經(jīng)費，加強信息管理，公開投訴電話。九是在總結改革經(jīng)驗基礎上，適時推動相關政策法規(guī)的制定或修訂工作。