關于修改《憲法》第10條第3款的建議
發(fā)稿時間：2017-03-10 14:10:52 來源：中國改革網 作者：瞿國然
摘 要：相對征收私有財產，征收土地除了“補償”外，有必要突出“安置”，但《憲法》第10條第3款與第13條第3款在其制度表述上一樣。建議在《憲法》第10條第3款“補償”前面加上“安置”，并相應修訂有關法律法規(guī)。
一、修改《憲法》第10條第3款的必要性
《憲法》第13條第3款規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。同時，第10條第3款規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。土地與私有財產在權屬、功能方面不相同，其征收制度也不應相同。對于財產，財產所有權人對其財產享有所有權，而且財產通?？捎媒洕鷥r值來衡量，可用對價貨幣去交換。對私有財產的征收，一般僅給予等價的經濟補償就可以。對土地的征收，一方面，從土地權屬角度，通常不宜支付土地補償費。因為我國實行土地公有制，依法享有土地使用權的人員(單位)，一般對土地不具有所有權，對集體所有土地往往還無償取得、無償使用。征地前，給予建筑物、農作物、搬遷、臨時安置、停產停業(yè)損失、剩余土地出讓金等補償，對被征地農民給予住房、就業(yè)、上學、養(yǎng)老等安置，還支付安置補助費。因此，征收農民土地，不宜支付土地補償費。它也應與征收國有土地一樣，沒有土地補償費(退還折算后剩余土地出讓金或其他土地使用費，實質是對其財產進行補償)。當然，征收集體經濟組織依法使用的土地，應支付土地補償費，并歸集體經濟組織所有;但這類征地占比很小。另一方面，從土地功能角度，應突出“安置”。土地是重要的生產生活資料，農村土地往往還承擔著生計來源、社會保障功能。一旦土地被征收，往往會影響被征地人員(單位)的生產生活。尤其是征收農民土地，通常會牽涉被征地農民居住地址遷移、生活開支增加、生計來源改變、就讀學校變化、職業(yè)工作轉換、生活方式轉變等問題。這些是不能僅僅通過經濟補償就能解決的，有的是經濟補償根本不能解決的。因此，不但需要給予他們合理補償，更需要做好對他們的安置工作，為其支付安置過渡費用，為其解決住房、就業(yè)、上學、養(yǎng)老、生產經營或辦公用房等問題。但《憲法》對征收土地的制度表述與征收私有財產的制度表述是一樣的，并未針對征地事務的特殊性，也未根據(jù)征地工作的實際將“安置”寫入其中，因此，有必要修改。
二、修改《憲法》第10條第3款的建議
(一)修改思路
堅守土地公有制，堅持實事求是原則，按照確有必要、盡量少改、準確簡練的要求進行修改。
(二)修改建議
建議將《憲法》第10條第3款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予安置補償”。
(三)修改理由
1.征地安置很重要、很關鍵，往往比征地補償更重要、更關鍵。一是就征收農民土地而言，被征地農民從農村遷往城鎮(zhèn)，從農民變?yōu)槭忻?，從農村的生產生活方式變?yōu)槌擎?zhèn)的生產生活方式。這需要政府給予能保障其一定年限城鎮(zhèn)日常生活的安置過渡費用，需要為其解決住房、就業(yè)、上學、養(yǎng)老等問題，需要將其納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險、失業(yè)保險、社會救助等基本公共服務體系。二是就征收集體經濟組織依法使用土地而言，需要妥善解決集體經濟組織成員因之而減少生計來源、失去就業(yè)崗位、失去社會保障等問題，需要因地制宜采取入股、留物業(yè)、安排就業(yè)、參加養(yǎng)老保險等安置方式。三是就征收國有土地而言，被征地人員(單位)除了部分選擇貨幣補償方式外，更多的是選擇房屋安置方式。而安置房屋，往往涉及到地段選擇、房屋搬遷、臨時安置、產權調換等。
2.國家對征地安置工作一直很重視，強調它也順應了征地管理規(guī)律。一是在法規(guī)政策上，《物權法》《國有土地上房屋征收與補償條例》等規(guī)定：征收集體所有土地應支付安置補助費，應安排被征地農民的社會保障費用;征收個人住宅的，應當保障被征收人的居住條件，符合住房保障條件的應當優(yōu)先給予住房保障;通過就業(yè)培訓或就業(yè)安置、參加征地養(yǎng)老保險等，讓被征地農民長遠生計有保障。二是從工作思路來看，由于征地安置工作讓被征地農民有房住、有業(yè)就、有學上、有社會保障，讓集體經濟組織成員入股分紅、留房置業(yè)、實現(xiàn)就業(yè)、參加養(yǎng)老保險，也讓國有土地上被征地人員(單位)有住房、有生產經營或辦公用房等。因而，這既堅持了問題導向、分類指導的工作方法，也堅持了實事求是、公正合理的基本原則，有利于促進征地管理科學化。三是在實踐中，黨中央、國務院一直對征地安置工作高度重視，明確了地方政府的征地安置責任，并加強監(jiān)管;各地也將安置補助費發(fā)放、房屋安置、就業(yè)安置、子女上學、參加征地養(yǎng)老保險等作為重點，加強組織保障，建立規(guī)章制度，做好征地安置工作。
3.若《憲法》征地條款不突出“安置”，將影響到我國征地制度的完善。一是影響到征地補償制度的設計。若不突出“安置”，有關法律法規(guī)容易將土地納入征地補償范圍，而應當給予土地補償費的征地情形很少。這既給征地補償制度的設計帶來方向性偏差，也與我國土地公有尤其是農村土地“集體所有”權屬性質不相符合。二是影響到征地安置制度的完善。若不突出“安置”，就既難以解決目前存在的“重補償、輕安置，重當前、輕長遠”征地問題，也難以補充完善某些法律法規(guī)征地條款對征地安置的應有規(guī)定。三是影響到城鄉(xiāng)征地制度的統(tǒng)籌與區(qū)分。若不突出“安置”，就既不能為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的征地補償制度提供憲法依據(jù)，也不能為區(qū)分城鄉(xiāng)的征地安置制度提供憲法依據(jù)。
(四)修訂有關法律法規(guī)
清理《物權法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》等法律法規(guī)，在征地條款中補充完善對征地安置的應有規(guī)定;在征收農民土地中，取消土地補償費，同時提高安置過渡費用標準，以保障被征地農民一定年限的城鎮(zhèn)日常生活;完善集體經濟組織依法使用土地征收制度。
