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　　十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》后，國(guó)家能源局發(fā)布了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》，中國(guó)石化和中國(guó)石油積極推進(jìn)下屬公司的“混合所有制”改革。這些改革舉措，對(duì)于打破我國(guó)石油天然氣體制改革長(zhǎng)期沉悶局面有積極意義。不過，我國(guó)石油天然氣體制總體改革不僅僅要回答資源配置方面的重大問題，也要回答石油天然氣資源的收入實(shí)現(xiàn)與分配方面的重大問題。因此，總體改革方案設(shè)計(jì)應(yīng)從我國(guó)能源基本國(guó)情出發(fā)，借鑒典型國(guó)家石油天然氣體制演進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，按照頂層設(shè)計(jì)和總體改革的要求，圍繞“三大關(guān)系”，重構(gòu)我國(guó)石油天然氣體制。

　　一、圍繞政府與市場(chǎng)的關(guān)系，構(gòu)建“市場(chǎng)主導(dǎo)”的油氣資源配置機(jī)制

　　政府與市場(chǎng)的關(guān)系是任何經(jīng)濟(jì)體制首先要面對(duì)的問題，它所回答的是政府與市場(chǎng)誰在資源配置中起“主導(dǎo)或決定作用”。從我國(guó)石油天然氣體制的改革歷程看，我們對(duì)這一問題所交出的答卷不盡如人意。比如，我國(guó)一直在維護(hù)中央石油天然氣企業(yè)“行政壟斷”地位的前提下，推進(jìn)油氣價(jià)格的“市場(chǎng)化”改革。十八屆三中全會(huì)已經(jīng)明確提出要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”后，上述改革思路至今未見明顯改變。

　　從政府與市場(chǎng)關(guān)系看，世界主要國(guó)家的石油天然氣體制可以大體分為“政府主導(dǎo)”和“市場(chǎng)主導(dǎo)”兩種典型模式。“政府主導(dǎo)”模式的基本特點(diǎn)是：政府通過其控股的國(guó)家石油公司壟斷油氣產(chǎn)業(yè)勘探、開采生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和對(duì)外合作權(quán)，市場(chǎng)機(jī)制在油氣領(lǐng)域作用非常有限。采用這一模式的主要發(fā)展中國(guó)家或轉(zhuǎn)型國(guó)家中的油氣生產(chǎn)和出口國(guó)，石油收入是這些國(guó)家收入的最重要來源。比如中東石油生產(chǎn)國(guó)，石油生產(chǎn)及出口收入占政府收入比重高達(dá)80-90%。因此，通過強(qiáng)化國(guó)家對(duì)油氣資源的控制來實(shí)現(xiàn)國(guó)家(而非公司)石油資源收入最大化就成為這些國(guó)家石油政策的核心目標(biāo)。相比之下，石油天然氣體制采用“市場(chǎng)主導(dǎo)”模式的多是美、日、西歐的重要油氣進(jìn)口國(guó)家。這些國(guó)家能源政策最關(guān)心的問題是油氣效率與進(jìn)口安全。因此，無論是國(guó)內(nèi)油氣的勘探、生產(chǎn)、消費(fèi)還是進(jìn)口環(huán)節(jié)，市場(chǎng)機(jī)制都起著“決定性作用”。政府除了承擔(dān)必要的社會(huì)性監(jiān)管職能外，主要在與能源安全直接相關(guān)的事務(wù)上發(fā)揮重要作用，并盡可能減少對(duì)效率的干擾。比如，美國(guó)自第一次石油危機(jī)后就采取嚴(yán)禁國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的油氣出口的政策至今仍然生效，很多國(guó)家都規(guī)定了企業(yè)要承擔(dān)石油儲(chǔ)備的義務(wù)，等等。

　　我國(guó)的石油天然氣體制的基本架構(gòu)脫胎于1998年行業(yè)重組和體制改革，其基本特點(diǎn)是：國(guó)家石油公司借助行政法規(guī)與政策獲得了在石油勘探、開發(fā)和成品油批發(fā)，以及石油及其制品的國(guó)際貿(mào)易的壟斷權(quán)，市場(chǎng)僅在下游市場(chǎng)發(fā)揮非常有限的作用。這種類似“政府主導(dǎo)”的油氣體制既不符合我國(guó)作為“世界第二大石油消費(fèi)國(guó)和凈進(jìn)口國(guó)”的根本特點(diǎn)，實(shí)踐效果也差強(qiáng)人意。相比之下，十八屆三中全會(huì)提出的“讓市場(chǎng)起決定作用”的論斷更加符合我國(guó)能源基本國(guó)情。

　　正確處理政府和市場(chǎng)在我國(guó)油氣配置方面的關(guān)系，一個(gè)合乎歷史和邏輯的推論是：應(yīng)從我國(guó)作為世界“石油天然氣進(jìn)口大國(guó)”這一基本國(guó)情出發(fā)，以十八屆三中全會(huì)提出的“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”論述為指導(dǎo)，構(gòu)建“市場(chǎng)主導(dǎo)”的石油天然氣體制。一方面，全面梳理和取消賦予國(guó)家石油公司行政壟斷地位的行政法規(guī)和政策，讓市場(chǎng)真正發(fā)揮決定作用;另一方面，使政府在能源安全等直接相關(guān)事務(wù)上“更好地發(fā)揮作用”，實(shí)現(xiàn)能源效率目標(biāo)與能源安全目標(biāo)各得其所，相得益彰，而不是相互干擾。

　　二、圍繞政府與國(guó)家石油公司的關(guān)系，構(gòu)建政企治理與國(guó)家收益最大化機(jī)制

　　國(guó)家石油公司是政府控股或參股的石油公司。就起源而言，它是“資源民族主義”的產(chǎn)物。這一理論認(rèn)為“石油資源屬于國(guó)家，國(guó)家石油公司是實(shí)現(xiàn)國(guó)家資源收入最大化的工具”。因此，政府與國(guó)家石油公司的關(guān)系所涉及的是國(guó)家油氣資源利益最大化及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制問題。兩者之間的關(guān)系體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是企業(yè)治理層面的政企關(guān)系;二收入分配層面的政企關(guān)系，即政府作為石油資源的所有者與國(guó)家石油公司之間的利益分配關(guān)系。

　　從治理層面看，政企關(guān)系因國(guó)家石油公司的定位不同。一類以中東產(chǎn)油國(guó)為代表的國(guó)家石油公司定位為實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)，包括實(shí)現(xiàn)國(guó)家石油資源收入最大化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)富分配、就業(yè)等一攬子目標(biāo)。政府對(duì)這類國(guó)家石油公司的控制程度較高，通常會(huì)采取控制董事會(huì)，并輔以相關(guān)法規(guī)和政策來確保國(guó)家石油公司貫徹政府目標(biāo)。比如，沙特規(guī)定其國(guó)家石油公司內(nèi)銷石油價(jià)格要遠(yuǎn)低于外銷價(jià)格，以促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一類以挪威為代表的國(guó)家石油公司則定位為商業(yè)目標(biāo)為主，即實(shí)現(xiàn)“股東價(jià)值的最大化”。公司重大決策需要政府或國(guó)會(huì)批準(zhǔn)外，日常經(jīng)營(yíng)不受政府干預(yù)。

　　收入分配層面的政企關(guān)系主要受石油財(cái)稅制度影響。目前石油生產(chǎn)國(guó)基本都采用租讓制、合同制(產(chǎn)量分成或服務(wù)合同)，以及兩種制度的綜合。然而，無論是哪一種石油財(cái)稅制度，也無論國(guó)家石油公司定位如何，國(guó)家獲得石油資源收入的絕大部分是其共同選擇。比如，油氣資源豐富的幾乎所有阿拉伯國(guó)家，石油利潤(rùn)的70%以上都進(jìn)入了國(guó)家預(yù)算，沙特石油生產(chǎn)的收入所得稅高達(dá)85%;作為“市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)”成功標(biāo)桿的挪威國(guó)家石油公司，除了向國(guó)家繳納特許權(quán)使用費(fèi)外，石油生產(chǎn)的收入所得稅率為78%?；旧?，挪威國(guó)家石油公司的利潤(rùn)中，10歐元有近8歐元要交給國(guó)家。

　　在我國(guó)，政府與國(guó)家石油公司關(guān)系方面存在兩個(gè)主要問題：一是國(guó)家石油公司的定位與實(shí)現(xiàn)機(jī)制的不匹配。理論上，我國(guó)的國(guó)家石油公司定位于實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，特別是石油安全目標(biāo)，但現(xiàn)實(shí)中的企業(yè)行為卻是完全以市場(chǎng)化目標(biāo)——公司利益最大化為導(dǎo)向的。實(shí)踐表明，國(guó)家石油公司不是實(shí)現(xiàn)石油進(jìn)口安全的必要條件。二是中國(guó)作為全球第四大石油生產(chǎn)國(guó)，每年國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)量2.1億噸，無論是國(guó)家石油公司定位，還是石油財(cái)稅制度安排方面，絲毫沒有體現(xiàn)出“國(guó)家石油公司是實(shí)現(xiàn)國(guó)家石油資源收入最大化工具”的特點(diǎn)。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，2006-2010年間中石油總稅賦占公司總收入的比重僅為14.71～16.75%之間，比同期美國(guó)埃克森美孚公司的賦稅(22.31～28.89%)還低。而美國(guó)被認(rèn)為是世界石油稅賦最低的國(guó)家之一。因此，圍繞政府與國(guó)家石油公司的關(guān)系，我國(guó)油氣體制改革的方向是：一方面，借鑒巴西和挪威經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建有效治理機(jī)制，使國(guó)家石油公司成為和其他企業(yè)平等的市場(chǎng)主體;另一方面，構(gòu)建實(shí)現(xiàn)國(guó)家油氣收入最大化的收益實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

　　三、圍繞油氣收入與國(guó)民福利的關(guān)系，構(gòu)建油氣收入全民分享機(jī)制

　　如果石油資源屬于國(guó)家，石油資源所產(chǎn)生的收入也應(yīng)該屬于國(guó)家。然而，“國(guó)家”所占有的資源歸根到底是代替本國(guó)“國(guó)民”持有。因此，國(guó)家石油資源收入本質(zhì)上應(yīng)歸屬于“國(guó)民”，或用于改善國(guó)民福利。

　　一般來說，“國(guó)家”主要通過特許權(quán)使用費(fèi)、石油特別所得稅、暴利稅等方式“籌集”石油資源收入。不過，在很多有存在國(guó)家石油公司的國(guó)家，國(guó)家石油收入的相當(dāng)一部分是通過“委托”國(guó)家石油公司銷售的屬于國(guó)家的“利潤(rùn)油”而獲得的。這些收入直接進(jìn)入國(guó)家金庫成為中央政府的財(cái)政收入。

　　在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，石油、天然氣等礦產(chǎn)資源的收入因其具有如下四個(gè)特點(diǎn)而必須加強(qiáng)管理。一是資源的不可再生性產(chǎn)生的收入的暫時(shí)性;二是價(jià)格和產(chǎn)量波動(dòng)導(dǎo)致的收入波動(dòng)性;三是石油天然氣資源產(chǎn)業(yè)一家獨(dú)大導(dǎo)致的抑制當(dāng)?shù)仄渌a(chǎn)業(yè)發(fā)展的“荷蘭病”效應(yīng);四是這種暫時(shí)性收入被政府作為永久性收入對(duì)待，同時(shí)這種收入的永久性下降往往被作為暫時(shí)性對(duì)待。因此，為了促進(jìn)國(guó)民代際之間的公平，應(yīng)把這些資源收入以主權(quán)投資基金的方式“儲(chǔ)蓄”起來。很多石油生產(chǎn)國(guó)都用國(guó)家石油資源收入設(shè)立了石油投資基金。遺憾的是，僅有少數(shù)石油基金真正發(fā)揮了服務(wù)于公共利益，改善國(guó)民福利的作用。

　　挪威被視為實(shí)現(xiàn)用石油資源收入改善國(guó)民福利，可以借鑒的“良治”樣本。1984年之前，挪威政府在油氣領(lǐng)域的“國(guó)家利益”主要借助于國(guó)家石油公司對(duì)油氣項(xiàng)目的參與實(shí)現(xiàn)。1985年，挪威政府設(shè)立了國(guó)家直接財(cái)政權(quán)益(State　Direct　Financial　Interest　-　SD-FI)，即國(guó)家通過直接在油氣田、管道和陸地設(shè)施持有股份的方式參與。目前，SDFI在179個(gè)生產(chǎn)許可證和15個(gè)管道和陸地設(shè)施合資企業(yè)中有直接持有股份。所有這些股份收入，包括政府在國(guó)家石油公司持股產(chǎn)生的收入，均進(jìn)入SDFI賬戶成為中央政府財(cái)政收入。SDFI的凈現(xiàn)金流直接轉(zhuǎn)入到政府養(yǎng)老基金(Government　pension　fund-global)，目的是不僅讓當(dāng)代人，也讓后人能夠享受到油氣開發(fā)收入所帶來的好處。

　　在國(guó)家石油資源收入與國(guó)民福利方面，我們的根本問題是把國(guó)家石油公司作為國(guó)家油氣資源的代表，但缺乏實(shí)現(xiàn)國(guó)家油氣資源利益最大化的配套政策制度?，F(xiàn)行政策體制導(dǎo)致的是公司利益最大化，而非國(guó)家利益最大化。而且，目前中央政府對(duì)于從油氣開采生產(chǎn)活動(dòng)獲得的收入管理，既沒有考慮到這類收入的暫時(shí)性、波動(dòng)性特點(diǎn)和代際公平問題，也無全體國(guó)民分享的機(jī)制安排?？梢?，這一關(guān)系需要全面梳理，其相關(guān)政策和制度也需要進(jìn)行調(diào)整或重新構(gòu)建。

　　從三大關(guān)系的戰(zhàn)略視角透視我國(guó)既有的石油天然氣體制改革，可以發(fā)現(xiàn)，無論過去的成品油價(jià)格改革，還是現(xiàn)在力圖推進(jìn)的油氣管網(wǎng)公平開放，以及石油央企推行的“混合所有制”，都僅限于在第一層關(guān)系，即政府與市場(chǎng)的關(guān)系做細(xì)微調(diào)整。這些改革措施甚至沒有國(guó)家石油公司的行政性壟斷地位有明顯觸動(dòng)。當(dāng)前，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制全面深化改革的大背景下，我國(guó)石油天然氣體制改革總體方案設(shè)計(jì)只有以正確處理三大關(guān)系為導(dǎo)向，確定改革重點(diǎn)與路徑，構(gòu)建相關(guān)體制機(jī)制，才有可能提出符合習(xí)近平主席提出的“頂層設(shè)計(jì)”要求且避免被既得利益集團(tuán)主導(dǎo)的改革方案。

　　(作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)所能源經(jīng)濟(jì)室主任)