為什么要設立“產業(yè)政策向競爭政策轉型”的研究課題？
發(fā)稿時間：2017-02-15 11:11:40 來源：比較 作者：吳敬璉
核心觀點
1月24日是著名經濟學家吳敬璉教授的生日，87歲高齡的他，一直跟蹤學術前沿，2017年第一期《比較》雜志刊登了吳老對于產業(yè)政策的看法。
小宮等經濟家在對日本戰(zhàn)后初期產業(yè)政策進行細致考察后得出結論，日本政府制定的這類產業(yè)政策，或者被議會否決，被企業(yè)抵制，或者被法院判為違法;即使得到執(zhí)行，得到的結果往往也是負面大于正面。
自從上世紀70年代，國際經濟學界就對產業(yè)政策問題進行了大量研究和深入探討。研討的重點是，在什么情況下需要有產業(yè)政策，需要什么樣的產業(yè)政策，以及它與另外一項重要政策即競爭政策是什么關系等。這種與實踐密切結合的研討已經取得了許多有助于各國行政當局改進其工作的重要成果，然而在國內的討論中，主要發(fā)言人幾乎完全沒有提及這些討論及其成果，使討論變成對產業(yè)政策全稱肯定或者全稱否定的各自經濟哲學的宣示。有鑒于此，吳敬璉教授表示，設立“產業(yè)政策向競爭政策轉型”的研究課題，希望能在前人成果的基礎上進行更切實的討論，以便推動認識的深化和政策的改善。
吳敬璉教授認為，提高我國經濟效率的根本途徑，無疑在于通過改革建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，使市場能夠在資源配置中起決定性作用。當然，也要較之過去更好地發(fā)揮政府的作用。把以上兩項要求綜合起來看，一個重要問題是如何正確處理產業(yè)政策和競爭政策的關系。2015年《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》提出了一項十分重要的要求，就是“逐步確立競爭政策的基礎性地位”。這意味著必須摒棄直接干預、限制競爭的傳統(tǒng)產業(yè)政策做法，使產業(yè)政策成為促進競爭、提升市場功能的輔助手段。這將是我國產業(yè)政策理論和實踐的歷史性轉變。我們應當努力促成這一轉變的順利實現。
以下為觀點全文
首先，我想講一講我們?yōu)槭裁匆匍_這個“產業(yè)政策研討會”和為什么要設立“產業(yè)政策向競爭政策轉型”的研究課題。
由林毅夫、張維迎兩位教授發(fā)起的關于產業(yè)政策的討論，引起了政學商各界人士的關注和熱議。產業(yè)政策是中國政府工具箱中居于中心地位的政策工具，對中國經濟發(fā)展有重大影響。因此，對它進行深入研究和討論，無論在理論上還是在實踐中都有非常重要的意義，這是不言自明的。
然而使我感到意外的是：自從上世紀70年代日本官產學各界反思他們在戰(zhàn)后初期即20世紀五六十年代執(zhí)行的產業(yè)政策(學術界后來把這種產業(yè)政策稱為“縱向的產業(yè)政策”來與“橫向的產業(yè)政策”相對應，“選擇性產業(yè)政策”來與“功能性產業(yè)政策”相對應或者“硬性的產業(yè)政策”來與“軟性的產業(yè)政策”相對應)，國際經濟學界對產業(yè)政策問題進行了大量研究和深入探討。研討的重點是，在什么情況下需要有產業(yè)政策，需要什么樣的產業(yè)政策，以及它與另外一項重要政策即競爭政策是什么關系等。只要檢索一下有關文獻就可以發(fā)現，這種與實踐密切結合的研討已經取得了許多有助于各國行政當局改進其工作的重要成果?？墒窃谖覀儺斍暗挠懻撝?，主要發(fā)言人幾乎完全沒有提及這些討論及其成果，使討論變成對產業(yè)政策全稱肯定或者全稱否定的各自經濟哲學的宣示。有鑒于此，我們希望在前人成果的基礎上進行更切實的討論，以便推動認識的深化和政策的改善。
當前的討論還有一點使我感到意外：我國到現在仍在執(zhí)行的產業(yè)政策，是上世紀80年代從日本引進的，實際上是它們在五六十年代執(zhí)行的 “縱向的”、“選擇性的”或稱“硬性的”產業(yè)政策。其實，從70年代開始，對這種產業(yè)政策的批評就逐漸成為主流。日本政府的產業(yè)政策也在國內外的壓力下向“橫向的”、“功能性的”或稱“軟性的”產業(yè)政策轉化。然而在最近的討論中，幾乎沒有人談到日本的產業(yè)政策實踐及其演變過程(我只看到日本國立政策研究大學院大學一位華人教授在倫敦《金融時報》中文網站上發(fā)表的一篇題為“日本并不是產業(yè)政策的優(yōu)等生”的短文)。為了彌補這方面的缺陷，我們也邀請了一些日本資深專家，如日本國立政策研究大學院大學原校長八田達夫教授、曾在日本政府通商產業(yè)省工作二十年的津上俊哉博士等參加討論。有一些比較年輕的學者，這些年也結合文獻考察，對中國產業(yè)政策的理論和實踐進行了深入研究。不過他們在社會上的影響還很小，我們也邀請了幾位來參加會議和有關課題的研究。
眾所周知，在“文革”結束以后中國尋求振興經濟新路的探索中，日本經濟體制和發(fā)展實績曾經是我們的重要榜樣和路標。在產業(yè)政策的問題上也是這樣。早在20世紀80年代初期，中國已經在政府主導的“機械工業(yè)改組與改造”中仿照50年代后期日本“振興機械產業(yè)”時的做法，用行政手段組織實施機械工業(yè)的技術改造和企業(yè)的專業(yè)化改組。
問題在于，正像大多數研究戰(zhàn)后日本經濟發(fā)展的學者所指出的那樣，日本在戰(zhàn)后的不同時期執(zhí)行了不同類型的產業(yè)政策。大致上，以上世紀70年代初為分界線，在50年代和60年代實施的是“縱向的”、“選擇性的”或稱“硬性的”產業(yè)政策;70年代以后實施的是“橫向的”、“功能性的”或稱“軟性的”產業(yè)政策。前一類型的產業(yè)政策運用財政、金融、外貿等政策工具和制度干預、“行政指導”等手段，有選擇地“促進某些產業(yè)的生產、投資、研發(fā)和產業(yè)改組，同時抑制其他產業(yè)的同類活動”(東京大學小宮隆太郎教授)。而后一類型的產業(yè)政策的特點，則是“最大限度地發(fā)揮市場機制的作用”，用政策手段保護、扶植和加強重點產業(yè)的作用遭到削弱，而通過向社會提供信息實現的誘導作用則得到加強(東京大學植草益教授)。
植草益教授的判斷：日本政府運用產業(yè)政策對經濟進行的“協(xié)調活動”，在70年代發(fā)生了從硬性產業(yè)政策向軟性產業(yè)政策軟化的重大變化。“結果，提供有關產業(yè)結構的長期展望和國際經濟信息，成了產業(yè)政策的中心內容”。然而，80年代在中國獲得廣泛傳播的，卻是宣揚前一類產業(yè)政策輝煌成就的言論。日本戰(zhàn)后產業(yè)政策的主要推動者、馬克思主義經濟學家有澤廣巳和中國社會科學院保持著密切的關系，1985年，他還被中國社會科學院授予榮譽博士稱號。他提出的“傾斜生產方式”，即向重化工業(yè)傾斜的產業(yè)政策在中國經濟界耳熟能詳。一些宣揚日本戰(zhàn)后初期產業(yè)政策業(yè)績和產業(yè)政策主要執(zhí)行者——通產省的著作，如傅高義(E. Vogel)的《日本第一》(1979)、約翰遜(C. Johnson)的《通產省與日本奇跡——產業(yè)政策的成長(1925—1975)》(1982)等，更成為風行一時的暢銷書。在這樣的環(huán)境下，中國政府引進了前一類型的產業(yè)政策。
引入日本戰(zhàn)后早期的產業(yè)政策，還有一個中國自身改革進程的大背景。1984年的中共十二屆三中全會決定用“社會主義有計劃的商品經濟”取代中共十二大“計劃經濟為主、市場調節(jié)為輔”的改革目標。“社會主義有計劃的商品經濟”的提出，為產權制度比較模糊的非國有企業(yè)的發(fā)展開辟了一定的空間。到80年代中期，大體上由市場導向的非國有經濟在國民經濟中所占的份額已經達到三分之一左右。這時，開始向完全的市場經濟過渡，就提上了中國改革的議事日程。當時，政經兩界乃至國內外學術界都有一些人提出了建立市場經濟的要求。市場經濟意味著由價格信號引導資源配置，因此要建立市場經濟就必須把價格放開，實現價格市場化(自由化)。雖然不管在政府內部還是在學術界，都有一部分人對這樣的改革方向持懷疑和反對態(tài)度，他們認為，中國應該在相當長的歷史時期中，比如說在幾代人的時間內保持計劃與市場雙軌運行的狀態(tài)，但是國務院領導還是在1986年3月決定制訂被稱為“價、稅、財配套改革”的改革計劃，并準備于1987年初開始執(zhí)行，以便在“七五”(1986—1990)前期實現價格市場化和建立起公平競爭的市場環(huán)境。這個改革方案在1986年8月通過以后得到了鄧小平本人的支持。但在10月份，國務院領導人改變了主意，決定終止執(zhí)行。
在當時計劃體系已經不復存在、市場化改革又無法大步向前推進的情況下，誰來充當國民經濟的調節(jié)者就成了問題。正在這時，國家計劃委員會的幾位領導干部在1986年9月國家計委召集的“全國宏觀經濟管理問題討論會”上提出，我國應當實行計劃與市場、競爭與干預相結合的體制：“國家調控市場、市場引導企業(yè)”或者“國家掌握市場、市場引導企業(yè)”。這種意見被當時的中央領導人所接受，成為1987年10月中共第十三次全國代表大會的基調。十三大政治報告寫道：社會主義有計劃的商品經濟的“新的經濟運行機制，總體上說應該是‘國家調節(jié)市場、市場引導企業(yè)’的機制。國家運用經濟手段、法律手段和必要的行政手段，調節(jié)市場供求關系，創(chuàng)造適宜的經濟和社會環(huán)境，以此引導企業(yè)正確地進行經營決策。”
那么，國家即政府怎樣來調節(jié)市場呢?中國從日本戰(zhàn)后初期的產業(yè)政策實踐中找到了可資借鑒的榜樣。
1987年3月，在十三大報告的起草過程中，國務院發(fā)展研究中心給當時的中共中央領導人寫了一份題為《我國產業(yè)政策的初步研究》的研究報告，建議引進日本等東亞國家在戰(zhàn)后采用的產業(yè)政策來執(zhí)行這一任務。研究報告指出：“產業(yè)政策是許多國家實現工業(yè)化過程所執(zhí)行的一整套重要政策的總稱。一些實施產業(yè)政策得力的國家在發(fā)展和國際競爭中卓有成效。我國今后計劃體制改革的目標模式，是使計劃與市場實現辯證統(tǒng)一的、以指導型計劃為主體的模式，是中國式的‘競爭’與‘干預’相結合的經濟體制，即國家指導市場、市場培育企業(yè)，推行以商品經濟為中介的計劃”。因此，“日本、南朝鮮等國家和地區(qū)通過產業(yè)政策實現‘競爭’與‘干預’相結合經濟體制的經驗值得我們重視”。
和日本在五六十年代實施的產業(yè)政策相類似，報告建議引進的產業(yè)政策是一套“協(xié)調價格、金融、財政、稅收、外貿、外匯等調控手段的綜合政策體系”。政府運用它所包含的產業(yè)結構政策，“對某種(某幾種)產業(yè)的生產、投資、研究開發(fā)、現代化和產業(yè)改組進行促進，而對其他產業(yè)的同類活動進行抑制”，具體說來就是限制加工工業(yè)的快速發(fā)展，推動“基礎產業(yè)”的超前發(fā)展，以便實現“產業(yè)結構的高度化”。與此同時，政府也要運用它所包含的產業(yè)組織政策，“建立高度技術基礎上的大批量生產機制”，一方面通過企業(yè)的合并、擴張和新建，形成一批高度集中的大企業(yè)集團，另一方面發(fā)展大量與大型企業(yè)協(xié)作的微型企業(yè)，組成“以大企業(yè)為核心的分工協(xié)作網絡”。
可能是由于這樣的產業(yè)政策為“國家調節(jié)市場”提供了得力的政策手段，制定我國產業(yè)政策的意見很快就得到領導人的認可，并責成國家計劃委員會負責執(zhí)行。
值得注意的是，日本國內從70年代對戰(zhàn)后初期的產業(yè)政策開始進行反思以后，連產業(yè)政策的制定和實施部門，包括通產省的指導思想都在國內外的壓力下發(fā)生變化，到80年代，日本國內外出現了一些用批判眼光看待日本戰(zhàn)后初期產業(yè)政策的論著。否定這種產業(yè)政策的意見逐漸成為主流。其中尤其值得重視的，是由日本著名經濟學家小宮隆太郎、奧野正寬、鈴村興太郎等主編的《日本的產業(yè)政策》(1984)一書。這本書是小宮隆太郎教授組織20多位日本資深經濟學家用兩年時間進行深入研究的成果匯編。它從經濟學學理的高度對日本50年代到70年代產業(yè)政策的理論和實踐進行了全面考察，對五六十年代執(zhí)行的“縱向的”或“硬性的”產業(yè)政策提出了有理有據的批評。小宮教授也是國務院發(fā)展研究中心主任和中國社會科學院院長馬洪的朋友。他在1985年的中日學術交流會沖繩會議上向馬洪指出，當時流行的介紹日本經濟發(fā)展和產業(yè)政策的書籍存在對日本產業(yè)政策的實際狀況和效果評價過高的偏向。同時也向馬洪介紹了《日本的產業(yè)政策》這本書的主要內容。馬洪回國以后就請中國社會科學院日本研究所組織翻譯了這本書，并在1988年公開出版。
小宮教授依據主流經濟學的分析框架，肯定在出現市場失靈的情況下實施產業(yè)政策的必要性。但他同時也著重指出，“盡管產業(yè)政策對于處理市場失靈是十分必要的，但仍然存在以下幾個問題：(1)在何種情況下才能認為市場出現了失靈;(2)針對市場失靈的種種類型，應當分別采取什么樣的政策措施;(3)市場雖然時常失靈，但政策和政府部門也可能出現失誤。幾乎在所有情況下，根據產業(yè)政策采取的措施總要伴隨著財政負擔等各種代價和副作用，因此有必要對政策的效果和代價進行權衡，不能認為只要出現市場失靈就必須進行政策性干預。”
小宮等經濟家在對日本戰(zhàn)后初期產業(yè)政策進行細致考察后得出結論，日本政府制定的這類產業(yè)政策，或者被議會否決(如60年代初由通產省主導制定的《特殊產業(yè)振興臨時措施法》1963年被國會否決而成為廢案)，被企業(yè)抵制(如1961年產業(yè)合理化審議會提出將轎車產業(yè)整合為3家企業(yè)，這一設想由于民間企業(yè)的反對而未能實現)，或者被法院判為違法(如1980年東京高等法院一項判決中明確禁止對競爭進行限制的所謂“行政指導”);即使得到執(zhí)行，得到的結果往往也是負面大于正面。而多數在日本取得高速發(fā)展的產業(yè)，無論是早期的縫紉機、照相機、自行車、摩托車、拉鏈、半導體產業(yè)，還是后來的彩色電視機、磁帶錄音機、音響設備、釣魚用具、鐘表、臺式電腦、數控機床、陶瓷、機器人等，都是在沒有得到政府保護扶持政策支持的情況下發(fā)展起來的。其中許多企業(yè)幾乎是從零或者極小的規(guī)模起步，在沒有得到產業(yè)政策優(yōu)待的情況下，依靠自己的力量發(fā)展起來的。
《日本的產業(yè)政策》的另一位作者、東京大學的植草益教授總結道：戰(zhàn)后日本經濟的高速發(fā)展可以歸結為兩個原因：一是在以被占領下的反壟斷政策為契機形成和保持的相對競爭性市場結構下，私人企業(yè)展開了活躍的投資活動;二是存在著支撐上述活動的國民高儲蓄傾向和勞資一體化的日本式經營。“70年代初石油危機發(fā)生后，日本企業(yè)提高生產率和產品質量的意識進一步加深。而且由于不少新企業(yè)的加入，產業(yè)集中度呈現下降趨勢，由此形成的競爭性市場機制，進一步促進企業(yè)提高生產率和產品質量。正是這一充滿活力的產業(yè)組織變化，成為日本宏觀經濟發(fā)展的基礎，而產業(yè)政策只不過是日本經濟發(fā)展的配角，即產業(yè)政策只是從側面支援了以市場機制為基礎的充滿活力的經濟發(fā)展。”
令人感到遺憾的是，《日本的產業(yè)政策》這本書本來可以成為一本幫助我們汲取日本戰(zhàn)后產業(yè)政策經驗教訓的有益參考書，然而它并沒有起到這樣的作用。這本書銷行不廣，只印了一次就告絕版，以致沒有能夠引起人們對這類批評意見的足夠重視。這就使在日本已經被否定多年的說法和做法，例如“防止過度競爭”、“提高產業(yè)集中度是提高效率的主要途徑”、“實現產業(yè)結構高度化(重化工業(yè)化)”等繼續(xù)在中國流行不衰。
1989年3月，國務院發(fā)布了我國第一部產業(yè)政策法規(guī)，即《國務院關于當前產業(yè)政策要點的決定》。這一決定詳細開列了重點支持生產和嚴格限制生產的產業(yè)、產品，重點支持基本建設和停止或嚴格限制基本建設的產業(yè)、產品，重點支持技術改造和嚴格限制技術改造的產品目錄。要求計劃、財政、金融、稅務、物價、外貿、工商行政管理等部門目標明確、協(xié)調動作，運用經濟的、行政的、法律的和紀律的手段，“明確支持什么、限制什么”，以便“壓縮和控制長線產品的生產和建設，增加和擴大短線產品的生產和建設”，“逐步緩解消費結構和產業(yè)結構的矛盾”。對照日本戰(zhàn)后早期的做法，這一決定及其所附的“當前的產業(yè)發(fā)展序列目錄”，可以說是一個加強版的日本“特定產業(yè)振興法”。
在1994年3月國務院頒布《90年代國家產業(yè)政策綱要》以后，這種政府在“宏觀調控”的名義下以產業(yè)政策直接干預微觀經濟的傳統(tǒng)一直延續(xù)下來，到世紀之交形成了“有保有壓、有扶有控”的產業(yè)政策方針。有關部門陸續(xù)頒布了汽車、鋼鐵、水泥、煤炭、鋁業(yè)、電力、船舶、紡織等一系列行業(yè)的“產業(yè)發(fā)展政策”、“產業(yè)結構調整規(guī)定”和“產品目錄”，要求各級政府機構運用手中掌握的市場準入、項目審批、供地審判、貸款核準、目錄指導、強制性淘汰等手段，以達到領導部門心中的產品結構、組織結構優(yōu)化的目標。不過，這種直接干預市場和限制競爭的產業(yè)政策的執(zhí)行效果乏善可陳，使我國產業(yè)結構在新世紀第一個十年變得越發(fā)扭曲，由行政力量推動下形成的大型企業(yè)集團的競爭力下降成為一個明顯的事實，以致“三去一降一補”，即“去過剩產能、去房地產庫存、去杠桿、降成本、補供給短板”成為當前必須面對的緊迫而沉重的任務(具體情況參見江飛濤、李曉萍(2010)：《直接干預市場與限制競爭：中國產業(yè)政策的取向與根本缺陷》)。
國際學術界的情況有所不同，從上世紀80年代以來，許多經濟學家對產業(yè)政策以及政府在經濟發(fā)展中的作用問題，進行了深入的研究，可謂名家輩出。比如，羅德里克(D. Rodrik)、阿吉翁(P. Aghion)、大野健一等都做出了自己的貢獻。梯若爾(J. Tirole)還因為有關的研究成果獲得了諾貝爾經濟學獎。他們的研究成果，都是我們在推進供給側結構性改革的過程中必須認真研究和吸收的。
提高我國經濟效率的根本途徑，無疑在于通過改革建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，使市場能夠在資源配置中起決定性作用。當然，也要較之過去更好地發(fā)揮政府的作用。把以上兩項要求綜合起來看，一個重要問題是如何正確處理產業(yè)政策和競爭政策的關系。2015年《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》提出了一項十分重要的要求，就是“逐步確立競爭政策的基礎性地位”。這意味著必須摒棄直接干預、限制競爭的傳統(tǒng)產業(yè)政策做法，使產業(yè)政策成為促進競爭、提升市場功能的輔助手段。這將是我國產業(yè)政策理論和實踐的歷史性轉變。我們應當努力促成這一轉變的順利實現。
