馮俏彬：從2016年財政運行亮點展望積極財政政策
發(fā)稿時間：2017-02-15 11:10:20 來源：中國經濟時報 作者：馮俏彬
2016年，我國的財政收支情況好于預期，為穩(wěn)定經濟增長、深化改革、促進各項事業(yè)發(fā)展提供了充足的“彈藥”;2017年，財政政策的基本取向是繼續(xù)“積極”，但與以往相比，積極的內涵與方式可能有所不同。
從國際上看，2016年可謂是“黑天鵝事件”紛至沓來的一年，英國脫歐、特朗普當選美國總統(tǒng)、意大利修憲公投失敗……整個歐美似乎處于劇變前夜，二戰(zhàn)以來形成和保持的國際政治、經濟格局正面臨著空前巨大的不確定性。從國內形勢上看，2016年全國我國實現6.7%的增長，CPI基本平穩(wěn)，就業(yè)穩(wěn)中有升，PMI、“挖掘機指數”等先行指標向好，經濟走勢趨穩(wěn)的特征明顯，為低迷的世界經濟抹上了一道亮色。本文嘗試從財政角度，解析2016年我國經濟工作的成績并展望2017年的經濟走勢。
2016年我國財政運行的基本情況2016年，我國的財政收支情況好于預期，為穩(wěn)定經濟增長、深化改革、促進各項事業(yè)發(fā)展提供了充足的“彈藥”，有力支持了全年政府工作目標的完成。
財政收支是觀察一國經濟健康狀況的“窗口”。2016年，我國全國財政運行平穩(wěn)，一般公共預算收入達到159552億元，比上年增長4.5%，其中稅收收入130354億元，同比增長4.3%;非稅收入29198億元，同比增長5%。如果按新《預算法》四本預算的口徑，還要加上政府性基金收入46619億元(較上年增長11.9%)、全國國有資本經營預算收入2602億元(較上年增長2%)、社會保險基金收入5.3萬億元(較上年增長14.7%)。如此，全年取得的政府收入達26萬億元左右，較上年增加8.27%，高于同期6.7%的經濟增長速度。
財政支出方面。1—12月，全國一般公共預算支出187841億元，比上年增長6.4%。其中中央27404億元，同比增長7.3%;地方160437億元，同比增長6.2%。從支出項目上看，一個顯著的特色是民生支出增幅較大、科技支出增幅較大。具體如下：科學技術支出6568億元，增長12%;社會保障和就業(yè)支出21548億元，增長13.3%;醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出13154億元，增長10%;城鄉(xiāng)社區(qū)支出18605億元，增長17.1%;住房保障支出6682億元，增長4.3%。另外，社會保險總支出為4.7萬億元，同比增長19.3%。
總體而言，2016年我國的財政收支情況好于預期，為穩(wěn)定經濟增長、深化改革、促進各項事業(yè)發(fā)展提供了充足的“彈藥”，有力支持了全年政府工作目標的完成。
2016年我國財政運行的主要亮點其亮點表現在：收入增速下降，但總量仍然在增加;稅收收入結構有所改善;財政支出結構更加優(yōu)化;政府債務水平得到進一步控制等。
收入增速下降，但總量仍然在增加。隨著中國經濟步入新常態(tài)，特別是去年“營改增”的全面實施，2016年我國的稅收收入增長速度有所下降，但總量仍然在增加。比較兩年的數字可以發(fā)現，2016年稅收收入達到首次超過13萬億元，較2015年增加了2萬億元左右。對此如何評價，各方意見可能有所不同，但從提供國家發(fā)展、改革、穩(wěn)定的財力保障這一角度而言，財稅部門的努力和成績是有目共睹的。
稅收收入結構有所改善。黨的十八屆三中會全明確了我國稅制改革的方向是以間接為主向以直接為主轉化。目前，這一改革還在進行之中。但一個不爭的事實是：相較以往，社會各方面對于直接稅的接受程度已明顯增加。這從2016年的稅收運行數據也可見一斑：房地產企業(yè)所得稅增長了26.8%，個人所得稅增長17.1%，財產轉讓所得稅增長30.7%。
財政支出結構更加優(yōu)化。財政支出結構是國家職能的具體體現。2016年，一般公共預算支出中的民生支出增幅較大，社保、醫(yī)療、城鄉(xiāng)社區(qū)等增速均為10%以上，遠遠高于同期其他支出，這表明我國經濟發(fā)展的過程也是廣大人民群眾共同分享經濟發(fā)展成果的過程。另外，2016年科學技術方面的支出達到了6568億元，同比增長12%，也表明了政府對于科技創(chuàng)新的大力支持，有利于未來中國經濟增長。
政府債務水平得到進一步控制。國內外十分關注中國政府的債務問題。根據財政部發(fā)布的數據，截止到2016年第三季度末，中央政府債務余額11.7萬億元，國內債務余額11.59萬億元;國外債務余額0.12萬億元人民幣，全部為長期債務，數量與結構都處于健康水平。地方政府債務方面，目前尚無相關統(tǒng)計數據出臺，但根據2016年年初全國人大通過的預算方案，2016年我國地方政府債務余額限額控制在17.2萬億元。按照國家統(tǒng)計局的預估，2016年我國GDP總量約為74萬億元，以此計算，2016年我國的債務率水平為40%左右，遠低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平。
財稅改革穩(wěn)步推進。2016年財稅改革的亮點主要集中在稅收改革方面。一是各方期待的營改增終于在2016年5月1日以后全面施行，大大優(yōu)化了我國稅制結構。二是資源稅改革方案于2016年7月1日以后實行，其中諸多改革要點符合社會各方面的期待與國家經濟建設發(fā)展的需要，值得點贊。三是全社會十分期待的環(huán)保稅法已經正式通過，并將于2018年正式實施，這不僅體現了政府致力于保護改善環(huán)境生態(tài)的決心，也體現了“稅收法定”建設方面的重大進步。
轉移支付制度更加健全。2016年，中央對地方轉移支付規(guī)模達到5.29萬億元，其中一般性轉移支付3.2萬億元，專項轉移支付2.09萬億元，一般性轉移支付占比60.5%，達到相關要求。另外，轉移支付的相關制度建設也取得了突出成績，比如專項轉移支付數量已由2013年的220個大幅壓減到2016年的94個，壓減率達到57%，專項轉移支付的申請、分配、信息公開方面也都有不俗的表現，推進了基本公共服務均等化、促進了區(qū)域協(xié)調發(fā)展、保障了各項民生政策的順利落實。
PPP入庫項目數量、項目落地率大幅增加。據全國PPP綜合信息中心的相關數據，截至2016年11月末，全國PPP綜合信息平臺共入庫項目10828個，總投資額達到12.96萬億元。從領域上看，入庫項目除了繼續(xù)分布在傳統(tǒng)的基礎設施與市政建設領域之外，也正在向醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會保障等領域延展。值得注意的是，2016年PPP項目的落地率已從2015年的20%左右提高到30%以上，邁上了一個新的臺階。
2017年我國財政政策與財稅改革展望2017年積極財政政策主要將體現在“減稅降費”、為全社會營造更加良好的經濟發(fā)展環(huán)境上面，操作上，總體上要以“正稅清費”思路進行清理整頓。
中央經濟工作會議已經明確，2017年經濟工作的主基調是“穩(wěn)中求進”。綜合各方面情況估計，2017年我國的經濟增長率應當在6.5%左右，物價指數應當控制在3%左右，城鎮(zhèn)新增就業(yè)崗位將在1000萬以上。為此，宏觀經濟政策的基本取向已確定為“積極的財政政策+穩(wěn)健的貨幣政策”，可據此簡要展望一下2017年我國的財政政策與財稅改革。
2017年，財政政策的基本取向是繼續(xù)“積極”。但與以往相比，積極的內涵與方式可能有所不同。綜合各方面的情況，2017年我國財政赤字仍然要保持一定程度的擴張，從現在的情況看，維持去年3%的赤字率水平應當是大概率事件。但與此同時，從控制風險角度計，也需要審慎掌握赤字率的總水平與債務資金的優(yōu)化使用，不宜將經濟增長之“寶”過重地押在借債之上。因此，2017年積極財政政策主要將體現在“減稅降費”、為全社會營造更加良好的經濟發(fā)展環(huán)境上面。這方面，現有的社會共識已經形成，國務院的決心也很大。
操作上，總體上是要以“正稅清費”的思路進行清理整頓，分類定性，凡是那些事實上已具有稅收性質的基金，可通過一定程序歸并，納入稅收的整體管理之中;對于價外加收的“費”和具有使用者付費性質的“費”，應歸并到價格之中，通過價格來體現，屬于一般性收費的，則應經過嚴格審批程序;對于部門間重復收取、搭車收取的，則應堅決取締。同時要繼續(xù)推進行政審批制度改革，消除各類收費滋生的制度性根源。
近期操作可抓住以下三個方面率先進行，一是簡并增值稅率，考慮將增值稅的普通稅率從17%下調到13%左右，同時擴大可抵扣項，讓政策的春風能惠及最多的市場主體。二是全面取消政府部門提供普通公共服務的行政性收費。三是合并、取消一些過時的政府性基金。
2017年，財稅改革的重點是形成事權與支出責任相適應的中央與地方財政體制。中央經濟工作會議指出，要健全地方稅體系，因此2017年改革的重點之一是要致力于構建出新形勢下健全的地方收入體系。
一是地方收入體系中的重要部分要來自于穩(wěn)定、制度化的中央給付，即由中央財政根據各地人口數量、轄區(qū)面積等一系列因素計算的、可由地方自主支配使用的一般轉移支付。
二是地方稅建設必須切實提上議事日程。理論研究表明，房地產稅、資源稅、環(huán)境稅、消費稅都具有全部或部分的地方稅特征，2017年應當加快相關改革。中央經濟工作會議指出，“房子是用來住的、不是用來炒的”，因此盡快出臺房地產稅勢在必行?？煽紤]采用先出臺房地產稅法，在需要加大調控的城市率先開征，其他城市再陸續(xù)跟上的漸進方式，逐漸導入房地產稅，慢慢將其培育為地方稅的主力稅種。新一輪的消費稅改革在即，考慮到隨著我國消費導向型經濟的呼之欲出以及地方政府職能轉型的需要，消費稅可納入中央和地方共享稅的范疇。資源稅和環(huán)境稅方面，有關方面都已明確了其地方稅的性質，這都是健全地方收入體系方面邁出的重要步子。
三是健全的地方收入體系還需要少量的費和基金從旁輔助，這需要結合減稅降費的相關工作進行。
四是債務資金、PPP要成為地方建設資金的主要來源。由于我國仍然處于城鎮(zhèn)化的中期，不少地方政府仍然擔負著城鎮(zhèn)化建設的重任，必須為其開辟制度化的制度來源渠道。
2017年國際局勢風云變幻，整個世界政治、經濟格局都面臨較大的不確定性。中國作為世界第二大經濟體，將以自己的良好表現向世界提供穩(wěn)定性和確定性，為構建人類命運共同體做出自己的貢獻。
(作者系國家行政學院經濟學教研部教授)
