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　　10月26日，由著名經(jīng)濟學(xué)家、中國經(jīng)濟體制改革研究會顧問宋曉梧主編的《地方政府公司化研究》新書發(fā)布會在京召開。早在2004年，宋曉梧就提出，地方GDP競爭使地方政府成了資源配置主體，發(fā)展下去有著極大潛在風險，“當時我絕對想不到會有人把地方政府公司化作為正面經(jīng)驗來肯定，這是一個常識問題，既然是政府，就要厘清政府和市場的職能，更萬萬想不到這個問題能成為當前中國經(jīng)濟理論界的重大爭論。”宋曉梧亮明態(tài)度，“我是堅決不贊成地方政府公司化的，界定地方政府的職能對今后中國經(jīng)濟社會發(fā)展有重要意義，是亟待解決的重大經(jīng)濟社會問題。‘十三五’時期不堅決改變地方經(jīng)濟競爭的局面，很多中央政策根本落實不了，這是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的題中應(yīng)有之意。”

　　地方政府公司化應(yīng)成過去式

　　宋曉梧反對地方政府公司化并不是對它的一概否定，“地方政府競爭確實極大調(diào)動了地方政府的積極性，為中國經(jīng)濟的高速發(fā)展做出了歷史性貢獻，在特定的情況下有一定的合理性。”宋曉梧解釋，“在我國人均GDP200多美元、物質(zhì)財富極度貧乏的時代，大家都希望經(jīng)濟發(fā)展得快一點。當時考核的辦法，也是激勵GDP增長的，極大地促進了GDP總量增長。很大程度上，中國經(jīng)濟的增長不是企業(yè)家貢獻的，而是地方政府貢獻的。”

　　長期以來我國經(jīng)濟保持高速增長，政府與市場邊界不清的問題，在一定程度上被掩蓋了。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，地方政府公司化積累的諸多問題越發(fā)明顯，宋曉梧表示，“發(fā)展有階段性，現(xiàn)在看，地方政府經(jīng)濟競爭已經(jīng)弊大于利，必須得改變了。”

　　在宋曉梧看來，地方政府競爭的弊端有6大方面：一是加劇了產(chǎn)能過剩。不僅鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，新興產(chǎn)業(yè)如太陽能光伏、風電設(shè)備也在幾年之內(nèi)出現(xiàn)嚴重過剩，一個重要原因是地方保護和地方競爭，地方政府盡一切可能上項目擴產(chǎn)能，一旦企業(yè)虧損又通過財政補貼進行輸血。二是惡化了生態(tài)環(huán)境。地方政府為了招商引資，放寬對環(huán)境的保護，一些地方政府甚至成為污染企業(yè)的保護傘，有的污染企業(yè)就是當?shù)牡?ldquo;一把手工程”，導(dǎo)致環(huán)保審批、監(jiān)管失靈。三是導(dǎo)致地方債務(wù)過重。地方政府的競爭要投資，搞自己的融資平臺。龐大的地方債務(wù)在很大程度上是地方政府投資沖動的產(chǎn)物。四是割裂了全國統(tǒng)一市場。一些地方政府為了促進本地區(qū)的發(fā)展，用行政手段干預(yù)市場的競爭，對本地區(qū)的企業(yè)和產(chǎn)品采取保護措施，發(fā)生經(jīng)濟糾紛的時候，法院維護本地的經(jīng)濟利益。五是扭曲城鎮(zhèn)化進程。當前以投資拉動為主的情況下，一些地方政府大拆大建增加自己的經(jīng)濟總量。有12個省會城市要建55個新城，144個地級城市要建200個新城等，有限的資金主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)化，無法滿足公共服務(wù)的需求。六是成為腐敗的溫床。地方政府集行政權(quán)力與資源配置權(quán)力于一體，左手權(quán)，右手錢，權(quán)錢交易的空間無限巨大，一人掌權(quán)，親友掙錢，權(quán)錢交易的手段極其私密。

　　宋曉梧指出，黨的十八屆三中全會提出讓市場在資源配置當中起決定性作用，實際情況是，“現(xiàn)在看有一點改變，但是總體改變不大。以去年的情況為例，東西部的一些城市，仍然為了完成穩(wěn)增長任務(wù)，開展招商引資的百日競賽等等。到地、市，實際是政府全權(quán)指揮，政府在那兒配置資源。如果每年的投資指標，今年必須增長40%，GDP必須增長13%，用這個指標對各級干部進行考核，在這種狀態(tài)下，如何能夠落實市場配置資源的決定性作用?”

　　有效的地方政府如何成功鍛造

　　在人類歷史的長河中，政府主導(dǎo)型發(fā)展的成功案例并不鮮見，遠者如19世紀原本貧困落后的俄羅斯帝國和普魯士帝國通過實行“趕超戰(zhàn)略”成為所謂“后發(fā)型工業(yè)化”典范;近者如20世紀中后期，東亞若干經(jīng)濟體即日本和“亞洲四龍小龍”成功地趕上了發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展水平，被稱為“東亞奇跡”。從而，國際學(xué)術(shù)界誕生了“發(fā)展型政府理論”。宋曉梧表示，“我們當然需要一個有效的政府，但并不需要一個公司化的政府。”

　　宋曉梧眼中的有效政府不是代替市場去主導(dǎo)資源配置，而是為市場的良好運行提供一些支持性條件，“以前很多地方政府關(guān)注點在相互競爭GDP，現(xiàn)在要把關(guān)注點放在培育公平的市場競爭環(huán)境，給人們塑造一個法制的環(huán)境，安定生活的環(huán)境。”宋曉梧強調(diào)，政府干預(yù)是否必要的問題其實并不是問題，真正的問題在于政府如何干預(yù)，或者說政府干預(yù)能否以順應(yīng)市場機制甚至強化市場機制而不是破壞、扭曲甚至取代市場機制的方式來進行。

　　宋曉梧舉例說，以前地方政府為了追求GDP，盲目上新的產(chǎn)能，并保護本地落后產(chǎn)能，鋼鐵、石化、光伏、風電等項目一哄而起，這種政府拍板推動的投資效益低下。未來的資源配置應(yīng)該更多讓市場來選擇，第三產(chǎn)業(yè)要放寬民間資本的進入，如動漫、快遞、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)以及金融服務(wù)等，都應(yīng)該放開。我們還有很多新興產(chǎn)業(yè)很缺乏，把這些領(lǐng)域放開，讓民營資本進去，國家給予一定的倡導(dǎo)，并加強市場監(jiān)管。讓地方政府為了GDP競爭再去投資重化工業(yè)已經(jīng)沒有多少出路了。

　　不過，要讓地方政府的重心從追求經(jīng)濟增長速度轉(zhuǎn)向提高質(zhì)量和效益上，需要重新界定中央政府和地方政府與市場的邊界。宋曉梧建議，一是建立統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟體系。以基本公共服務(wù)均等化、公共設(shè)施基本完備作為衡量省、市、區(qū)是否協(xié)調(diào)發(fā)展的主要指標，盡快取消地方的GDP、投資等規(guī)劃指標，以保證全國政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。二是對近年來形成的80多個國家級規(guī)劃，突出抓好西部大開發(fā)，其余跨省的重在指導(dǎo)，省內(nèi)的由各省自行協(xié)調(diào)。三是地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實施，加強對本地經(jīng)濟社會事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，側(cè)重提供良好的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，提供基本公共服務(wù)，維護市場公正、公平競爭秩序和社會安定。四是明確劃分各級政府事權(quán)財權(quán)。逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適當集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)的標準，并建立全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費保障機制。盡快將各級政府間財稅關(guān)系、責權(quán)劃分等基本制度以法律形式加以規(guī)范，杜絕“跑部錢進”的弊端，同時減少地方政府對“土地財政”的依賴。

　　簡政放權(quán)要讓協(xié)會發(fā)揮作用

　　宋曉梧還指出，扭轉(zhuǎn)當前我國地方政府公司化的傾向，除了要重新界定中央政府和地方政府與市場的界限外，發(fā)展社會組織也是一個重要的前提條件。“中央向地方放權(quán)，地方又向哪里放權(quán)?地方政府面對成千上萬個企業(yè)和分散的市場主體，由于缺乏各類社會組織的自律維權(quán)和相互協(xié)調(diào)機制，只能直接干預(yù)經(jīng)濟和社會生活。地方政府不做市場、企業(yè)、社會組織、中介機構(gòu)可以做的事，需要在國家法律框架內(nèi)，發(fā)展完善社會組織，形成靈活的社會自協(xié)調(diào)機制，有效平衡不同社會群體的利益，構(gòu)建高效運轉(zhuǎn)的政府、社會(社會組織)、企業(yè)‘三維市場經(jīng)濟’。”

　　談起本屆政府大力推進的簡政放權(quán)，宋曉梧給予高度評價，“前幾屆政府都提出過簡政放權(quán)的口號。此前，由于我國的社會組織和中介機構(gòu)發(fā)展相對滯后，大部分社會組織都是官辦、官管、官方運作。這使得對社會組織的放權(quán)放不出去，表面上放了，實際上權(quán)還是在政府機構(gòu)自己手里。本屆政府的放權(quán)，有一個很大的亮點，去年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，到2017年基本形成‘政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制’。這改變了過去行業(yè)協(xié)會由登記機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理的制度，為行業(yè)協(xié)會擺脫政府部門的行政控制提供條件。這比中央向地方放權(quán)、中央各部門之間分權(quán)重要得多。因為后者還是政府內(nèi)部的事情，只有政府向市場、企業(yè)、社會組織和中介機構(gòu)放權(quán)，才能發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，避免‘一統(tǒng)就死，一死就放，一放就亂，一亂再統(tǒng)’的往復(fù)循環(huán)，進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制。”

　　據(jù)悉，現(xiàn)在民政部門統(tǒng)計我國的社會組織有50多萬個，包括行業(yè)協(xié)會、各種基金會和非政府組織等。宋曉梧介紹，其實向社會組織放權(quán)，我國在地方上有很多經(jīng)驗。廣東從2012年7月1號就取消了社會組織的雙重管理。北京、上海等地也有很多有益的探索。國家層面也明確開放了經(jīng)濟類、慈善類、社會服務(wù)類的社會組織的注冊和準入。政府完全可以把一些事務(wù)委托給它們，向它們購買公共服務(wù)，用第三方來評價政策實行的效果，既有效，又公正。不過，宋曉梧提醒，“過去十幾年的經(jīng)濟增長已經(jīng)產(chǎn)生了慣性，或者說對地方政府形成了一種‘路徑依賴’,實際上在許多地方，層層落實分解GDP、投資、招商引資指標的情況還存在。地方政府要真正轉(zhuǎn)變職能，對本屆政府來說，這是十分迫切的任務(wù)。”