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　　今天論壇的題目是建立國(guó)家現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)。作為一個(gè)大國(guó)，治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要方面是中央與地方的權(quán)力結(jié)構(gòu)如何確定。這個(gè)問(wèn)題在我們國(guó)家爭(zhēng)論了多少年了。堯舜禹，夏商周，堯舜禹所處的夏朝，中央和地方基本還是大部落與小部落的關(guān)系，商周進(jìn)化為天子與諸侯國(guó)的分封制度。周是封建制的頂峰，孔子要“克己復(fù)禮”，是在各諸侯國(guó)紛爭(zhēng)大亂之際，夢(mèng)想恢復(fù)周天子的禮儀制度。秦廢封建而立郡縣，縱橫宇內(nèi)，并吞八荒，何等威儀。但周朝名義上延續(xù)800年，秦卻二世而亡，因此封建制與郡縣制孰優(yōu)孰劣，秦亡于制還是亡于政，這兩個(gè)問(wèn)題，兩千多年來(lái)一直有爭(zhēng)論。若說(shuō)秦亡于制，為何百代都行郡縣制?若說(shuō)秦亡于政，那苛政從中央到地方一貫到底，且“上有好者，下必有甚焉”，不是郡縣制，又難以辦到。秦亡千年之后，唐朝柳宗元寫(xiě)了《封建論》，批封建而挺郡縣，大約是他看到了當(dāng)時(shí)潘鎮(zhèn)割據(jù)的潛在危險(xiǎn)?秦亡兩千年之后，王夫之、黃宗羲、顧炎武等還在寫(xiě)文章討論封建與郡縣的優(yōu)劣。直到文化大革命中，毛主席給郭沫若寫(xiě)了一首詩(shī)，其中“莫從子厚返文王”一句，就是勸郭老不要從柳宗元支持郡縣制的立場(chǎng)到退回周文王的封建制去。可見(jiàn)構(gòu)建好中央與地方的治理結(jié)構(gòu)，對(duì)于一個(gè)大國(guó)來(lái)說(shuō)實(shí)在是一個(gè)難題。

　　中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，地域遼闊，人口眾多，怎么處理好中央和地方的關(guān)系，要總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，更要與時(shí)俱進(jìn)?，F(xiàn)在中央與地方的關(guān)系發(fā)生了什么問(wèn)題?就是地方政府究竟應(yīng)該在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中起什么作用，這既是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是一個(gè)理論問(wèn)題。由于改革開(kāi)放以來(lái)我們經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)很快，如果按購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算，世界銀行估計(jì)今年中國(guó)就超過(guò)美國(guó)了。當(dāng)然很多人認(rèn)為世界銀行的這個(gè)估計(jì)并沒(méi)有太大意義。那么中國(guó)30年高速發(fā)展的原因何在?與歐美國(guó)家相比有何特色?一些人認(rèn)為中國(guó)其實(shí)與當(dāng)年的東亞模式也沒(méi)太大區(qū)別，無(wú)非是政府權(quán)力較大、勞動(dòng)力成本較低，加上投資拉動(dòng)、出口帶動(dòng)，只不過(guò)中國(guó)塊頭大，發(fā)展慣性大而已。同時(shí)也有一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家把中國(guó)地方政府的GDP競(jìng)爭(zhēng)作為正面經(jīng)驗(yàn)充分肯定，說(shuō)地方政府公司化是中國(guó)優(yōu)于歐美模式以及東亞模式的不同之處。最早提出來(lái)的，還是美國(guó)學(xué)者。東亞一些國(guó)家或地區(qū)政府力量很強(qiáng)大，但沒(méi)有一個(gè)地方政府能夠像中國(guó)的地方政府這樣層層分解下達(dá)GDP增長(zhǎng)指標(biāo)，下達(dá)招商引資、投資指標(biāo)，而且黨政工團(tuán)、人大政協(xié)齊動(dòng)員，甚至給民主黨派下招商引資指標(biāo)，對(duì)干部還要年中考核、年末淘汰。這就使得我們的地方政府越來(lái)越像企業(yè)。這樣做無(wú)疑極大地調(diào)動(dòng)了各級(jí)各類干部的招商引資積極性，但經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的扭曲與失衡也越來(lái)越嚴(yán)重。這必然引起爭(zhēng)論。這場(chǎng)爭(zhēng)論，我看不會(huì)像封建制與郡縣制的爭(zhēng)論那樣延續(xù)兩千年，但對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下中央與地方治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化具有極為重要的意義。因?yàn)闀r(shí)間限制，我簡(jiǎn)要介紹一下。

　　美國(guó)學(xué)者拉莫在十多年前提出中國(guó)的高速發(fā)展得益于地方政府競(jìng)爭(zhēng)，其后香港經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常于2009年出書(shū)，提出中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的密碼在于縣域競(jìng)爭(zhēng)，縣和縣之間就像公司之間競(jìng)爭(zhēng)。他說(shuō)今天的中國(guó)，縣無(wú)疑已經(jīng)是一級(jí)商業(yè)機(jī)構(gòu)了，兩千多個(gè)縣，可以調(diào)動(dòng)極其巨大的資源搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)。2013年，上海的一位教授史正富，他也是一位成功的投資人，發(fā)表了《超常增長(zhǎng)》一書(shū)，明確提出中國(guó)的地方政府和企業(yè)已經(jīng)成為一種共生互動(dòng)的經(jīng)濟(jì)力量，地方政府作為經(jīng)濟(jì)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，形成中國(guó)獨(dú)特的三維市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。哪三維?一是中央政府，二是公司化的地方政府，三是企業(yè)。這種三維市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)超過(guò)了歐洲、美國(guó)那種只有政府、企業(yè)兩維的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。如果史政富教授大家還不太熟悉，林毅夫教授大概與會(huì)者都知道，林毅夫高度評(píng)價(jià)、支持這本書(shū)，認(rèn)為這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)理論的重大創(chuàng)新。

　　下一步中國(guó)地方政府在大國(guó)治理結(jié)構(gòu)中應(yīng)該放在什么位置，它的職能怎么確定，這是一個(gè)大問(wèn)題。十年前，2004年我在中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人長(zhǎng)安講壇上提出地方政府實(shí)際充當(dāng)了當(dāng)?shù)刭Y源配置的主體，發(fā)展下去是有極大潛在風(fēng)險(xiǎn)的。當(dāng)時(shí)我根本想不到會(huì)有經(jīng)濟(jì)學(xué)家從經(jīng)濟(jì)理論上論證并贊成地方政府公司化。今天再次提出這一問(wèn)題，我是堅(jiān)決不贊成地方政府公司化的，既然是政府，就要厘清政府和市場(chǎng)的職能，中央政府如此，地方政府也如此。改革開(kāi)放初期中央政府向地方政府放權(quán)還有一定的道理，因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)是中央高度集權(quán)。毛主席1957年寫(xiě)《論十大關(guān)系》，也講要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。但那是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的中央和地方的關(guān)系，其實(shí)一直也沒(méi)處理好，長(zhǎng)期處在“一統(tǒng)就死，一死就放，一放就亂，一亂再統(tǒng)”的往復(fù)循環(huán)之中?，F(xiàn)在我們簡(jiǎn)政放權(quán)，更重要的不是中央政府再向地方政府放權(quán)，而是政府，包括地方政府向市場(chǎng)、向企業(yè)、向社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)放權(quán)，這才能發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。我們當(dāng)然需要一個(gè)有效的政府，但并不需要一個(gè)公司化的政府。

　　地方政府GDP競(jìng)爭(zhēng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)做出了巨大貢獻(xiàn)，有一定的歷史發(fā)展階段性。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，地方政府GDP競(jìng)爭(zhēng)造成的弊病也日積月累，非常突出了。例如，扭曲了國(guó)家宏觀調(diào)控，中央政府主要是調(diào)控地方政府，許多調(diào)控措施都是針對(duì)地方政府的。地方政府競(jìng)爭(zhēng)還扭曲了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，把以人為主的城鎮(zhèn)化扭曲為以增加GDP為主的城鎮(zhèn)化。地方政府競(jìng)爭(zhēng)大大加重了產(chǎn)能過(guò)剩，加劇了環(huán)境污染。搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就有競(jìng)爭(zhēng)，一般情況，企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)產(chǎn)能略大于需求是正常的，但是現(xiàn)在鋼鐵、水泥、焦炭、平板玻璃產(chǎn)能發(fā)揮只有70%左右是嚴(yán)重過(guò)剩，光伏、風(fēng)電是很有發(fā)展前景的清潔能源，但各市縣一哄而起，產(chǎn)能過(guò)剩更嚴(yán)重。還有群眾極為不滿意的大氣、水質(zhì)、土壤污染，很多污染企業(yè)就是當(dāng)?shù)卣猩桃Y的一把手工程，環(huán)保部門不敢管，甚至為虎作倀。地方政府競(jìng)爭(zhēng)阻礙了統(tǒng)一市場(chǎng)的資源配置和要素合理流動(dòng)，各地出臺(tái)自己的政策，在我這兒就要用我生產(chǎn)的汽車，喝我生產(chǎn)的酒。企業(yè)之間發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛了，地方法院保護(hù)本地企業(yè)利益，破壞了建立統(tǒng)一社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必需的法治環(huán)境。再一個(gè)弊端，就是剛才李永忠教授說(shuō)的，體制性腐敗日益蔓延，難以遏制。地方政府集行政權(quán)力與資源配置權(quán)力于一體，左手權(quán)，右手錢，權(quán)錢交易的空間無(wú)限巨大，一人掌權(quán)，親友掙錢，權(quán)錢交易的手段極其私密。所以說(shuō)，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，首先要切割政府和市場(chǎng)的職能，否則行政權(quán)力和公司權(quán)力結(jié)合在一起，再建東廠、西廠也難遏制權(quán)錢交易。怎么解決這個(gè)問(wèn)題，我也提出了一些建議，沒(méi)時(shí)間展開(kāi)說(shuō)了。有興趣的同志可以看最新一期《新華文摘》上刊登的文章“三維市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與地方政府職能界定”。

　　構(gòu)建中央與地方的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，我們要借鑒中國(guó)歷史的經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)有人說(shuō)現(xiàn)在的地方政府兼有封建制和郡縣制的優(yōu)點(diǎn)。我不贊成這樣的論點(diǎn)，也不太贊成說(shuō)唐朝就是最好的預(yù)防腐敗的體制了。如果唐太宗建立了最好的體制，它應(yīng)當(dāng)能夠傳之于世，結(jié)果沒(méi)多久就出現(xiàn)安史之亂，說(shuō)明一時(shí)的輝煌靠的是明君，還是人亡政息的故事，我們至今還停留在寄希望于明君的時(shí)代嗎?既然明確了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，對(duì)于世界各國(guó)搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有益經(jīng)驗(yàn)我們都應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)、借鑒，以利于建立包括中央和地方關(guān)系在內(nèi)的現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，為建立富強(qiáng)、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善的現(xiàn)代社會(huì)而努力。

　　(此文根據(jù)作者今年5月18日在北京改革論壇上的發(fā)言紀(jì)律整理)