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　　在改革總體目標(biāo)和指導(dǎo)思想確立的基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)當(dāng)前以及今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的突出矛盾，有針對(duì)性地推進(jìn)若干重點(diǎn)領(lǐng)域的改革。將改革的總體目標(biāo)和指導(dǎo)思想貫徹于這些領(lǐng)域的改革，既可使改革具有符合實(shí)際的切入點(diǎn)，又使改革總體目標(biāo)可收“水到渠成”之效，既形成了較完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，又推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)。

　　(一)加快完善公共財(cái)政

　　公共財(cái)政就是滿足社會(huì)公共需要的政府(國(guó)家)財(cái)政。從體制轉(zhuǎn)型角度看，公共財(cái)政既是政府轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，也是政府轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果和重要標(biāo)志，即通過(guò)財(cái)政的收支變化來(lái)反映政府轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。從宏觀調(diào)控角度看，公共財(cái)政是合理有效應(yīng)對(duì)和熨平經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的基本保障和重要手段。

　　我國(guó)正式提出建立公共財(cái)政基本框架的目標(biāo)是在1998年底全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，但從財(cái)政改革與政府改革以及市場(chǎng)深化的關(guān)系上看，實(shí)際進(jìn)程的展開(kāi)應(yīng)該可以追溯到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立之初，甚至更早。經(jīng)過(guò)十幾年的努力，我國(guó)已經(jīng)初步形成了公共財(cái)政的基本框架，規(guī)范、公正、透明等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則得到廣泛認(rèn)同，以人為本、公共服務(wù)均等化等理念逐漸融入政府間財(cái)政關(guān)系建設(shè)之中。然而，從當(dāng)前社會(huì)普遍反應(yīng)突出的問(wèn)題看，特別是公共服務(wù)體系建設(shè)方面看，如何進(jìn)一步完善公共財(cái)政仍然是十分重要和緊迫的任務(wù)。

　　1.形成與社會(huì)公共需求發(fā)展變化相匹配的公共支出結(jié)構(gòu)。

　　無(wú)論根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)還是國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)情況，中國(guó)自溫飽問(wèn)題基本解決之后，社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求已經(jīng)出現(xiàn)了長(zhǎng)期增長(zhǎng)的趨勢(shì)，目前正處于快速擴(kuò)張時(shí)期。公共支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)質(zhì)上是公共資源配置要與社會(huì)發(fā)展的變化和要求相適應(yīng)。我國(guó)公共支出結(jié)構(gòu)突出的問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重偏大，而公共服務(wù)支出比重偏小。這一點(diǎn)在近年來(lái)的討論中已基本形成共識(shí)，在政策取向上也得到了明顯體現(xiàn)。問(wèn)題在于，處于轉(zhuǎn)型期的公共支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，政策性的調(diào)整如果沒(méi)有體制和制度的足夠支持和保障，其連續(xù)性和實(shí)際落實(shí)情況往往會(huì)打“折扣”。因此，要形成與社會(huì)公共需求發(fā)展變化相適應(yīng)的公共支出結(jié)構(gòu)，必須進(jìn)一步在體制和制度層面加以完善。

　　一是深化預(yù)算制度改革。財(cái)政支出預(yù)算安排以提高公共服務(wù)支出比重為目標(biāo)，進(jìn)一步壓縮經(jīng)營(yíng)性投資，更多地增加包括教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、城市低收入居民住房補(bǔ)貼等社會(huì)公共支出，確保公共服務(wù)支出增長(zhǎng)快于一般建設(shè)支出增長(zhǎng)。同時(shí)，增加財(cái)政支出的規(guī)范性和透明度。政府收入和支出無(wú)論通過(guò)何種途徑，都應(yīng)納入統(tǒng)一的預(yù)算管理，并通過(guò)人大審議向社會(huì)公開(kāi)。目前我們還有許多政府收費(fèi)和支出沒(méi)有納入預(yù)算，基本處于行政和社會(huì)監(jiān)督之外，這不僅影響公共資源的有效配置，而且也是腐敗的根源之一。

　　二是完善和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，逐步加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，減少專項(xiàng)撥款比重。目前專項(xiàng)撥款比重過(guò)大，不僅不利于形成政府間規(guī)范的財(cái)政關(guān)系，而且會(huì)削弱轉(zhuǎn)移支付的功能，降低轉(zhuǎn)移支付的效果。特別是在專項(xiàng)撥款往往由部委決策的情況下，很容易造成體制上的漏洞，甚至產(chǎn)生層層“截流”現(xiàn)象，使公共財(cái)政資源沒(méi)有用于公共領(lǐng)域。對(duì)于必須的或暫時(shí)不能過(guò)渡到一般性轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)撥款項(xiàng)目，要形成完善的信息反饋系統(tǒng)，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和責(zé)任追究力度。

　　三是嚴(yán)格控制政府行政性支出，特別是政府消費(fèi)性支出。政府行政性支出增長(zhǎng)過(guò)快，是目前公共支出結(jié)構(gòu)的突出現(xiàn)象，也是影響、制約公共服務(wù)支出增長(zhǎng)的重要因素。盡管政府行政性支出與政府職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置等行政體制有關(guān)，但在既定的體制下仍然存在管理或監(jiān)管缺陷。以公務(wù)用車為例，根據(jù)中紀(jì)委、公安部、審計(jì)署等部門的調(diào)查估算，2007年500多萬(wàn)輛的公務(wù)用車費(fèi)用，加上專用司機(jī)工資，一年費(fèi)用就超過(guò)數(shù)千億元。此外，公款請(qǐng)客、旅游等消費(fèi)性支出也是屢禁不止，過(guò)度膨脹。如果這類狀況不能從制度上加以改變，公共支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)將很難實(shí)現(xiàn)。

　　2.調(diào)整和完善促進(jìn)社會(huì)公平的稅收制度。

　　稅收的基本功能是為社會(huì)公共支出提供財(cái)力和促進(jìn)社會(huì)公平(現(xiàn)代社會(huì)中高稅收國(guó)家通常對(duì)應(yīng)的是高社會(huì)保障和福利)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)稅收制度大體經(jīng)歷了早期的“還利于民”和再次集中財(cái)力的兩個(gè)階段，這與早期以“放權(quán)讓利”、培育市場(chǎng)為取向的改革和后來(lái)形成和完善宏觀調(diào)控體系的改革進(jìn)程是相聯(lián)系的。早期的偏重“讓利”和后來(lái)偏重“集中”，在特定的階段和經(jīng)濟(jì)環(huán)境下都具有合理性。然而，在市場(chǎng)發(fā)展已經(jīng)相對(duì)充分、國(guó)家財(cái)政集中和汲取能力已經(jīng)顯著提高、政府職能轉(zhuǎn)變已成趨勢(shì)的今天，稅收制度的調(diào)整和完善應(yīng)該由偏重“汲取能力”向規(guī)范和促進(jìn)社會(huì)公平轉(zhuǎn)變，“公平稅賦”理應(yīng)成為新階段的核心取向。

　　一是加快稅費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，規(guī)范征收秩序。目前大量行政性收費(fèi)與稅收并存，掩蓋了社會(huì)負(fù)擔(dān)過(guò)重的實(shí)際。“中小企業(yè)費(fèi)多”，已經(jīng)成為制約中小企業(yè)特別是微型企業(yè)發(fā)展的重要因素。此外，現(xiàn)有的行政性收費(fèi)中許多收費(fèi)具有準(zhǔn)稅收性質(zhì)，缺乏有效監(jiān)控和預(yù)算管理，容易造成公共支出結(jié)構(gòu)不合理。

　　二是在不增加綜合稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平的原則基礎(chǔ)上，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步簡(jiǎn)化稅種，對(duì)于一些功能交叉、明顯重復(fù)征稅的稅種，該合并的合并，該廢除的廢除。如車船使用稅、燃油稅、車輛購(gòu)置稅、消費(fèi)稅的設(shè)計(jì)中就存在這類弊端，已經(jīng)飽受社會(huì)詬病。對(duì)于一些明顯有失稅負(fù)公平的稅種、稅率應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，如在生產(chǎn)型增值稅已經(jīng)普遍實(shí)行的情況下，營(yíng)業(yè)稅的調(diào)整應(yīng)盡快提上日程。目前營(yíng)業(yè)稅負(fù)偏重，制約了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對(duì)于一些稅種缺失應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況加快研究、合理推進(jìn)。如進(jìn)一步完善資源稅征收，合理擴(kuò)大征稅范圍，促進(jìn)資源的合理開(kāi)發(fā)與社會(huì)共享;探索建立贈(zèng)與稅、財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅以及社會(huì)保障稅等稅種，等等。

　　三是完善個(gè)人所得稅制，基本目標(biāo)是將單一的分類稅制改為綜合個(gè)人所得稅制?？紤]到綜合個(gè)人所得稅需要其它相關(guān)改革和基礎(chǔ)建設(shè)配套，可盡快推出綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制作為過(guò)渡。關(guān)于個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)問(wèn)題，一方面應(yīng)該考慮不同地區(qū)的生活成本，實(shí)行差別化征收;另一方面應(yīng)該考慮以綜合所得稅為前提，按照消費(fèi)價(jià)格指數(shù)和商品價(jià)格指數(shù)變動(dòng)來(lái)調(diào)整。同時(shí)，按照寬稅基的原則，將各類補(bǔ)貼和職務(wù)消費(fèi)納入計(jì)稅范圍，降低過(guò)高的邊際稅率，縮減稅率層級(jí)，縮小最高與最低稅率差距。

　　3.按照事權(quán)與財(cái)力相匹配原則合理調(diào)整稅制

　　政府事權(quán)與財(cái)力相匹配是深化財(cái)稅改革的重點(diǎn)，是在源頭上避免政府職能邊界“越位、缺位”的基本保證。改革的基本目標(biāo)是形成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的“中央-省-市縣”三級(jí)分稅分級(jí)財(cái)政體制和中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付體制，完善和規(guī)范政府不同層級(jí)之間的財(cái)政分配關(guān)系。

　　一是根據(jù)法律明確的事權(quán)劃分，合理調(diào)整不同政府層級(jí)的稅收范圍。中央政府收入以社會(huì)保障稅(目前社會(huì)保障資金統(tǒng)籌具有準(zhǔn)稅收性質(zhì))為主，還包括關(guān)稅、增值稅和消費(fèi)稅、證券交易稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、海洋石油資源稅等屬于涉及國(guó)家主權(quán)、公平市場(chǎng)環(huán)境、影響全局利益、關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、維護(hù)統(tǒng)一秩序、調(diào)節(jié)收入分配以及流動(dòng)性較強(qiáng)和分布不均的稅種。其收入總量應(yīng)控制在全國(guó)收入比重的50%以上。省級(jí)政府收入以營(yíng)業(yè)稅為主，還包括一部分資源稅、增值稅、公司所得稅、個(gè)人所得稅中的地方分享比例等稅種。其收入總量應(yīng)控制在全國(guó)收入比重的15%左右。縣市政府以房地產(chǎn)稅為主，還包括契稅、土地增值稅、遺產(chǎn)稅、排污稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、車船牌照稅等流動(dòng)性較低、信息要求較細(xì)、適宜由基層掌握的稅種，以及其他國(guó)稅、省稅以外的較小稅種。其收入總量應(yīng)保持在全國(guó)收入比重的30%左右。由于市、縣支出約占全國(guó)財(cái)政總支出的50-55%，因此，稅種劃分還必須配套規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

　　二是規(guī)范稅收，根本解決縣市級(jí)政府“土地財(cái)政”問(wèn)題。實(shí)行分稅制以來(lái)，由于地方政府財(cái)政收入不能滿足支出需要，地方政府收入的很大部分靠收費(fèi)、罰款和出讓土地。特別是土地收入已經(jīng)成為地方政府的重要收入來(lái)源。這是近年來(lái)普遍出現(xiàn)的地方政府越權(quán)、違規(guī)批地現(xiàn)象以及大規(guī)模城市拆遷的主要根源，也是地方政府“經(jīng)營(yíng)城市”、投資擴(kuò)張的主要?jiǎng)恿Α?ldquo;土地財(cái)政”的不可持續(xù)性及其帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)弊端越來(lái)越突出，特別是在推高房?jī)r(jià)、征地拆遷過(guò)程中利益沖突等方面，以及對(duì)民生改善和社會(huì)穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響。改革的基本方向是把不可持續(xù)的土地財(cái)政，變?yōu)榭沙掷m(xù)的日益增長(zhǎng)的地方財(cái)政。主要內(nèi)容是在清理、廢除、規(guī)范各種行政收費(fèi)的基礎(chǔ)上，形成以房地產(chǎn)稅為主要稅種的稅制。這需要土地制度改革相配套，變土地管理部門實(shí)行的出讓和收入制度為財(cái)政稅收部門的有關(guān)土地和房產(chǎn)征稅制度，并統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算管理。如廢除土地50年到70年的出讓體制，延長(zhǎng)土地使用期，土地使用權(quán)按年或月征收土地使用稅，土地使用權(quán)交易征收土地增值稅。房地產(chǎn)稅應(yīng)借鑒國(guó)際通行做法，分別按房地產(chǎn)擁有、房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移、房地產(chǎn)收益三個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)設(shè)計(jì)稅種，逐步建立和完善房地產(chǎn)稅體系。

　　三是配套進(jìn)行行政管理體制改革。2009年中央一號(hào)文件已經(jīng)明確提出，推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。財(cái)政部也明確提出到2012年底前，將在全國(guó)大部分地區(qū)推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政改革。這一改革的推進(jìn)和成功，必然對(duì)減少政府層次提出要求。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，分稅分級(jí)財(cái)政體制安排普遍不超過(guò)三級(jí)，因而從財(cái)政體制和行政體制統(tǒng)一的視角看，減少政府行政層級(jí)也是一種趨勢(shì)。因此，通過(guò)探索省直管縣(市)財(cái)政體制與行政體制統(tǒng)一的改革，最終形成中央、省、市縣三級(jí)財(cái)政體制和行政體制，應(yīng)該成為未來(lái)10年改革的重要目標(biāo)。

　　(二)抑制行政性壟斷

　　行政性壟斷已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主要體制性障礙，也是制約市場(chǎng)化進(jìn)程、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善的主要障礙。抑制和破除行政性壟斷已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中十分緊迫的問(wèn)題。

　　1.擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

　　壟斷行業(yè)改革的核心是擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入，形成市場(chǎng)主體多元化競(jìng)爭(zhēng)格局。沒(méi)有市場(chǎng)準(zhǔn)入的擴(kuò)大，市場(chǎng)資源配置的基礎(chǔ)作用就難以充分發(fā)揮，結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變就會(huì)落空。應(yīng)實(shí)行公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，立足于打破市場(chǎng)分割、行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，建立健全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。

　　首先，加快推進(jìn)“對(duì)內(nèi)開(kāi)放”，取消對(duì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)特別是非公有制經(jīng)濟(jì)的歧視和限制。除極少數(shù)必須由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域(但需要充分論證)外，所有行業(yè)都應(yīng)一視同仁地向各類非國(guó)有經(jīng)濟(jì)開(kāi)放。行政性壟斷的要害在于通過(guò)權(quán)力運(yùn)行排斥了所有潛在的異質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)者，如果沒(méi)有這種行政權(quán)力的準(zhǔn)入限制，即使市場(chǎng)只有一家企業(yè)也不會(huì)形成真正的壟斷。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)出現(xiàn)壟斷，但理論上只要潛在的其他競(jìng)爭(zhēng)者可以自由進(jìn)入，這種壟斷就難以持久。從世界500強(qiáng)的歷年變遷以及不斷有一些知名大企業(yè)被淘汰甚至破產(chǎn)的實(shí)例中，人們不難證明這一點(diǎn)。因此，判斷行政性壟斷是否存在，并不在于市場(chǎng)是否存在競(jìng)爭(zhēng)，也不在于企業(yè)是否處于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，而是在于企業(yè)能否自由進(jìn)入，能否享有平等競(jìng)爭(zhēng)的條件。

　　30多年改革的經(jīng)驗(yàn)證明，只要消除對(duì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的歧視與進(jìn)入限制，引入真正的市場(chǎng)機(jī)制，行政性壟斷的“堅(jiān)冰”就會(huì)逐步被打破。如電信業(yè)雖然在基礎(chǔ)領(lǐng)域還存在一定的行政性壟斷，但由于在產(chǎn)品制造、增值服務(wù)等方面“引入”非國(guó)有經(jīng)濟(jì)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，既促進(jìn)了電信服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，也使社會(huì)相對(duì)其他行政性壟斷行業(yè)而言更多地分享了其發(fā)展成果。而石油行業(yè)由于在原油生產(chǎn)和進(jìn)口排斥了異質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)配額供應(yīng)實(shí)際上形成了整個(gè)行業(yè)的壟斷，成為引起社會(huì)集中批評(píng)的行業(yè)。

　　其次，壟斷行業(yè)改革應(yīng)突破以往那種所謂“戰(zhàn)略性”、“重要性”、“公益性”等籠統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)劃分的局限。政府“應(yīng)當(dāng)”介入的領(lǐng)域并不等于“只有”政府才能介入，重要的是“市場(chǎng)能夠解決的問(wèn)題就讓市場(chǎng)去解決”。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于技術(shù)進(jìn)步、社會(huì)籌融資體系發(fā)達(dá)以及成本收益的變化，許多傳統(tǒng)上只有政府才介入的領(lǐng)域(主要是過(guò)去民間資本不愿意介入，是市場(chǎng)“暫時(shí)”無(wú)力解決的問(wèn)題)都在轉(zhuǎn)由民間資本介入。例如傳統(tǒng)上認(rèn)為基礎(chǔ)領(lǐng)域?qū)儆诜歉?jìng)爭(zhēng)和非盈利性領(lǐng)域，如今已經(jīng)普遍出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)性以及對(duì)經(jīng)營(yíng)效率的要求。發(fā)達(dá)國(guó)家在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)領(lǐng)域中曾經(jīng)占主導(dǎo)地位的國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重自第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)一直在呈下降趨勢(shì)。因此，應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)在基礎(chǔ)領(lǐng)域引入非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐，不僅要逐步擴(kuò)大電訊、航空、公路、鐵路、電力、水利等基礎(chǔ)領(lǐng)域非國(guó)有部門的介入范圍，而且在傳統(tǒng)上被視為必須國(guó)家壟斷的某些行業(yè)，也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)壟斷的層次、范圍和環(huán)節(jié)作出充分論證，將能夠市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的部分進(jìn)行必要的分解或剝離。

　　第三，市場(chǎng)準(zhǔn)入政策思路應(yīng)由“允許”向“禁入”轉(zhuǎn)變。也就是說(shuō)，凡是法律、法規(guī)不明確“禁入”的領(lǐng)域，都是可以“進(jìn)入”的，并且不能被“事后”追究。這一轉(zhuǎn)變的必要性在于：一是產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品涵蓋極為廣泛，何況新領(lǐng)域不斷被拓展，任何“允許”性的規(guī)定都可能掛一漏萬(wàn)，而且操作起來(lái)煩瑣復(fù)雜;二是有利于鼓勵(lì)創(chuàng)新。我國(guó)目前政府審批制度的大量存在，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管制理念有著密切的關(guān)系。這種管制理念的原則是：只有政府認(rèn)定、許可、批準(zhǔn)了可以做的事，才是企業(yè)和個(gè)人應(yīng)該做的事;凡是沒(méi)有規(guī)定或沒(méi)有批準(zhǔn)是可以做的事，企業(yè)和個(gè)人要么不能做、無(wú)法做，要么做了卻時(shí)刻有被“事后”宣判為非法的可能與危險(xiǎn)。顯然，這種治理原則制約了企業(yè)與個(gè)人的創(chuàng)新行為。而“禁入”性規(guī)定這種法治理念的核心是鼓勵(lì)創(chuàng)新，為企業(yè)和個(gè)人的創(chuàng)新活動(dòng)提供了充分的空間。當(dāng)然，對(duì)于政府規(guī)定的“禁入”領(lǐng)域，不能像過(guò)去那樣由一個(gè)政府部門或官員決定，而應(yīng)當(dāng)有一整套民主和法律程序。

　　2.限制、規(guī)范行政性壟斷行為。

　　行政性壟斷部門改革非一蹴而就，同時(shí)，即使通過(guò)擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入打破眾多部門的行政性壟斷，行政性壟斷機(jī)構(gòu)也不可能完全消除。即使在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，國(guó)有公司或政府授權(quán)的特許經(jīng)營(yíng)公司也存在于一些領(lǐng)域，但一般都有嚴(yán)格的法律依據(jù)和監(jiān)管機(jī)制。因此，我國(guó)對(duì)于行政壟斷行為的限制和規(guī)范應(yīng)有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

　　一是限制行政性壟斷企業(yè)利用壟斷地位攫取超額利潤(rùn)的行為。由于壟斷價(jià)格是行政性壟斷企業(yè)獲取超額利潤(rùn)的主要手段，因而對(duì)行政性壟斷行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格應(yīng)實(shí)行必要的限制或管制。對(duì)于壟斷行業(yè)價(jià)格改革要認(rèn)清其價(jià)格扭曲的根源在于壟斷體制，而不是價(jià)格本身。價(jià)格市場(chǎng)化的前提是形成市場(chǎng)主體多元化競(jìng)爭(zhēng)的格局，價(jià)格調(diào)整與市場(chǎng)開(kāi)放同行，才能引導(dǎo)資源配置，形成市場(chǎng)機(jī)制。

　　二是行政性壟斷企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍。除確實(shí)參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之外的情況，行政性壟斷企業(yè)原則上應(yīng)以非競(jìng)爭(zhēng)和公共領(lǐng)域?yàn)橄?。目前一些行政性壟斷企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍太過(guò)寬泛，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其取得壟斷合法性的范圍(諸如戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、“命脈”產(chǎn)業(yè)、自然壟斷之類的劃分)。行政性壟斷企業(yè)不僅廣泛滲透到競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，而且通過(guò)所謂并購(gòu)、重組等手段在加速擴(kuò)張，甚至兼并了許多民營(yíng)企業(yè)。這是一種利用行政性壟斷地位消滅競(jìng)爭(zhēng)的趨勢(shì)，與完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)相背離，也不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)總體效率的提高。

　　三是合理規(guī)范行政性壟斷企業(yè)利潤(rùn)分配。我國(guó)行政性壟斷企業(yè)絕大部分都是國(guó)有經(jīng)濟(jì)企業(yè)，其利潤(rùn)所得理應(yīng)由全體國(guó)民分享。應(yīng)明確國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)分配與國(guó)民資產(chǎn)收益相聯(lián)系的原則，國(guó)有資本紅利可用來(lái)補(bǔ)充社會(huì)保障資金，或作為再分配基金用于擴(kuò)大居民消費(fèi)。對(duì)于行政性壟斷企業(yè)高管收入也要限制，在以壟斷地位實(shí)際成為決定企業(yè)收益的情況下，不能按競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)那樣搞“工效掛鉤”。

　　2.加強(qiáng)反壟斷機(jī)制的建設(shè)。

　　行政性壟斷具有權(quán)力與市場(chǎng)相結(jié)合的特征，其壟斷力量和對(duì)市場(chǎng)的侵害遠(yuǎn)非一般市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中形成的壟斷，沒(méi)有法律和社會(huì)廣泛的監(jiān)督制約，其破壞競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營(yíng)成本、攫取超額利潤(rùn)等行為就難以得到有效抑制。

　　一是完善《反壟斷法》。我國(guó)《反壟斷法》主要是針對(duì)一般市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的壟斷，對(duì)反行政性壟斷只是原則提及，并且規(guī)定也較粗。而現(xiàn)實(shí)情況是行政性壟斷行為要比競(jìng)爭(zhēng)性壟斷更為普遍，由此也使得這一法律難以發(fā)揮應(yīng)有的實(shí)際效果。因此，有必要通過(guò)法律解釋、實(shí)施細(xì)則等加以完善，使其成為抑制行政性壟斷的重要法律依據(jù)。

　　二是加強(qiáng)人大對(duì)行政性壟斷的制約與監(jiān)督。行政性壟斷的“行政性”特點(diǎn)，決定了對(duì)行政性壟斷企業(yè)的監(jiān)督、監(jiān)管不能僅限于行政管理部門。行政管理部門由于部門利益及其與監(jiān)管對(duì)象之間的密切關(guān)系，很難做到完全公正的監(jiān)督、監(jiān)管，在一些情況下還有可能成為企業(yè)的利益代言人。因此，人大應(yīng)有專門的機(jī)構(gòu)如反壟斷調(diào)查委員會(huì)，對(duì)行政性壟斷企業(yè)實(shí)施監(jiān)督、監(jiān)管，并且對(duì)于行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不公正行為構(gòu)成制約。

　　三是形成和完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。行政性壟斷部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)大都與社會(huì)公共利益攸關(guān)，理應(yīng)接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，由于缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制，在產(chǎn)品和服務(wù)成本、市場(chǎng)供求真實(shí)情況等方面缺少“參照系”，壟斷部門存在嚴(yán)重“信息不對(duì)稱”的弊端，只有在廣泛與完善的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制下才能最大限度地減少。在互聯(lián)網(wǎng)日益發(fā)達(dá)的今天，信息流動(dòng)速度驚人，人們的知識(shí)和視野都有了空前的擴(kuò)展能力，廣泛的社會(huì)參與越來(lái)越成為社會(huì)的普遍要求。近年來(lái)媒體、互聯(lián)網(wǎng)對(duì)行政性壟斷企業(yè)的行為已經(jīng)發(fā)揮了重要的監(jiān)督作用，壟斷部門重大決策的社會(huì)聽(tīng)證方面的若干嘗試，也已經(jīng)取得了積極進(jìn)展，應(yīng)該進(jìn)一步完善。

　　(三)投資體制改革

　　投資體制改革的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)投資由政府主導(dǎo)型向市場(chǎng)主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變，克服政府主導(dǎo)型投資體制的諸種弊端，形成完善的市場(chǎng)化投資新體制。改革的重點(diǎn)是規(guī)范政府投資行為，廢除阻礙市場(chǎng)化投資的行政審批制度，讓市場(chǎng)機(jī)制真正發(fā)揮優(yōu)化資源配置作用，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。2004年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)出臺(tái)，原則上明確了“最終建立起市場(chǎng)引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨(dú)立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制”的改革目標(biāo)，并在投資的行政管理方面提出了一系列改革措施，其最大的亮點(diǎn)在于，明確提出了合理界定政府投資范圍，合理劃分中央政府與地方政府的投資事權(quán)。之后，一些省市根據(jù)國(guó)務(wù)院《決定》的精神，也先后出臺(tái)了關(guān)于投資體制改革的決定。然而，改革的實(shí)際進(jìn)程并不理想，一方面說(shuō)明投資體制改革確實(shí)面臨重重阻力，另一方面也意味著《決定》本身也需要進(jìn)一步完善，特別是要有相關(guān)的配套實(shí)施細(xì)則。

　　1.規(guī)范政府投資是投資體制改革的重點(diǎn)。

　　我國(guó)投資領(lǐng)域中大量的“重復(fù)建設(shè)”，是造成結(jié)構(gòu)扭曲和公共資源浪費(fèi)的一大“痼疾”，其根源之一是政府投資缺乏有效的約束機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，“重復(fù)建設(shè)”是不可避免的，沒(méi)有“重復(fù)建設(shè)”就不可能有同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、同一產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制就不能發(fā)生作用。問(wèn)題在于參與“重復(fù)建設(shè)”競(jìng)爭(zhēng)的投資者必須“自我”承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而政府投資的風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上是由納稅人承擔(dān)的。政府運(yùn)用行政權(quán)力，可以決定國(guó)有銀行貸款，項(xiàng)目虧損由財(cái)政補(bǔ)貼，這樣的政府投資機(jī)制必然導(dǎo)致“重復(fù)建設(shè)”。根源之二是政府在長(zhǎng)期治理“重復(fù)建設(shè)”中，沒(méi)有明確把焦點(diǎn)集中在規(guī)范政府投資行為上。在實(shí)際治理中，往往出現(xiàn)“大砍”非政府投資的情況，而政府投資作為“重復(fù)建設(shè)”的主體則常常受到“保護(hù)”。其結(jié)果不僅是問(wèn)題沒(méi)解決，反而抑制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，加劇了結(jié)構(gòu)扭曲。

　　因此，投資體制改革的核心或重點(diǎn)是規(guī)范政府投資行為，建立在法律約束基礎(chǔ)上的公開(kāi)透明的投資決策機(jī)制。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)盡快出臺(tái)《政府投資法》，或先出臺(tái)政府投資條例作為過(guò)渡，條件成熟再上升為法律。政府投資法律規(guī)范的核心理念，應(yīng)該以完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的公共職能為取向，明確政府投資的公共性質(zhì)，嚴(yán)格約束政府投資直接介入市場(chǎng)微觀領(lǐng)域的行為。強(qiáng)調(diào)這一理念的重要意義在于，無(wú)論是政府投資范圍的合理確定，還是中央政府與地方政府投資事權(quán)的劃分，如果停留在以政府投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主要目標(biāo)的傳統(tǒng)思路上，都難以有實(shí)質(zhì)性的突破或改變，也就無(wú)法保證政府投資的公共性質(zhì)。同時(shí)，政府投資決策與實(shí)施要有嚴(yán)格的法律程序，除特殊情況(也應(yīng)有基本界定和程序規(guī)定)外，政府投資應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)人代會(huì)審議通過(guò)的規(guī)劃，不得隨意增減項(xiàng)目。還需要指出的是，由于政府投資屬于公共投資，投資決策無(wú)論是經(jīng)過(guò)層層審批還是人代會(huì)通過(guò)，實(shí)際上都難以追究到具體的責(zé)任人。因此，對(duì)于政府投資決策的責(zé)任追究，應(yīng)主要體現(xiàn)在非規(guī)劃的“隨意項(xiàng)目”，并堅(jiān)持“誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)”的制度(決策執(zhí)行責(zé)任由各執(zhí)行環(huán)節(jié)中的相關(guān)制度規(guī)范)。

　　2.規(guī)范對(duì)非政府投資管理。

　　2004年投資體制改革《決定》明確了對(duì)非政府投資一律不再實(shí)行審批制，而是區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。但不少專家、學(xué)者也提出了要防止核準(zhǔn)制演變?yōu)樽兿嗟膶徟?。雖然《決定》對(duì)于核準(zhǔn)制的核準(zhǔn)范圍與核準(zhǔn)原則已經(jīng)做出了明確規(guī)定，但仍需進(jìn)一步完善，尤其是核準(zhǔn)原則的細(xì)化和透明。如經(jīng)濟(jì)安全、合理開(kāi)發(fā)利用資源、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面，應(yīng)有進(jìn)一步的具體標(biāo)準(zhǔn)，這一方面可規(guī)范“核準(zhǔn)人”，避免因自由裁量權(quán)過(guò)大導(dǎo)致隨意性甚至尋租行為，同時(shí)也有利于投資者清楚核準(zhǔn)的“邊界”，減少盲目性。對(duì)于核準(zhǔn)機(jī)關(guān)也應(yīng)貫徹分權(quán)、制衡、法治原則，凡是法律已經(jīng)有明確規(guī)定的應(yīng)由法律約束，不再重復(fù)核準(zhǔn);凡是有明確部門職責(zé)劃分的應(yīng)由具體部門核準(zhǔn)，減少投資者“部門旅行”;對(duì)于核準(zhǔn)機(jī)關(guān)“巧立名目”不予核準(zhǔn)的行為，應(yīng)建立行政追究和法律訴求機(jī)制。此外，應(yīng)確立核準(zhǔn)制只是一種過(guò)渡形式的理念，大幅度縮小行政核準(zhǔn)范圍直至取消，由完善的法律制度約束，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)投資體制改革的方向和最終目標(biāo)。

　　對(duì)非政府投資管理還應(yīng)嚴(yán)格遵守憲法、民法等關(guān)于市場(chǎng)主體權(quán)利的法律規(guī)定。政府宏觀調(diào)控與管理應(yīng)主要通過(guò)財(cái)政和貨幣政策間接調(diào)控，并以“外部性”問(wèn)題(如土地、環(huán)境等)為管理重心，原則上不應(yīng)對(duì)非政府投資特別是民間投資直接采取行政性的“關(guān)停并轉(zhuǎn)”或“拉郎配”式的兼并重組。市場(chǎng)約束投資者，法律約束政府，應(yīng)成為投資管理的重要原則，惟其如此，才能真正形成市場(chǎng)化投資體制和機(jī)制，從根本上改變結(jié)構(gòu)扭曲和資源浪費(fèi)的狀況。

　　3.有效抑制政府建設(shè)性投資沖動(dòng)。

　　政府建設(shè)性投資源于過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度指標(biāo)的業(yè)績(jī)考核取向，也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府官員好大喜功的延續(xù)。長(zhǎng)期以來(lái)，這一取向并沒(méi)有隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)育、成長(zhǎng)發(fā)生根本改變，反而在兩次應(yīng)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)中得到了強(qiáng)化。因此，抑制政府建設(shè)性投資沖動(dòng)，首先應(yīng)改變過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的業(yè)績(jī)考核取向，對(duì)政府政績(jī)的考核應(yīng)以建設(shè)服務(wù)型政府為取向，讓市場(chǎng)主體成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)力量，把政府履行公共服務(wù)職能作為主要考核內(nèi)容。其次，壓縮并控制政府建設(shè)性投資在公共支出的比重，政府建設(shè)性投資主要通過(guò)發(fā)行債券的方式進(jìn)行，并把政府債務(wù)控制作為重要考核內(nèi)容。第三，通過(guò)政府投資法限制政府向一般生產(chǎn)性項(xiàng)目特別是競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性項(xiàng)目的投資，政府投資應(yīng)主要投向公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。第四，政府投資不能“透支未來(lái)”應(yīng)作為重要原則，即使在法律已經(jīng)界定的政府投資領(lǐng)域，政府投資也不能過(guò)度擴(kuò)張。例如，如果把未來(lái)10年甚至更長(zhǎng)時(shí)期的基礎(chǔ)設(shè)施，集中在短期內(nèi)“一步到位”地完成，不僅會(huì)“擠壓”市場(chǎng)的正常發(fā)展，帶來(lái)資源緊張，“擠壓”其他政府公共職能，而且會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，扭曲經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。近年來(lái)，一些地方政府“經(jīng)營(yíng)城市”的教訓(xùn)應(yīng)引以為戒。

　　(四)推進(jìn)基本要素市場(chǎng)化

　　中國(guó)改革在推動(dòng)市場(chǎng)化的進(jìn)程中，取得重大進(jìn)展并且也是最成功的方面，是重塑了多元市場(chǎng)主體和產(chǎn)品市場(chǎng)化，而在對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制形成具有決定性意義的要素市場(chǎng)方面，市場(chǎng)化的進(jìn)展明顯滯后。這是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的主要深層次矛盾之一。

　　1.勞動(dòng)力要素市場(chǎng)化。

　　勞動(dòng)力是我國(guó)最早市場(chǎng)化的要素，勞動(dòng)力要素市場(chǎng)的發(fā)展與存在的問(wèn)題也是相對(duì)充分和集中的。就勞動(dòng)力的自由流動(dòng)而言，除了基于二元戶籍制度的歧視性因素外，基本不存在大的障礙。勞動(dòng)力要素市場(chǎng)的完善，關(guān)鍵是公共政策的完善，如擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋，形成工資集體談判機(jī)制，勞動(dòng)者基本權(quán)利的保護(hù)等。

　　首先，要在有關(guān)勞動(dòng)力要素分配理念上與時(shí)俱進(jìn)。勞動(dòng)力價(jià)格不能停留在18世紀(jì)末“生存工資”理論水平上，現(xiàn)代勞動(dòng)力市場(chǎng)中的工資水平不僅受到供求關(guān)系的影響，還要受其他體制、制度因素的影響。

　　其次，要進(jìn)一步完善勞動(dòng)分配方面的法律和執(zhí)行機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行已有的勞動(dòng)法律法規(guī)，并根據(jù)實(shí)踐逐步完善相關(guān)法律，完善勞動(dòng)仲裁和法律援助機(jī)制，為勞動(dòng)者獲得合法收入提供法律保障。

　　第三，賦予勞動(dòng)者集體談判的合法權(quán)利，提高工會(huì)在代表職工利益方面的相對(duì)獨(dú)立性。工會(huì)應(yīng)改變實(shí)際上作為企業(yè)職能部門的“附屬性”地位，改變工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生辦法，明確在勞動(dòng)工資談判中工會(huì)與“資方”的平等地位和權(quán)利，使工會(huì)名副其實(shí)地成為維護(hù)勞動(dòng)者利益的組織。在沒(méi)有工會(huì)組織的企業(yè)，政府應(yīng)承擔(dān)保護(hù)職工合法權(quán)益的責(zé)任，允許職工合法的集體談判形式，并促進(jìn)企業(yè)工會(huì)組織的形成。

　　第四，發(fā)揮雇主組織的作用。勞動(dòng)力跨企業(yè)、跨行業(yè)流動(dòng)的特點(diǎn)，決定了集體談判不能只局限于單個(gè)企業(yè)。為了避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，雇主需要協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)的工資福利水平，并進(jìn)而協(xié)調(diào)不同行業(yè)的工資福利水平。這就需要建立跨行業(yè)、跨地區(qū)的處理勞工關(guān)系的雇主組織。

　　第五，廢除基于戶籍制度的勞動(dòng)力身份性歧視，堅(jiān)持同工同酬原則。“讓農(nóng)民工成為歷史”，應(yīng)該作為重要的改革目標(biāo)之一。

　　第六，要正確判斷來(lái)自社會(huì)不同方面對(duì)勞動(dòng)者權(quán)利的爭(zhēng)議。一些企業(yè)面臨的問(wèn)題，實(shí)際上是多種因素導(dǎo)致的(如市場(chǎng)環(huán)境、稅負(fù)過(guò)重等)，不是單純勞動(dòng)要素成本上升問(wèn)題。特別是應(yīng)該看到，在經(jīng)濟(jì)全球化情況下，全球資源配置的領(lǐng)域和范圍不斷拓展，要素價(jià)格的國(guó)際化趨勢(shì)同樣是不可阻擋的。當(dāng)中國(guó)的勞工(特別是農(nóng)民工)工資被壓得過(guò)低時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家的勞工就會(huì)迫使其政府在貿(mào)易政策上作出反應(yīng)，從而使貿(mào)易摩擦不斷，抑制中國(guó)所謂的勞動(dòng)力比較優(yōu)勢(shì)。

　　2.土地要素市場(chǎng)化。

　　土地要素大規(guī)模市場(chǎng)化始于1992-1993年，并且逐步形成了以政府壟斷出讓為特征的一級(jí)市場(chǎng)，以土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等交易形式為特征的二級(jí)市場(chǎng)。土地市場(chǎng)化中最突出的問(wèn)題，首先是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市工商業(yè)用途則必須經(jīng)過(guò)政府征用之后才能進(jìn)行，實(shí)際上排斥了農(nóng)村土地所有者和使用者進(jìn)入市場(chǎng)的交易權(quán)，土地市場(chǎng)化主要是城鎮(zhèn)土地的市場(chǎng)化。這樣，一方面，由于農(nóng)民不能充分享有農(nóng)村土地市場(chǎng)化帶來(lái)的收益，迫使農(nóng)民通過(guò)各種非正常手段來(lái)維護(hù)或謀取自身利益，如農(nóng)地征用中的群體性事件以及所謂“非法占用”農(nóng)地和“小產(chǎn)權(quán)房”等現(xiàn)象的大量存在;另一方面，政府成為主要的土地交易主體，造成土地管理中公共事業(yè)用地與商業(yè)用地不分，權(quán)力與市場(chǎng)運(yùn)行“錯(cuò)位”，既阻礙了土地市場(chǎng)化的進(jìn)程，也引發(fā)了大量腐敗。

　　改革的基本方向，一是政府退出商業(yè)用地的直接征用環(huán)節(jié)，商業(yè)用地完全按市場(chǎng)規(guī)則自由交易。其要點(diǎn)是，政府通過(guò)法律和規(guī)劃嚴(yán)格界定公共事業(yè)用地的范圍，約束政府參與商業(yè)化土地交易;對(duì)于農(nóng)地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地，政府只進(jìn)行規(guī)劃管理，保障交易秩序，不再參與具體交易。二是逐步完善農(nóng)地所有者和使用者基本權(quán)利的制度性保障，核心是在處理好農(nóng)村土地集體所有和個(gè)人使用權(quán)之間的關(guān)系前提下，使農(nóng)民個(gè)體擁有相對(duì)清晰、完整的土地產(chǎn)權(quán)。鑒于各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)化程度以及資源稟賦等方面的情況千差萬(wàn)別，應(yīng)允許農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具有不同的模式，進(jìn)行符合實(shí)際的探索。三是逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，貫徹落實(shí)十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)于非公益性項(xiàng)目，“允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)”，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓“在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”。

　　3.資金要素市場(chǎng)化。

　　資金要素市場(chǎng)化滯后集中反映在借貸市場(chǎng)和股權(quán)融資市場(chǎng)方面，其基本特征是以行政性管制和服務(wù)于國(guó)有企業(yè)資金需求為主，貨幣市場(chǎng)體系的形成以及利率市場(chǎng)化進(jìn)程尚處于初級(jí)階段。這種狀況不僅嚴(yán)重不適應(yīng)市場(chǎng)主體多元化的現(xiàn)實(shí)，而且對(duì)宏觀調(diào)控的政策選擇和有效性構(gòu)成重要制約。改變這種狀況自然需要較長(zhǎng)期的過(guò)程，但從目前的實(shí)際可能條件看，至少應(yīng)在以下幾個(gè)方面爭(zhēng)取有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　一是放開(kāi)民營(yíng)主體進(jìn)入借貸市場(chǎng)的準(zhǔn)入，配套形成完善的監(jiān)管制度、風(fēng)險(xiǎn)防范制度、產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。二是探索合理有效的商業(yè)銀行管理模式，在貨幣調(diào)控體系日趨成熟的條件下，應(yīng)減少直至放棄對(duì)商業(yè)銀行信貸的行政性控制(如“窗口指導(dǎo)”)。三是以利率市場(chǎng)化為目標(biāo)，進(jìn)一步發(fā)展和完善貨幣市場(chǎng)體系，擴(kuò)大市場(chǎng)參與主體的范圍和市場(chǎng)交易規(guī)模。特別是在全球化背景下，應(yīng)高度重視外匯市場(chǎng)的發(fā)展，沒(méi)有外匯市場(chǎng)發(fā)展，人民幣匯率形成機(jī)制必然受到制約，國(guó)家和社會(huì)都缺乏有效應(yīng)對(duì)匯率風(fēng)險(xiǎn)的手段。四是努力為發(fā)展多層次的資本市場(chǎng)創(chuàng)造條件。目前股票市場(chǎng)的種種弊端實(shí)際上是影響多層次資本市場(chǎng)發(fā)展的重要制約因素，股權(quán)分置改革已經(jīng)為克服這些弊端奠定了制度性基礎(chǔ)，但相關(guān)的制度建設(shè)與完善仍需大力推進(jìn)。特別是在股票市場(chǎng)的監(jiān)管方面，應(yīng)改變過(guò)于集中于市場(chǎng)波動(dòng)而對(duì)維護(hù)市場(chǎng)規(guī)則、規(guī)范市場(chǎng)主體行為重視不足的理念和做法，消除監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管對(duì)象之間實(shí)際存在的“利益共同體”現(xiàn)象，要逐步實(shí)現(xiàn)由行政性干預(yù)市場(chǎng)波動(dòng)向制度性規(guī)范市場(chǎng)的方向轉(zhuǎn)變。

　　(五)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的基本公共服務(wù)不僅是一種重要的利益平衡機(jī)制，而且也是市場(chǎng)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性支撐。例如，良好的教育體系是提升社會(huì)人力資源儲(chǔ)備質(zhì)量的主要保障，也是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位的群體改變命運(yùn)的基本途徑;完善的社會(huì)保障體系是調(diào)節(jié)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果差異過(guò)大的“安全閥”，因而往往被視為或表述為“社會(huì)安全體系”。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，較為完善的基本公共服務(wù)體系有效地避免了“弱勢(shì)群體”的擴(kuò)大和需求萎縮，促進(jìn)了人力資源的合理流動(dòng)，并且在調(diào)節(jié)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中資本與勞動(dòng)的矛盾方面發(fā)揮了重要作用。

　　1.基本公共服務(wù)是政府公共服務(wù)職能的“底線”。

　　基本公共服務(wù)之所以“基本”，在于它是政府公共服務(wù)職能的“底線”，是社會(huì)公共服務(wù)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制中政府的責(zé)任，是普惠于全體公民的服務(wù)。因此，在基本公共服務(wù)“面前”，任何身份、等級(jí)都不應(yīng)享有特權(quán)，也都不應(yīng)受到歧視，這是基本公共服務(wù)均等化的核心理念和內(nèi)涵。

　　基本公共服務(wù)作為社會(huì)公共服務(wù)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制中的政府責(zé)任，是一種有限責(zé)任，不是“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;的全部公共服務(wù)?；竟卜?wù)水平和提高與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系，不能超越社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。社會(huì)成員由于收入水平的不同，對(duì)于公共服務(wù)水平的要求也不同，但這不是基本公共服務(wù)的功能。社會(huì)成員追求更高的公共服務(wù)水平，只能由個(gè)人支付來(lái)承擔(dān)。

　　基本公共服務(wù)與低水平公共服務(wù)不是同等概念?；竟卜?wù)水平不僅與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系，而且也受社會(huì)倫理道德文化或文明的影響?；竟卜?wù)是否與社會(huì)發(fā)展階段相匹配，可以通過(guò)可參照的社會(huì)對(duì)比來(lái)判斷，也可以由社會(huì)成員的普遍認(rèn)同來(lái)判斷，但絕不是個(gè)別人或少數(shù)人的主觀判斷。建立在均等化基礎(chǔ)上的社會(huì)基本公共服務(wù)水平的提高，應(yīng)該成為實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的重要標(biāo)志。

　　推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，關(guān)鍵是要改革基本公共服務(wù)領(lǐng)域的身份歧視和等級(jí)化，削減直至取消基本公共服務(wù)水平之上的一切公共支出“特權(quán)”?；竟卜?wù)是社會(huì)重要的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，一定時(shí)期社會(huì)用于基本公共服務(wù)的公共資源總是給定的，如果允許特權(quán)存在，就必然意味著對(duì)其他社會(huì)成員構(gòu)成侵害，導(dǎo)致社會(huì)再分配的逆向調(diào)節(jié)，加劇社會(huì)收入分配不公。雖然由于歷史原因和利益剛性的存在，廢除基本公共服務(wù)領(lǐng)域的特權(quán)和等級(jí)會(huì)面臨諸多阻力，但作為改革目標(biāo)取向和原則必須堅(jiān)持，并積極探索可能的改革途徑。

　　2.堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則。

　　推進(jìn)公共服務(wù)均等化，必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則。城鄉(xiāng)差距的存在甚至擴(kuò)大，在農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的一定階段是個(gè)普遍現(xiàn)象，這是受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的客觀因素決定的。然而，在同樣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平條件下，一定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制和制度性安排，對(duì)于抑制甚至縮小城鄉(xiāng)差距方面仍可帶來(lái)積極效果(如日本和臺(tái)灣地區(qū))。我國(guó)的城鄉(xiāng)差距之所以較長(zhǎng)時(shí)期出現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，同樣有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因素影響，但更為主要的是長(zhǎng)期城鄉(xiāng)分治的體制或制度因素。

　　我國(guó)的公共服務(wù)體系基本是以滿足城鎮(zhèn)居民的需求為主，農(nóng)村居民分享財(cái)政提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)水平極低。其中最突出的表現(xiàn)是在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村居民的公共產(chǎn)品和服務(wù)需求主要是通過(guò)繳費(fèi)的方式來(lái)獲得，以至于農(nóng)民負(fù)擔(dān)一度達(dá)到難以承受的地步。中央政府為改變這種狀況做出了極大的努力，包括提出“新農(nóng)村建設(shè)”、取消農(nóng)業(yè)稅、建立新型合作醫(yī)療制度等，使農(nóng)村居民分享基本公共服務(wù)方面的狀況有了相當(dāng)程度的改善。但相對(duì)于龐大的農(nóng)村人口規(guī)模來(lái)說(shuō)，這種改善還只是初步的，特別是在制度建設(shè)方面。改革的基本方向是，徹底拋棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城鄉(xiāng)人口分治的理念和相關(guān)做法，以一定的財(cái)產(chǎn)和收入水平為基準(zhǔn)，明確政府在提供基本公共服務(wù)方面的責(zé)任，消除城鄉(xiāng)在基本公共服務(wù)方面差距，形成城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)體系。

　　十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，我國(guó)已經(jīng)“進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期”，把“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制基本建立”作為2020年實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，全面提高財(cái)政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度”。

　　3.完善城市化的制度安排。

　　目前乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，城市化都是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展的基本動(dòng)力與支撐點(diǎn)，也是步入中等發(fā)達(dá)國(guó)家的關(guān)鍵和重要標(biāo)志。城市化當(dāng)然涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)領(lǐng)域的廣泛調(diào)整和變革，但從我國(guó)特殊的二元結(jié)構(gòu)角度看，核心是人口的城市化。因此，以城市化的戰(zhàn)略為導(dǎo)向，形成與公民就業(yè)結(jié)構(gòu)和生活方式變化相適應(yīng)的制度安排，是政府公共職能的重要內(nèi)容。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)變遷，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力出現(xiàn)了大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，先后有2億多農(nóng)民告別了種植業(yè)，進(jìn)入第二、第三產(chǎn)業(yè)。如果動(dòng)態(tài)地觀察可以發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)“農(nóng)民工”這一群體與早期更偏重于收入改善的情況不同，越來(lái)越表現(xiàn)出強(qiáng)烈的定居城市的傾向，除了“身份”和享有基本公共服務(wù)的差別之外，新一代“農(nóng)民工”在就業(yè)、生活方式等方面與市民并沒(méi)有什么本質(zhì)不同。這種狀況反映了人口城市化的必然趨勢(shì)，并且必然要求順應(yīng)這種趨勢(shì)的城市化制度安排。

　　以“農(nóng)民工”市民化為重點(diǎn)，推進(jìn)基本服務(wù)均等化，應(yīng)該成為當(dāng)前和未來(lái)10年城市化制度安排中的“重中之重”。城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中必須考慮人口轉(zhuǎn)移的因素，而且要配套進(jìn)行戶籍制度改革以及完善相關(guān)的基本公共服務(wù)體系。在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、基本居住保障等方面基本公共服務(wù)不再以戶籍劃分作為依據(jù)，而是以定居人口為依據(jù)。近年來(lái)一些地區(qū)在城市化制度安排中已經(jīng)進(jìn)行了有益的探索，如深圳市率先廢除了傳統(tǒng)的戶籍管理制度，北京市在公共交通服務(wù)方面取消了月票“特權(quán)”，不少城市的“廉租房”建設(shè)開(kāi)始起步，社會(huì)保障跨地區(qū)接續(xù)問(wèn)題已經(jīng)納入政府工作日程，等。應(yīng)認(rèn)真深入總結(jié)這些探索和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成基本制度并加以完善。(本文節(jié)選自《未來(lái)十年的改革》)

　　作者為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革雜志社社長(zhǎng)