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　　原標題：怎樣評估本輪財稅體制改革進程

　　●如果說迄今的財稅體制改革推進過程中事實上存在著“短板”，那么，財政體制改革便是最亟待多用力補齊的“短板”。這意味著，按照《決定》和《總體方案》的要求，把旨在發(fā)揮中央和地方兩個積極性的央地財政關系調(diào)整落實到位，已經(jīng)箭在弦上，刻不容緩。

　　●作為國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制安排體現(xiàn)并承載著政府與市場、政府與社會、中央與地方等方面的基本關系，深刻影響著經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等領域的體制格局。因而，在國家治理的總棋局中，它是一個具有“牽一發(fā)而動全身”之效的要素。這就意味著，本輪財稅體制改革應當也必須擔負起對于推進全面深化改革的基礎性和支撐性作用。

　　●在過去30多年的改革歷程中，盡管不乏以財稅體制改革為經(jīng)濟體制改革“鋪路搭橋”的先例，但脫出經(jīng)濟體制改革的視野局限而上升至國家治理層面，將財稅體制改革作為全面深化改革的基礎性和支撐性要素加以布局和推進，還屬從未有過的第一次嘗試。

　　作為一個整體的財稅體制改革：亟待協(xié)調(diào)推進

　　在分別評估了預算管理制度改革、稅收制度改革和財政體制改革的進展狀況之后，回過頭來將三個方面的改革內(nèi)容拼接在一起，立刻可以發(fā)現(xiàn)，事實上，它們是按照一張頂層設計圖紙平行推進的密切相關的統(tǒng)一體。因而，接下來，還需要對作為一個整體的財稅體制改革進展狀況作綜合評估。

　　(一)三個方面的改革進展不夠均衡

　　在2015年發(fā)布的預算報告中，財稅管理部門曾對本輪財稅體制改革的進展狀況做過如下總結(jié)：“財稅體制改革取得重大進展。一是預算管理制度改革取得‘實質(zhì)性進展’。二是稅制改革‘有序推進’。 三是圍繞建立事權和支出責任相適應的制度，系統(tǒng)梳理了成熟市場經(jīng)濟國家事權和支出責任劃分情況，調(diào)研分析國防、公共安全、食品藥品監(jiān)管等領域的事權和支出責任劃分，財政體制改革研究取得‘階段性成果’”。

　　這的確是一個符合實際的自身總結(jié)。有別于預算管理制度改革、稅收制度改革在改革實施層面取得的實際進展，旨在調(diào)整中央與地方財政關系的財政體制改革，不僅尚處于“研究”層面。而且，取得的也是“階段性”成果。

　　即便是站在今天的時點上，將2016年5月和8月先后推出的《全面推行營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》和《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》一并納入視野，如前所述，鑒于前一個方案系“非定型版”，后一個指導意見系“縮水版”，仍可以認定，迄今為止，三個方面的財稅體制改革推進狀態(tài)，是非均衡的。著眼于調(diào)整央地財政關系的財政體制改革相對滯后，絕對是一個不容回避的基本事實。

　　(二)不容回避的“拖后腿”效應

　　毋庸贅言，本輪財稅體制改革的推進狀態(tài)和實際效應不僅取決于稅制改革或預算管理制度改革，而且取決于包括稅制改革、預算管理制度改革和財政體制改革等三個方面內(nèi)容在內(nèi)的整體改革，尤其取決于作為中央與地方關系中最基本、最基礎的層面——財政分配關系——的改革。倘若財政體制改革相對滯后的局面得不到及時扭轉(zhuǎn)，本應發(fā)揮的“牛鼻子”效應便會異化為“拖后腿”效應。而且，其所涉及的，將不僅是本輪財稅體制改革，更值得警惕的是，它還會由此擴展至以國家治理現(xiàn)代化為總目標的全面深化改革。

　　站在當前中國發(fā)展和改革的全局立場上，可以進一步斷定，不僅穩(wěn)增長，而且調(diào)結(jié)構(gòu)，不僅促改革，而且防風險，以及包括保就業(yè)、惠民生等在內(nèi)的其他一系列發(fā)展和改革目標的實現(xiàn)，都要依賴于中央和地方兩個積極性，都要建立在發(fā)揮中央和地方兩個積極性的基礎上。

　　因此，如果說迄今的財稅體制改革推進過程中事實上存在著“短板”，那么，財政體制改革便是最亟待多用力補齊的“短板”。這意味著，按照《決定》和《總體方案》的要求，把旨在發(fā)揮中央和地方兩個積極性的央地財政關系調(diào)整落實到位，已經(jīng)箭在弦上，刻不容緩。

　　全面深化改革框架下的財稅體制改革：基礎和支撐作用尚需進一步到位

　　(一)全面深化改革的重點工程和基礎工程

　　本輪財稅體制改革的進展狀況，并非僅僅體現(xiàn)為有效落實《決定》和《總體方案》部署的各項直接改革任務上。除此之外，還應將其納入全面深化改革的進程，從財稅體制改革與全面深化改革的聯(lián)系中進行更高層次、更廣范圍的評估。

　　前面曾經(jīng)提到，本輪財稅體制改革是在財政第一次從根本上被擺正了在國家治理體系中的位置之后，作為全面深化改革的重點工程和基礎工程來部署的。財稅體制改革之所以成為重點工程和基礎工程，無非是因為，全面深化改革系經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各個領域改革的聯(lián)動。在其中，作為國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制安排體現(xiàn)并承載著政府與市場、政府與社會、中央與地方等方面的基本關系，深刻影響著經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等領域的體制格局。因而，在國家治理的總棋局中，它是一個具有“牽一發(fā)而動全身”之效的要素。

　　這就意味著，本輪財稅體制改革應當也必須擔負起對于推進全面深化改革的基礎性和支撐性作用。

　　(二)一份清單：積極支持其他領域改革

　　如下可能是一份財稅體制改革支持、推動其他領域改革的大致清單：

　　1.支持司法、教育、科技等領域改革。在司法領域，積極支持司法體制改革，率先進行事權和支出責任適度向上集中的改革，建立政法系統(tǒng)經(jīng)費保障機制，推動實施法官薪酬制度改革。在教育、科技領域，進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制，啟動義務教育轉(zhuǎn)移支付改革;中央財政還大力推進科技計劃(專項、基金等)管理改革，以提高科技財政資金的績效。

　　2.支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。為積極推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的旗幟下，2016年中央財政特別拿出1000億獎補資金，重點用于職工分流安置。

　　3.支持“三農(nóng)”領域改革。例如，為積極推動農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，2015年，財政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《關于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補貼政策的指導意見》，將農(nóng)業(yè)“三項補貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼，政策目標調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營，并于2016年全面推開。

　　4.推進政府投資體制改革。為了提高財政投資資金效率，拓展社會資本和民間投資范圍，大力推廣基礎設施建設等領域的政府與社會資本合作(PPP)模式，已出臺包括操作指南等在內(nèi)的多項文件，構(gòu)成了較為完備、具有可操作性的政策支持體系，PPP推廣示范項目也取得一定程度的進展。

　　(三)存在問題：經(jīng)驗不足、力不從心，規(guī)律尚待把握

　　應當指出，在過去30多年的改革歷程中，盡管不乏以財稅體制改革為經(jīng)濟體制改革“鋪路搭橋”的先例，但脫出經(jīng)濟體制改革的視野局限而上升至國家治理層面，將財稅體制改革作為全面深化改革的基礎性和支撐性要素加以布局和推進，還屬從未有過的第一次嘗試。與此相關的經(jīng)驗不足，規(guī)律尚待把握，操作中難免疏漏，自是常情。面對各種慣性思維和既得利益的掣肘而力不從心，不得不在推進中做妥協(xié)性安排，走些彎路，亦是不言而喻之事。

　　就此而言，迄今為止，至少有如下幾個代表性事例是值得關注的：

　　1.縮水版的事權與支出責任劃分改革方案。中央與地方的關系無疑是國家治理層面的基本關系之一，本輪財政體制改革顯然要為這一基本關系的處理發(fā)揮基礎性和支撐性作用，而不應也不能將視野局限于財政體制本身。然而，即便在《決定》和《總體方案》中一直操用的提法都是中央與地方事權和支出責任劃分的改革，即便財稅管理部門始終鎖定的都是研究提出合理劃分中央與地方事權和支出責任的指導意見，但最終形成的則是一個縮水版——事權與支出責任前面被加上了限制詞，從而中央與地方事權和支出責任劃分的改革演化為中央和地方財政事權和支出責任劃分的改革。

　　2.進展緩慢的社會保障領域改革。作為國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，社會保障體系的制度設計，深度影響預算管理制度、中央和地方政府之間的財政關系、財政風險乃至稅收制度的設計。因而，社會保障體系的改革自然要成為財稅體制改革的主要關注點。然而，盡管《決定》做出了“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”的改革部署，迄今社會保障領域的改革進展十分緩慢。

　　3.部門之間圍繞改革方案協(xié)調(diào)上的困擾。如由于相關政府部門未能充分、及時協(xié)調(diào)，在大力推進PPP模式方面，各自制定政策，各自出臺標準;由于相關政府部門之間的協(xié)商不到位，新《預算法實施條例》迄今遲遲不能出臺;由于相關政府部門協(xié)調(diào)不足，2015年地方債券大量發(fā)行初期舉步維艱難，一些地方政府債務實質(zhì)上已發(fā)生逾期;改革方案中提出的地方債券投資主體多元化至今未能落地;在《稅收征管法》修訂過程中，作為必要條件的政府部門之間信息共享至今難以落實等等。

　　4.部分財稅體制改革舉措的時有反復。中共十八屆三中全會以來，在有關財稅體制改革的方案密集、大量出臺的同時，其中的部分方案卻風云變幻，幾番出現(xiàn)被中途擱置或被暫緩實施的現(xiàn)象。

　　5.缺乏專家、社會參與的改革方案設計過程。在中共十八屆三中全會所確定的改革藍圖中，財稅領域的改革任務可說是最為繁重，涉及面最廣，也最需要先行一步。相對于其他部門，財稅管理部門雖在短期內(nèi)密集出臺了一系列范圍廣泛、影響深遠的改革方案，相關文件多達幾百項，但是，或許是由于時間緊、任務重，這些改革方案的設計和制定，事實上基本由財稅管理部門自身主導，未能如以往歷輪改革那樣有效落實專家、社會的廣泛參與，綜合協(xié)調(diào)性不足。

　　主要政策建議

　　評估改革進展狀況的根本目的，在于“及時研究解決改革推進中的矛盾和問題，以釘釘子精神抓好改革落實”(習近平，2016)。認識到完成本輪財稅體制改革任務的時間表指向2020年，按照建立現(xiàn)代財政制度的改革目標，以倒計時思維前瞻未來四年的改革之路，如下六個方面的工作當在抓緊抓好之列：

　　(一)夯實基礎，完善設計，進一步推進預算管理制度改革

　　1.推進“四本合兩本，兩本加綜合”改革，完善全口徑預算管理體系。從強化所有政府收支全口徑預算控制的目標出發(fā)，應在現(xiàn)有四本預算的基礎上簡化合并，研究編制全口徑綜合預算。具體思路是推進“四本合兩本，兩本加綜合”的預算體系簡化合并改革，同時提高預算的前瞻性、科學性和精細化程度，提升財政管理水平。

　　2.統(tǒng)一財政名詞并啟動預算信息披露標準化工程。預決算的公開透明是新《預算法》高度強調(diào)的理念。在現(xiàn)有法律框架要求下，尚需要有諸多配套性改革，以實質(zhì)推進預算透明工作。

　　3.建立債務與資本支出預算以及稅式支出預算制度，豐富表外信息。預算報告理應全面反映政府收支以及相關經(jīng)濟活動，但由于現(xiàn)代政府經(jīng)濟活動的復雜性，一些重要的信息難以在正式的預算報告中得以體現(xiàn)，為此需要以表外信息予以補充?；谥袊默F(xiàn)實情況，當前需要以表外形式補充建立債務與資本支出預算制度和稅式支出預算制度，豐富預算報告的表外信息，提高公共資金使用效率，防范政府債務風險。

　　4.夯實預算與財政管理基礎，強化社會監(jiān)督和外部監(jiān)督，平衡控制與績效導向。從預算管理制度改革的國際經(jīng)驗看，預算的控制導向與績效導向之間的沖突一直是主要矛盾。解決預算的控制導向與績效導向之間的沖突，可選擇的基本思路是簡政放權，強化監(jiān)管，進而以自我控制替代外部強加的程序性控制。

　　(二)做好公共溝通，加快直接稅改革，推進稅收法治化進程

　　1.在明確稅制改革“路線圖”的基礎上，做好公共溝通。構(gòu)建良好輿論環(huán)境，支持稅制改革，對于本輪稅制改革落地至關重要?！稕Q定》和《總體方案》所確立的“公平正義、調(diào)節(jié)有力”的改革目標以及在穩(wěn)定稅負前提下優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)的路徑規(guī)劃，正在逐步深入人心。2.加快直接稅改革步伐。個人所得稅以及房地產(chǎn)稅的改革，擔負著提高直接稅比重，優(yōu)化收入及財產(chǎn)分配格局的重要任務。當前要加快兩大稅種改革的各方面準備工作，盡快啟動改革步伐。當然，改革需要注意充分體現(xiàn)量能負擔的原則，注重征管條件的配套，稅制設計應有利于強化征管。3.提升征管能力，推進稅收法治化進程。推進稅收法治化，不僅是建立現(xiàn)代財政制度的必要條件，也是落實中共十八屆四中全會“依法治國”精神的必然要求。稅收涉及每個人的利益，社會關注度高，因而稅收法治化是財政法治化的優(yōu)先事項。當前我國僅有三個稅種立法，推進稅收法治壓力很大。“十三五”時期，應在處理好改革與立法之間的協(xié)調(diào)關系的基礎上，安排好立法順序，積極推進稅收法治化進程，力爭稅收立法5-10部。

　　(三)完善地方債制度，加快社會保障制度改革，防范財政風險

　　防范財政風險，實現(xiàn)長治久安是本輪財稅體制改革的重要目標之一。防范財政風險，關鍵要恰當評估中國的財政風險來源。當前，國內(nèi)外輿論較為關注地方政府債務可能導致的財政風險。從若干大國的歷史經(jīng)驗來看，養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障領域的資金缺口，可能是財政可持續(xù)發(fā)展的最大挑戰(zhàn)。對于這兩個方面的風險，均不容小覷。

　　準確認識中國政府債務風險的“近憂”與“遠慮”、“總賬”與“分類賬”。從總量上看，中國綜合政府債務并不存在多大風險。即使單獨比較地方政府債務，中國的比重也并不特別高。再加上中國的經(jīng)濟增長速度較快，地方政府債務主要投資于生產(chǎn)性資產(chǎn)，政府資產(chǎn)雄厚，比重不高加上三重保障表明中國政府債務的“近憂”不大，其風險主要來自于管理體制導致的局部風險，以及債務資金投資低效風險。

　　但是，上述的這些指標均是算“總賬”的結(jié)果。一旦細化到“分類賬”——分別就各個地區(qū)計算其債務風險，則立刻會發(fā)現(xiàn)，有些地方的債務，已經(jīng)以逾期、賴債或資不抵債等現(xiàn)象揭示出區(qū)域性風險迭起的嚴峻態(tài)勢。進一步說，社會保障體系潛在的未來資金缺口所帶來的中國政府債務的“遠慮”，必須高度重視。中國已進入老齡化社會，且老齡化的速度非?？臁Ｈ缇S持現(xiàn)有養(yǎng)老保障制度，則到2050年養(yǎng)老保障體系所需年度財政補貼占GDP的比重在6%以上。即使維持現(xiàn)有財政補貼力度不變，如所有年份的資金缺口累積到2050年一次性由財政償還，其所需償債資金將占當年GDP的90%左右。這還僅是養(yǎng)老保障體系的潛在債務壓力。因此，社會保障體系的改革，不能等到出現(xiàn)問題才改革，要未雨綢繆。

　　(四)盡快明晰財政體制改革具體方向

　　財政體制安排深度影響地方政府的行為，是國家治理體系的重要組成部分，在中國具有特別重要的意義。當前應在《決定》提出的改革藍圖上，盡快明確財政體制的具體改革方向。在方案制定過程中，還應注意避免一些錯誤傾向，回到“分稅制”的軌道，真正激發(fā)中央、地方兩個活力。

　　1.避免將預算改革、稅制改革和財政體制改革割裂開來，重視三者之間的協(xié)調(diào)推進。2.避免單純強調(diào)事權與支出責任相適應，以回歸分稅制作為財政體制改革的重心所在。在部分增加中央事權的基礎上，解決好中央地方收入劃分問題，依然是分稅制改革的重點。3.注重激發(fā)中央、地方兩個活力，當前特別要注意激發(fā)地方活力。適應、引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，關鍵看地方政府。地方政府的積極性和活力是過去中國經(jīng)濟取得成功的關鍵，也是未來中國跨越“中等收入陷阱”的關鍵。4.設立專門委員會，為財政體制改革提供協(xié)商平臺，為事權和支出責任調(diào)整提供動力機制。

　　(五)落實專家和社會參與機制，以公開透明推進改革落地

　　改革方案的設計出臺，僅是全面深化改革的起點。財稅體制改革能否真正產(chǎn)生獲得感，能否有效促進國家治理現(xiàn)代化進程，還要看其落地實施情況。而改革方案的真正落地，應是建立在公開透明、廣泛參與的基礎上，應鼓勵事前充分發(fā)表意見進行博弈，而非方案出臺之后的事后博弈。

　　1.建立嚴格的保密制度，引入外部專家深度參與改革進程。2.待改革方案初步成型之后，應邀請主要相關利益群體進行充分協(xié)商。3.高度重視部門利益阻礙改革推進問題。各個部門對于財稅體制改革方案的意見可以充分表達，在充分民主的基礎上還要集中統(tǒng)一。

　　(六)開展大數(shù)據(jù)等技術創(chuàng)新對財稅體制影響的前瞻性研究

　　財稅體制的改革設計，不僅根植于國家治理體系，還將受到科技創(chuàng)新的影響。當前，特別是信息技術、大數(shù)據(jù)等科技進步，深度影響商業(yè)運轉(zhuǎn)模式和人們的生活模式，進而也將深度影響政府治理流程乃至國家治理模式的選擇。財稅體制改革永遠在路上，我國應當高度關注并前瞻性研究相關科技創(chuàng)新對制度選擇的影響，著力推動與現(xiàn)代科技環(huán)境相適應的財稅改革。

　　為此，應當特別關注并啟動如下兩個方面工作：

　　其一，開展前瞻性專題研究。信息技術、大數(shù)據(jù)等科技創(chuàng)新對社會生活的深度滲入，對于稅制選擇、稅收征管、預算管理、政府間收入劃分等都將產(chǎn)生影響。所有科技創(chuàng)新對財稅體制改革帶來的沖擊，都需要盡快開展前瞻性專題研究。

　　其二，在充分論證、試點的基礎上，以科技創(chuàng)新為基礎推動政府流程和機構(gòu)再造，提升財稅治理的效率。

　　(作者高培勇為中國社科院經(jīng)濟所所長，汪德華為中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政室主任)