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　　美國當(dāng)選總統(tǒng)特朗普宣稱，為了使制造業(yè)重回美國，擬將企業(yè)所得稅率由35%下降到15%，近日我國民營企業(yè)家曹德旺關(guān)于中美稅負(fù)比較的說法，進(jìn)一步加大了各方面對于“中國制造”的焦慮，“減稅降負(fù)”呼聲再起。隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長速度由高速變?yōu)橹懈咚伲ㄟ^減稅激發(fā)全社會的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)活力，促進(jìn)小微企業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)，既是社會各方面的共同期待，也是政府2014年以來的基本政策取向之一。但由于種種原因，一方面減稅降負(fù)還未能達(dá)到預(yù)期，企業(yè)“獲得感”不強(qiáng)，另一方面社會上對于我國稅收的認(rèn)識也有一些偏頗和不全面之處。

　　還原我國稅收負(fù)擔(dān)的真實(shí)情況

　　我們常常聽到一種議論，說我國的稅收負(fù)擔(dān)太重。那么，這種說法到底正不正確呢?理論上講，衡量稅收負(fù)擔(dān)的基本指標(biāo)是“宏觀稅負(fù)”，其計(jì)算公式是：當(dāng)年的稅收收入/當(dāng)年的GDP×100%，基本涵義是在當(dāng)年全社會新創(chuàng)造的價(jià)值中政府以稅收方式拿走的份額。假定宏觀稅負(fù)為30%，則表明在當(dāng)年全社會新創(chuàng)造的價(jià)值中，政府以稅收的方式拿走了30%。由于政府本身不從事生產(chǎn)活動，因此一般都認(rèn)為，宏觀稅負(fù)也就是政府加于社會負(fù)擔(dān)的代名詞。

　　由于稅收并不是我國政府的唯一收入來源，因此在我國，宏觀稅負(fù)這個概念在具體的研討中又分成小、中、大三個口徑，其分母分別對應(yīng)稅收收入、財(cái)政收入、政府收入。它們之間的關(guān)系如下：

　　稅收收入=當(dāng)年全部稅收

　　財(cái)政收入=稅收收入+非稅收入

　　政府收入=稅收收入+非稅收入+政府性基金+社會保障費(fèi)+國有資本經(jīng)營收入+土地出讓金。

　　由于稅收收入、財(cái)政收入歷年均有公開統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，因此計(jì)算結(jié)果爭議不大，相互之間差距也不大，多年維持在3—4個百分點(diǎn)，即小口徑的宏觀稅負(fù)大約為19%，中口徑的宏觀稅負(fù)大約在22%。以2015年為例，小口徑宏觀稅負(fù)僅為18.45%左右，中口徑的稅負(fù)為22.51%。僅就這兩個數(shù)字而言，業(yè)內(nèi)公認(rèn)，無論是與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體(2013年平均水平為25.9%)相比，還是與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的(2013年平均水平為20.4%)，都是不高的。

　　但是，如果以政府收入計(jì)算，情況則馬上發(fā)生變化。各種測算表明，基本上可在上述數(shù)字的基礎(chǔ)上至少躍升10個百分點(diǎn)。以2015年為例，作者的測算為36%。如果將這個數(shù)字與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體相比，我國的宏觀稅負(fù)就達(dá)到了國際水平(2013年各國平均水平38.4%，發(fā)達(dá)國家平均水平42.8%，發(fā)展中國家平均水平33.4%)。

　　因此，就稅收負(fù)擔(dān)而言，我國的真實(shí)情況是：以規(guī)范的稅收收入、財(cái)政收入計(jì)算的宏觀稅負(fù)水平并不高;但以政府收入計(jì)算的宏觀稅負(fù)水平偏高。究其原因，主要是因?yàn)檎杖氲亩嘣?，在稅收之外的各類費(fèi)、基金、社保繳費(fèi)、住房公積金乃至土地出讓金、國有企業(yè)收入等占比過大。以2015年為例，全部政府收入共計(jì)24.48萬億元，其中稅收僅為12.49萬億元，占51%;而稅外收入?yún)s占到49%的比例。

　　到底誰在承擔(dān)稅負(fù)

　　相對于稅收負(fù)擔(dān)，更核心、更關(guān)鍵的問題是“到底誰在承擔(dān)稅負(fù)”?一個慣常聽到和廣泛流傳的說法是，我國的稅收負(fù)擔(dān)主要是由企業(yè)承擔(dān)、“企業(yè)稅負(fù)很重”，特別是近期該說法廣為流傳。坦率地講，這一說法似是而非，因?yàn)槠渲猩婕暗蕉愗?fù)轉(zhuǎn)嫁這一復(fù)雜的理論問題。

　　在我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中，流轉(zhuǎn)稅是大頭，歷年占比均為65%左右。由于流轉(zhuǎn)稅附著于商品或勞務(wù)的銷售過程中征收，因此帶來以下兩個現(xiàn)象：一是企業(yè)是納稅人，承擔(dān)納稅義務(wù)，而且這一納稅義務(wù)的產(chǎn)生只與是否發(fā)生了商品或服務(wù)銷售的行為相關(guān)，與是否有利潤沒有關(guān)系。因此，從現(xiàn)象上看，我國90%的稅收的確是由企業(yè)繳納的，貌似企業(yè)承擔(dān)了90%的稅收。二是稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的可能，即企業(yè)將稅收加入價(jià)格之中，通過向下游銷售商品或服務(wù)轉(zhuǎn)嫁稅收負(fù)擔(dān)，稅收理論上對此有一個專門名詞叫做“價(jià)格楔子”，指的就是這個現(xiàn)象。當(dāng)然如果從個體企業(yè)的角度看，有的企業(yè)轉(zhuǎn)得出去，有的企業(yè)轉(zhuǎn)不出去，有的多轉(zhuǎn)一些，有的少轉(zhuǎn)一些，但若從整體和終極意義上看，所有流轉(zhuǎn)稅都是要進(jìn)入價(jià)格并最終由消費(fèi)者負(fù)擔(dān)的。換言之，高達(dá)65%的流轉(zhuǎn)稅雖然是由企業(yè)繳納的，但真正承擔(dān)的卻是消費(fèi)者。與此同理的還有各類非稅、行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金等。

　　根據(jù)以上原理，筆者曾做過測算，試圖回答“到底誰承擔(dān)稅負(fù)?承擔(dān)了多少?”這一社會各界廣泛關(guān)心的問題。計(jì)算結(jié)果表明，在廣義宏觀稅負(fù)中，居民與企業(yè)承擔(dān)的比例大約是6∶4，即60%的稅收是由消費(fèi)者承擔(dān)的，企業(yè)承擔(dān)其余的40%。

　　這一計(jì)算結(jié)果與很多人“企業(yè)承擔(dān)了絕大部分的稅負(fù)”的直覺相去甚遠(yuǎn)，一度引起過很多討論。討論的結(jié)果也很清楚，即這要?dú)w咎于我國以流轉(zhuǎn)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，因?yàn)樵谶@一稅收制度上，企業(yè)雖然不是主要的稅收負(fù)擔(dān)者，但卻是主要的稅收繳納者，即90%的稅收是由企業(yè)而不是由消費(fèi)者繳納的。由于企業(yè)在納稅過程中，需要花費(fèi)大量的時間精力分析法規(guī)條文、與稅務(wù)部門打交道，在很多情況下還需要在銷售款項(xiàng)沒有收到的時候墊付稅款，甚至在沒有利潤或利潤很少的情況下還是要承擔(dān)稅負(fù)，且越小的企業(yè)承擔(dān)的稅收負(fù)擔(dān)越重(這是由流轉(zhuǎn)稅的性質(zhì)所決定的)……所有這些，都導(dǎo)致了企業(yè)即使將稅收轉(zhuǎn)嫁出去，“稅痛”感仍然非常強(qiáng)烈，而經(jīng)濟(jì)下行、制造業(yè)日子難過都進(jìn)一步放大了這種痛苦。

　　綜上，在“稅負(fù)”這一全社會高度關(guān)注的問題上，情況是十分清楚的。第一，關(guān)鍵不在以稅收收入、財(cái)政收入計(jì)算的宏觀稅負(fù)，而在以政府收入計(jì)算的宏觀稅負(fù)。第二，要害是稅制結(jié)構(gòu)，引發(fā)強(qiáng)烈“稅痛”和不公平感的，是以流轉(zhuǎn)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，這在經(jīng)濟(jì)下行期尤為明顯。第三，我國整體稅收環(huán)境未能在較大程度上實(shí)現(xiàn)“稅收法定”，稅收法律陳舊粗放，有關(guān)部門不斷打“補(bǔ)丁”，導(dǎo)致具體稅收政策變幻無窮，企業(yè)對此十分頭痛。第四，也是更重要的方面，在于稅外各種費(fèi)、基金、繳費(fèi)、評估，甚至一些政府工作人員的“吃、拿、卡、要”，是構(gòu)成企業(yè)痛苦的重要根源。

　　如何減稅降負(fù)

　　在筆者看來，要回應(yīng)社會關(guān)于減稅的關(guān)切，一方面要虛心接受社會各界的質(zhì)疑，避免回應(yīng)上的簡單化和武斷，如僅以稅收計(jì)算的稅負(fù)水平來回應(yīng)社會上關(guān)于“稅負(fù)重”的意見，另一方面要準(zhǔn)確辨識造成“稅不重”而“負(fù)擔(dān)重”的深層次原因在于政府收入秩序比較混亂，進(jìn)而將目光鎖定在深化稅制改革，進(jìn)一步清理、整頓費(fèi)與基金上面，同時適度降低社保、土地、工資、電價(jià)、氣價(jià)、道路通行費(fèi)、融資等綜合成本，這樣才能在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速下行、政府收入下降、稅制改革的背景下找到回應(yīng)社會關(guān)切、為社會減負(fù)、釋放經(jīng)濟(jì)社會活力的可行之路。

　　1.加快推進(jìn)中央與地方財(cái)政體制改革，加快推進(jìn)我國稅制轉(zhuǎn)型

　　必須看到，近期社會上對于營改增減稅效果的質(zhì)疑，一定程度上是成立的。究其原因，是因?yàn)檫t遲沒有啟動中央與地方財(cái)政體制改革，導(dǎo)致地方政府在失去營業(yè)稅這一稅種之后預(yù)期不明，不得不以各種方式加緊組織財(cái)政收入有關(guān)。因此，必須盡快啟動中央地方財(cái)政體制改革，健全地方收入體系，從制度上形成地方政府穩(wěn)定的收入預(yù)期。稅制方面，總體而言，要堅(jiān)持和深化黨的十八屆三中全會確定的“從以間接稅為主向直接稅為主”的稅制改革方向，將稅收的重點(diǎn)由過于集中在創(chuàng)造財(cái)富的環(huán)節(jié)(流轉(zhuǎn)稅)轉(zhuǎn)向財(cái)富分配、消費(fèi)和轉(zhuǎn)移等環(huán)節(jié)(所得稅)，推動稅收“向后走”。

　　具體而言，一是在全面營改增之后，要及時將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向增值稅稅率的簡并，將增值稅的普通稅率從17%下調(diào)到13%左右，同時擴(kuò)大可抵扣項(xiàng)，讓政策的春風(fēng)能惠及最多的市場主體。二是要將消費(fèi)稅明確為增值稅輔助稅種，以此設(shè)計(jì)和推進(jìn)相關(guān)改革，防止“就消費(fèi)稅論消費(fèi)稅”，一味只增不減或少減多增，加重稅負(fù)。三是加快房地產(chǎn)稅法的出臺步伐，全面改革個人所得稅。四是根據(jù)國際局勢變化，適時調(diào)整企業(yè)所得稅稅率。與此同時，應(yīng)當(dāng)全面落實(shí)“稅收法定”原則，對現(xiàn)行稅收條文進(jìn)行清理合并，能詳則詳，能細(xì)則細(xì)，向全社會傳達(dá)出清晰的稅收信號，營造良好的稅收法治環(huán)境。

　　2.以“正稅清費(fèi)(基金)”的思路對各類收費(fèi)進(jìn)行全面清理

　　稅外各類收費(fèi)是造成社會稅痛的主要根源，也是政府收入秩序失衡的主要原因，應(yīng)當(dāng)成為為社會減負(fù)的主要著力點(diǎn)。綜上而言，現(xiàn)行收費(fèi)項(xiàng)目可分成以下幾大類：一是附著于“稅”收取，主要用于公共支出，如教育費(fèi)附加;二是依附于價(jià)格加收，屬于價(jià)外收費(fèi)，如各類電價(jià)加收;三是因公民使用了某種特定設(shè)施、特定服務(wù)的定向收費(fèi)，屬于使用者付費(fèi);四是基于公共管理性的收費(fèi)。對此，要以“正稅清費(fèi)”思路進(jìn)行清理整頓，分類定性，凡是那些事實(shí)上已具有稅收性質(zhì)的基金，可通過一定程序歸并，納入稅收的整體管理之中;對于價(jià)外加收的“費(fèi)”和具有使用者付費(fèi)性質(zhì)的“費(fèi)”，應(yīng)歸并到價(jià)格之中，通過價(jià)格來體現(xiàn)，屬于一般性收費(fèi)的，則應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)格審批程序;對于部門間重復(fù)收取、搭車收取的，則應(yīng)堅(jiān)決取締。同時要繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革，消除各類收費(fèi)滋生的制度性根源。

　　綜合各方面的情況，當(dāng)前清理收費(fèi)的重點(diǎn)可考慮先行集中在行政性收費(fèi)上。所謂行政性收費(fèi)，是指行政機(jī)關(guān)在面向社會提供服務(wù)時所收取的費(fèi)用，如婚姻登記費(fèi)、戶口登記費(fèi)、企業(yè)注冊費(fèi)、房屋登記費(fèi)、貨物檢測費(fèi)等。就項(xiàng)目數(shù)量與金額而言，這類費(fèi)用在整個收費(fèi)體系中并非主體，但因其既在理論上說不通，現(xiàn)實(shí)必要性已經(jīng)不復(fù)存在，反而既扭曲政府形象，又影響經(jīng)濟(jì)社會活力，應(yīng)當(dāng)在這一輪清理中，列于首當(dāng)其沖之列。

　　3.加大政府性基金的整并力度

　　要進(jìn)一步明確各項(xiàng)政府性基金的征收目的、征收金額、征收時限，建立定期評估與退出機(jī)制。一方面，可借鑒上述清理收費(fèi)項(xiàng)目的思路，對政府性基金項(xiàng)目進(jìn)行整理，對于確需征收的政府性基金，在設(shè)立之初就應(yīng)當(dāng)明確征收金額與時限，凡是那些已達(dá)到預(yù)定征收金額、年限的基金，到期就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行停止，確有必要繼續(xù)征收的，必須重新啟動設(shè)立程序。對于連續(xù)多年結(jié)余的基金，應(yīng)全部重新評估，以切實(shí)減輕企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)。

　　在各項(xiàng)政府性基金中，當(dāng)前企業(yè)意見最大之一者，是面向絕大多數(shù)企業(yè)征收的殘疾人就業(yè)保障金。這項(xiàng)基金自1992年開始收取，至今已有24年。之所以企業(yè)對此意見特別大，一是強(qiáng)令企業(yè)雇用殘疾人的規(guī)定有違市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。二是收取的剛性強(qiáng)，1998年以來全部由稅務(wù)部門代為收取。三是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高，由于計(jì)算基數(shù)是當(dāng)年社會平均工資，因此近年來增長很快，以2014年為例，共收取了284.27億元。四是基金的使用管理不規(guī)范。公開資料顯示，巨額殘保金中僅有較小比例是用于殘疾人就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)支持等，其余的部分多用于養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)，甚至作為基建費(fèi)用。從理論上講，與殘疾人有關(guān)的各類保障是社會福利支出的一部分，應(yīng)當(dāng)由公共財(cái)政保障，其收入也應(yīng)來自于一般公共收入。專列名目收取經(jīng)費(fèi)的做法，確實(shí)陳舊過時，應(yīng)當(dāng)及時清理。

　　4.漸進(jìn)式下調(diào)社保繳費(fèi)水平，加快推進(jìn)社保制度的全面改革

　　已有的研究表明，我國綜合社保繳費(fèi)率高達(dá)40%。今年以來，在國務(wù)院的統(tǒng)一布置下，各地已陸續(xù)下調(diào)了社保的繳費(fèi)水平，如養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率已下調(diào)到19%—20%，累計(jì)減負(fù)1000多億元。但社會對此的獲得感并不強(qiáng)，而且進(jìn)一步調(diào)整低費(fèi)率極大地受制于當(dāng)前我國碎片化的社保體系下的統(tǒng)籌層級太低和能力不足的問題，唯一的對策是深化社保改革，提高統(tǒng)籌層次。對于各方高度關(guān)注的住房公積金，也需要進(jìn)行深入研究，提出相應(yīng)的改革對策。

　　5.繼續(xù)降低各類要素成本，包括土地、工資、電價(jià)、氣價(jià)、道路通行費(fèi)、融資成本等

　　所有這些，都構(gòu)成企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本，也都是企業(yè)負(fù)擔(dān)重的源頭因素。今年以來，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)，在降成本方面已有一些切實(shí)的舉措，企業(yè)總體對此的評價(jià)是正面和積極的。但也要看到，與國際形勢的快速變化相比，與當(dāng)前穩(wěn)增長的需要相比，與社會各方面的期待相比，企業(yè)負(fù)擔(dān)下降的數(shù)量與質(zhì)量都還有一定的差距。從中國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的長遠(yuǎn)計(jì)，應(yīng)當(dāng)加快改革，切實(shí)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營營造良好的制度環(huán)境。(作者系國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授)