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　　●自2013年11月中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，本輪財稅體制改革已經(jīng)進行三年多。

　　●根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《深化財稅體制改革總體方案》，系統(tǒng)評估2013年11月至2016年10月的本輪財稅體制改革進展狀況，可以看到：預(yù)算管理制度改革已經(jīng)初見成效，但在各種主客觀因素的制約下，總體上系尚在起步階段的“在建”工程;以間接稅為代表的稅收制度改革取得積極進展，但另一翼的直接稅改革相對緩慢，總體上系兩翼不平衡的“瓶頸”工程;財政體制改革雖有所突破，但相對滯后的狀態(tài)未有根本改變，總體上屬于具體方向尚待明晰的工程。

　　●作為一個整體的財稅體制改革尚不夠均衡，亟待協(xié)調(diào)推進。對全面深化改革的支撐性和基礎(chǔ)性作用逐步顯現(xiàn)，但需加力增效。

　　編者按　本文對過去三年我國財稅體制改革成果進行了總結(jié)和評估，對于調(diào)整、規(guī)劃好下一階段改革具有重要參考價值。鑒于原文篇幅較長，本報對原文縮編后分兩次刊發(fā)。

　　本輪財稅體制改革事實上已經(jīng)進入倒計時，按照2013年11月中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)和2014年6月中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》(以下簡稱《總體方案》)的要求，2016年基本完成改革重點工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。總結(jié)、梳理過去3年來本輪財稅體制改革軌跡，對取得的階段性成果做出恰當?shù)脑u估，從而調(diào)整、規(guī)劃好下一階段改革的后續(xù)安排，確保改革目標的最終實現(xiàn)，有著重要意義。

　　鑒于改革尚在持續(xù)，能夠且應(yīng)當進入本文評估視野的，僅在于其“階段性成果”——已推出的改革舉措及其實際效應(yīng)與設(shè)定的改革目標之間的關(guān)系。

　　進行評估，有兩個參照系。其一，中共十八屆三中全會《決定》關(guān)于深化財稅體制改革的總體部署。其二，中共中央政治局審議通過的《總體方案》。前者界定了推進現(xiàn)代財政制度建設(shè)的基本目標，后者明確了實施財稅體制改革的具體任務(wù)。

　　根據(jù)《決定》和《總體方案》明確界定現(xiàn)代財政制度應(yīng)具備的基本特征，深入到財稅體制的各個子領(lǐng)域，評估本輪財稅體制改革所涵蓋的三方面內(nèi)容——預(yù)算管理制度改革、稅收制度改革和財政體制改革;綜合三個方面的改革內(nèi)容，對作為一個整體的財稅體制改革及其同其他領(lǐng)域改革的關(guān)系作綜合評估;以此為基礎(chǔ)，提出進一步推進財稅體制改革的針對性建議。

　　評估標準的界定：現(xiàn)代財政制度的基本特征

　　本輪財稅體制改革所設(shè)定的目標究竟是什么?

　　理念、思想和戰(zhàn)略大不相同于以往

　　《決定》有關(guān)財稅體制改革目標的闡述是：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。”這揭示了本輪財稅體制改革大不相同于以往財稅體制改革的三個重要方面和突出特點：

　　一是從國家治理全局高度布局的財稅體制改革。二是從發(fā)揮基礎(chǔ)性和支撐性作用高度布局的財稅體制改革。三是從全面認知現(xiàn)代財政文明高度布局的財稅體制改革。

　　本輪財稅體制改革，破天荒地以“建立現(xiàn)代財政制度”作為改革的目標標識，這一十分重要而深刻的變化意味著，財稅體制改革已經(jīng)第一次被放在了同現(xiàn)代財政文明無縫對接的平臺上。

　　扭住現(xiàn)代財政制度建設(shè)這個牛鼻子

　　本輪財稅體制改革大不相同于以往的理念、思想和戰(zhàn)略，都可凝結(jié)并落腳于“建立現(xiàn)代財政制度”這一大不相同于以往的改革目標，標志著中國財稅體制改革進入了一個新的歷史階段。

　　緊緊扭住現(xiàn)代財政制度建設(shè)這個牛鼻子，清晰歸納現(xiàn)代財政制度的基本特征并由此深入到現(xiàn)代財政制度的各個組成部分——在財稅體制各子領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，可能是界定本輪財稅體制改革評估標準的不二選擇。

　　現(xiàn)代財政制度的基本特征

　　該如何理解并把握現(xiàn)代財政制度的基本特征?

　　現(xiàn)代財政制度的主要立足點是落在財稅體制的時代特征上的。它意在強調(diào)，只有跟上人類文明發(fā)展進程的現(xiàn)代財稅體制而非具有其他別的什么方面特點的財稅體制，才可以與國家治理現(xiàn)代化相匹配。

　　《總體方案》對現(xiàn)代財政制度作出了如下描述：“建立統(tǒng)一完整、法制規(guī)范、公開透明、運行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度。”以此為基礎(chǔ)，應(yīng)當從如下四個方面入手：是否有利于“優(yōu)化資源配置”?是否有利于“維護市場統(tǒng)一”?是否有利于“促進社會公平”?是否有利于“實現(xiàn)國家長治久安”?

　　重點關(guān)注三個內(nèi)容

　　有鑒于此，對本輪財稅體制改革進展狀況的評估，將重點關(guān)注如下三個方面內(nèi)容：1、改革框架是否立起來了。2、具體改革方案的設(shè)計是否符合建設(shè)現(xiàn)代財政制度的方向。3、財稅體制改革對整體改革的支撐作用發(fā)揮得如何。

　　預(yù)算管理制度改革的進展與問題

　　改革目標：全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算管理制度

　　以現(xiàn)代預(yù)算制度為鏡鑒，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行預(yù)算管理制度所存在的主要問題，就是“不公開、不透明，不適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求”?！稕Q定》和《總體方案》為預(yù)算管理制度改革設(shè)定的目標是：建立“全面規(guī)范、公開透明”的現(xiàn)代預(yù)算管理制度。

　　這一目標至少包括如下四層含義：其一，將政府收支行為及其機制納入法治軌道，從財政上將權(quán)力關(guān)進制度籠子，建設(shè)法治國家。其二，將政府的所有經(jīng)濟活動全面納入到人大、社會監(jiān)督的視野之中，實現(xiàn)對行政權(quán)力的授權(quán)問責(zé)功能。其三，注重提升財政資金績效，包括財政資金的配置效率和管理效率。其四，控制國家財政風(fēng)險，避免財政風(fēng)險延伸出金融風(fēng)險、社會治理風(fēng)險，實現(xiàn)國家長治久安。

　　改革進展：初步搭建了現(xiàn)代預(yù)算管理制度基本框架

　　圍繞現(xiàn)代預(yù)算管理制度建設(shè)，納入本輪改革的內(nèi)容共有七項：改進年度預(yù)算控制方式、完善政府預(yù)算體系、建立透明預(yù)算制度、加強預(yù)算執(zhí)行管理、完善轉(zhuǎn)移支付制度、規(guī)范地方債務(wù)管理和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。

　　預(yù)算管理制度改革動手最早、力度最大，是本輪財稅體制改革推進最快、成效最為顯著的領(lǐng)域。其中，最重要的進展是2015年正式實施了新修訂的《預(yù)算法》，國務(wù)院相繼公布了一批文件，等等。具體說來，可歸結(jié)為如下幾個方面的進展：

　　一是現(xiàn)代預(yù)算管理制度的若干基本理念得以確立。二是以四本預(yù)算構(gòu)建的全口徑政府預(yù)算體系得以建立，預(yù)決算公開透明取得一定成效。三是多項具體制度改革有序推進。四是地方政府債務(wù)管理體系及風(fēng)險預(yù)警制度得以建立。五是推出稅收優(yōu)惠政策規(guī)范方案，但中途擱淺。

　　問題分析：尚在起步階段的“在建”工程

　　以現(xiàn)代預(yù)算制度的原則反觀迄今的改革進程，可以發(fā)現(xiàn)，在此領(lǐng)域，尚有若干“老大難”問題需要解決，也面臨財政管理基礎(chǔ)薄弱的硬約束，更有沿襲已久的既得利益格局亟待攻破。對照《決定》和《總體方案》提出的各項改革任務(wù)，應(yīng)當承認，迄今的預(yù)算管理制度改革尚在起步階段，在很大程度上尚屬“在建”工程。

　　一是四本預(yù)算的統(tǒng)籌綜合尚不到位，新《預(yù)算法》未能徹底攻破“土圍子”。全面性、一致性，是現(xiàn)代政府預(yù)算應(yīng)遵循的基本原則，要求將所有政府收支按照“統(tǒng)一”的標準納入預(yù)算管理。按照這一原則，新《預(yù)算法》明確了四本預(yù)算各自的編制要求，提出加大統(tǒng)籌力度，建立有機銜接的預(yù)算管理體系。但一旦從原則層面深入到操作環(huán)節(jié)，則會發(fā)現(xiàn)，四本預(yù)算之間的有機銜接遠未實現(xiàn);四本預(yù)算未能綜合成一本預(yù)算，且管理標準各異。

　　二是公開透明還需強化頂層設(shè)計。從當前現(xiàn)狀來看，預(yù)算公開尚不充分，公開的部分離透明預(yù)算尚有距離。雖然新《預(yù)算法》明確了公開的標準，但部分政府收支并未達到這一要求，或者遵守的標準并不一致。更為重要的是，地方政府缺乏主動公開的意識，往往是僅僅滿足于法律的最低要求。

　　三是表外信息有待豐富。預(yù)算報告應(yīng)當充分體現(xiàn)政府的經(jīng)濟活動。發(fā)達國家的預(yù)算報告中，均有若干附錄以表外信息的方式，披露在正式預(yù)算表格中難以包含的內(nèi)容。我國的預(yù)算報告，除若干預(yù)算表格之外，僅有部分對表格進行解釋的說明，缺乏表外信息。從我國的現(xiàn)狀看，至少亟須發(fā)展兩類表外信息：其一，債務(wù)與資本性支出預(yù)算。其二，稅式支出預(yù)算。

　　四是地方債管理制度設(shè)計尚需優(yōu)化。按照新《預(yù)算法》規(guī)定，由全國人大確定地方債總額度，僅省級政府有公開發(fā)行地方債券的資格。這相當于將原來省、市、縣均有的通過地方融資平臺舉債決策的權(quán)力，集中到幾十家省級單位。地方債管理制度還有若干環(huán)節(jié)亟待優(yōu)化。首先是發(fā)債額度的合理確定與分配，如何平衡風(fēng)險控制與滿足地方實際需求。其次是發(fā)債權(quán)集中到省級政府，是由分散決策轉(zhuǎn)向集中決策，固然有便于控制風(fēng)險、加強規(guī)范管理的優(yōu)點，但也可能存在管理鏈條過長、債務(wù)資金配置低效、不符合地方實際等問題。其三是地方債的長期發(fā)展前景未明確，社會預(yù)期混亂。其四是地方融資平臺的清理規(guī)范尚不到位。這些問題都亟須評估。

　　五是預(yù)算和財政管理基礎(chǔ)尚有待夯實。若干新推出的預(yù)算管理制度改革措施，需要良好的預(yù)算和財政管理基礎(chǔ)與之配套，難以單兵推進，否則易出現(xiàn)改革理念先進而實質(zhì)效果不佳問題。

　　稅收制度改革的進展與問題

　　改革目標：建立公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力的現(xiàn)代稅收制度

　　以現(xiàn)代稅收制度為鏡鑒，立足于當前中國所處的發(fā)展階段和面臨的主要矛盾，可以確認，現(xiàn)行稅收制度最需要、最迫切解決的核心問題，就是“不健全、不完善，不利于促進社會公平”?！稕Q定》和《總體方案》為稅收制度改革設(shè)定的目標是：建立“公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力”的現(xiàn)代稅收制度。

　　這一目標至少包括如下四層含義：其一，對接現(xiàn)代稅收文明，在以往相對重視稅收效率的基礎(chǔ)上，注重公平與效率之間的平衡，將稅收負擔(dān)分配的公平、公正納入稅制建設(shè)視野。其二，對接現(xiàn)代稅制結(jié)構(gòu)，在以往相對重視稅收總量的基礎(chǔ)上，注重稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化，將優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)作為稅制改革的主要目標。其三，對接現(xiàn)代稅收治理，在以往相對重視稅收中性的基礎(chǔ)上，注重中性和非中性的統(tǒng)一，將加強稅收的調(diào)節(jié)作用擺在稅制建設(shè)的突出位置。其四，立足當前中國收入、財產(chǎn)分布不均問題的現(xiàn)實，稅制改革亟待以促進社會公平正義的行動，實現(xiàn)國家良治。

　　改革進展：間接稅改革相對順利，直接稅改革相當緩慢

　　圍繞現(xiàn)代稅收制度建設(shè)，納入本輪改革的內(nèi)容可歸結(jié)為“六稅一法”：即啟動六個稅種的改革，包括屬于間接稅的增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)境稅，屬于直接稅的個人所得稅、房地產(chǎn)稅等。同時，配合相關(guān)改革，修訂《稅收征管法》。

　　迄今為止，已經(jīng)取得的進展有：一是營改增全面推開。標志著1994年稅改遺留下來的增值稅“擴圍”和“轉(zhuǎn)型”兩大改革任務(wù)均已完成，與國際主流接軌且有中國特色的現(xiàn)代增值稅制度已漸入定型階段。二是資源稅改革順利推進。2014年，全國實現(xiàn)煤炭資源稅從價計征改革，并調(diào)整了原油、天然氣資源稅適用稅率。三是消費稅征收范圍逐步拓展。四是稅收征管體制機制改革已經(jīng)啟動。

　　總體來看，《決定》和《總體方案》部署的“六稅一法”改革任務(wù)，營改增、資源稅改革任務(wù)接近完成;消費稅改革部分啟動，但主要改革任務(wù)方案尚未出臺;稅收征管體制改革已啟動，但法律修訂工作尚未結(jié)束;環(huán)境稅、個人所得稅、房地產(chǎn)稅三個稅種尚處于改革方案制定階段。

　　問題分析：不平衡推進狀態(tài)下的“瓶頸”工程

　　本輪稅制改革相對于以往歷輪稅制改革的最重要變化，是以“穩(wěn)定稅負”為前提“逐步增加直接稅比重”，實現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。若將間接稅和直接稅分別視作本輪稅制改革行動的兩翼，可以非常清晰地發(fā)現(xiàn)，兩翼的行動規(guī)模和頻率頗不均衡。間接稅一翼的營改增、資源稅改革已陸續(xù)啟動，但直接稅一翼的個人所得稅、房地產(chǎn)稅改革則基本未有實質(zhì)進展。

　　兩翼改革行動的不平衡狀態(tài)，形成“瓶頸”工程，這種境況的形成，同中國的稅情、國情特點密切相關(guān)。

　　一是認識上的盲區(qū)。由于歷史以及其他方面的原因，不少人往往只知有直接稅、鮮知有間接稅。作為迄今本輪稅制改革中動作最大、涉及現(xiàn)實中國第一和第三大稅種的“營改增”所引發(fā)的關(guān)注度，遠遠低于現(xiàn)實中的個人所得稅所謂“起征點”，甚至遠遠低于尚在議論中的房地產(chǎn)稅。

　　二是理念上的誤區(qū)。在很多人眼中，甚至包括部分官員和學(xué)者，常常把間接稅比重高當作中國稅收制度的優(yōu)越性一味推崇。

　　三是稅制安排上的慣性。中國現(xiàn)行的間接稅“隱身”于價格背后，稅與價混同在一起，人們對直接稅的變動異常敏感而對間接稅的增減麻木不仁。

　　四是稅收征管上的軟肋。中國的稅收征管格局一直可用“間接+截流”加以概括。所謂“間接”，是指它基本上只適于征收間接稅，而不能適于征收直接稅。所謂“截流”，是指它基本上只能征以現(xiàn)金流為前提的稅，而不能征存量環(huán)節(jié)的稅。稅收征管格局存在如此軟肋，顯然難以適應(yīng)征收建立在綜合制基礎(chǔ)上的個人所得稅的需要。

　　五是生不逢時的境遇。本輪稅制改革的啟動恰與經(jīng)濟的持續(xù)下行相遇，這也給本來不易的直接稅改革徒增了困難。

　　六是“減稅至上”的輿論。關(guān)于稅制改革的宣傳基調(diào)過于強調(diào)減稅的政策效果，相對忽視了通過完善稅收結(jié)構(gòu)、發(fā)揮調(diào)節(jié)功能以及促進結(jié)構(gòu)性改革方面的效果。三次調(diào)增燃油消費稅，雖有助于綠色發(fā)展，但社會批評意見很強烈。增值稅本應(yīng)盡可能保持單一主體稅率，保持中性，但為了滿足所有行業(yè)均減稅的目標，營改增增加了兩檔主體稅率，且為部分行業(yè)一再“打補丁”。個人所得稅、房地產(chǎn)稅改革一再“胎死腹中”，遲遲難以啟動。

　　財政體制改革的進展與問題

　　改革目標：發(fā)揮中央和地方兩個積極性

　　針對現(xiàn)行財政體制所存在的中央和地方關(guān)系“不清晰、不合理”的突出問題和主要矛盾，《決定》和《總體方案》以有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性為目標，勾畫了財政體制改革的藍圖。

　　這一目標至少包括如下幾層含義：其一，從國家治理現(xiàn)代化的總目標出發(fā)，財政體制改革必須“堅持調(diào)動各方面積極性”，處理好條塊之間的關(guān)系。其二，立足于發(fā)揮中央和地方兩個積極性，在當前的中國，尤其要重視發(fā)揮地方的積極性。其三，處理好中央和地方之間關(guān)系的前提，在于厘清政府與市場之間的關(guān)系。為此，財政體制的改革和調(diào)整，應(yīng)當注重形成地方政府與中央部門間的縱向制衡機制。通過兩者間的縱向制衡，共同維護統(tǒng)一市場的正常運轉(zhuǎn)。

　　改革進展：推進相對滯后，成效尚待觀察

　　圍繞中央和地方政府之間的財政關(guān)系，本輪改革所涉及的內(nèi)容被歸結(jié)為兩個方面，一是進一步理順中央和地方收入劃分;另一是在逐步理順各級政府事權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

　　這是本輪財稅體制改革中推進相對滯后且成效尚待觀察的領(lǐng)域。迄今為止，可以提及的實際進展可歸結(jié)為如下兩項：一是公布了《全面推行營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》。國發(fā)〔2016〕26號文明確規(guī)定，自2016年5月1日起，作為未來2-3年內(nèi)的過渡方案，以2014年為基數(shù)，采取增值稅增量五五分成的方式重新劃分中央和地方收入。這對彌補營改增后的地方財力虧空，在過渡意義上兼顧中央和地方利益，是比較有利的一項舉措。二是發(fā)布了《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》。在將事權(quán)與支出責(zé)任聚焦于財政事權(quán)和支出責(zé)任的條件下，這項改革算是有了一些進展。

　　問題分析：具體方向尚待明晰的工程

　　在本輪財稅體制改革中，至少相對而言，以央地財政關(guān)系調(diào)整為核心內(nèi)容的財政體制改革相對滯后，是躲不開、繞不過的基本事實。對它的成因，是需要認真對待、深刻分析的。

　　一是圍繞此議題的改革內(nèi)容設(shè)計尚不夠詳實、具體。仔細地體味一下《決定》和《總體方案》的相關(guān)表述，便可以看到，涉及財政體制領(lǐng)域的改革內(nèi)容還不夠詳實。

　　二是財政體制改革的具體方向尚未明晰。本輪財政體制改革的目標雖然定位于“有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性”，但究竟怎樣“發(fā)揮兩個積極性”、以怎樣的思路“發(fā)揮兩個積極性”，迄今并未有明晰的說法。必須在堅持“發(fā)揮兩個積極性”目標的基礎(chǔ)上，盡快明晰財政體制改革的具體方向。

　　三是圍繞改革的具體操作方案尚未在中央和地方之間達成廣泛共識。下一步以一個怎樣的旗幟標識財政體制改革的方向并據(jù)此制定一個可以達成共識的方案，是難點，也是重點所在。這一判斷的引申意義在于，圍繞央地財政關(guān)系調(diào)整的具體操作方案，理應(yīng)取得地方政府的廣泛認同和積極配合，在中央和地方的有效互動中最終形成。(未完待續(xù))(作者高培勇為中國社科院經(jīng)濟所所長，汪德華為中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政室主任)